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營造行政管理科學化的環境氛圍
營造行政管理科學化的環境氛圍
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  在發展中國家的社會現代化進程中,必然伴隨著行政管理的科學化進程。因為行政管理科學化本身就是社會現代化的重要組成部分,而且是在其中起著特殊作用的部分。發展中國家的現代化進程主要是政府主導型而不是自然發展型,政府在推動著現代化。因之,政府的行政管理是否科學,對其社會現代化的進展舉足輕重。
  要推進行政管理科學化,這是誰都不會有異議的。但中國當前的行政管理科學化的進程卻顯出一種孤軍深入、單線作戰的態勢,結果是處處受制,舉步維艱。因此筆者認為:推進行政管理科學化,既應注意行政管理本身的科學性,更應注意營造行政管理科學化的環境氛圍。
  行政管理科學化進程是在紛繁復雜的社會環境中進行的,它本身就是社會環境的產物。我們所說的行政管理科學化的環境氛圍,就是指影響制約行政管理科學化環境的氣氛。如果這些環境氛圍是有利于行政管理科學化的,行政管理科學化的進展就會順利得多。反之亦然。
  行政管理科學化受制的環境氛圍,可以說是一個要素復雜的系統,就其主要點來看,可列出經濟氛圍、政治氛圍和文化氛圍,筆者擬就此三個方面略陳管見。
      一
  行政管理科學化的經濟氛圍是指行政管理走向科學化的社會經濟狀況。從根本上講,行政管理科學化是社會經濟發展的必然要求,社會經濟狀況是行政管理走向科學化的推動力量。
  我們知道,行政管理科學化的進程開始于19世紀末20世紀初。其所以產生乃是現代化大工業的發展所需。現代大工業促進了社會的分化,產生了多元的社會,導致了社會權力的分散和多元化。為了協調好各階級、各階層和各種社會集團的經濟利益,政府必須依靠科學的管理。同時,由于社會事務日益復雜化,不采用科學方法也無法管理好社會事務。在這種情況下,傳統農業社會依靠等級特權、以超經濟強制的手段、以犧牲大多數社會成員即小農的社會利益的方法來滿足統治階級利益的政府管理方式就只好讓位給科學性的政府管理了。從此,行政管理中以經驗、權威為基礎的管理就逐步向科學化的管理轉變了。同時,現代大工業以追求高效益為目的,以科學管理為手段,這種社會經濟形式對政府行政提出了科學化的要求,他們要求劃定政府權力的范圍、規范政府的行為、限制政府權力的為所欲為。《行政法》、《行政訴訟法》、《行政賠償法》這些法律在許多國家通過實施,就是社會經濟條件要求的典型反映。政府為了對社會、對社會經濟發展負責,其管理活動就必須克服經驗性、隨意性而邁向科學性。
  經濟環境氛圍對行政管理科學化起著決定和推動的作用。經濟環境氛圍包括生產力、生產資料所有制、社會產品分配、社會經濟組織等。
  在我國的經濟環境氛圍中,促進行政管理科學化的有利因素是較多的,它推動和促進著行政管理向科學化邁進,甚至可以說,我國行政管理科學化的起步是在經濟環境的壓力下開始的。
  我國的行政管理在計劃經濟時代是全能的、包攬一切的。一切社會資源都由政府用行政權力配置。這種管理不講效益,政治沖擊力推動經濟運行,不按經濟規律而按主觀意志辦事,談不上科學的管理。大躍進、“文化大革命”等災難性行為便是這種不講科學的管理的必然產物。80年代的經濟體制改革沖破了行政權力的壟斷和約束,家庭聯產承包責任制、鄉鎮企業等農村經濟開始走向市場,追求效益。繼之,城市經濟中的承包制、股份制、租賃制進一步擺脫行政控制。這就使得行政組織與經濟組織的一體化走向二者的分離和分化,造就了許多以追求自身利益和效益為目的的經濟獨立實體。這些實體在一步步爭奪自己應有的地位和權益,對政府對企業的干預采取抵制和反抗的態度。1984年以來,廠長、經理們一而再、再而三地呼吁擴大企業自主權,希望政府減少對企業的干預,使企業成為真正的法人。這種呼吁的實質是要求從根本上解決政企關系,使政府回歸本位,讓政府管好自己應管的事情。在這種情況下,政府相繼向企業放權,《企業法》、《轉換企業經營機制條例》對行政權和企業經營權作了初步的界定。當政府行政從企業管理中退出而又不能很快在宏觀領域進行科學有效的管理時,出現了社會經濟秩序的紊亂,如坑蒙拐騙、偷稅漏稅、制假制劣等隨之產生。在企業維護自身權益和消費者維護自身權益的行為壓力下,行政權力開始在監督、制定規章、懲治不法方面發揮作用了。這就是行政管理走的轉變職能、改革機構的第一步。
  當然上述有利因素并不說明在營造經濟環境氛圍方面就已大功告成,無事可做了。具體說來,還應從下述方面著手。
  首先,還應在解決政企分開問題上繼續努力。當前,政府仍在一定程度上履行著直接管理企業的責任,如決定企業領導班子的人選、向企業強行攤派、硬性調撥企業財物、以不斷的檢查評比騷擾企業的正常工作等等。這些既影響了企業的獨立運作,又使政府陷于繁瑣的事務之中,無力促進自身的發展,影響行政管理科學化的進度和范圍。河北省政府致力于全省信息情報系統的建立,為企業提供信息服務,取得良好的經濟效益和社會效益,深受企業的好評。這說明政府促進社會經濟的發展如果抓住自己應該干的事情把它干好,比直接干預企業的工作效果好得多。政企分開,造就更多的經濟利益主體,會大大增強推動企業自身管理科學的壓力,同時,又使政府有條件來推動自身管理的科學化和高效化。
  其次,進一步解決生產資料公有制的具體實現形式問題。過去,我們一直實行生產資料國有制,并認為它是公有制的高級形式。而國有制不是使生產資料所有者和生產資料直接結合的最有效的形式,而是國家政權(通過國家官員)同生產資料直接結合的形式,這種形式只能加強行政權力的壟斷,而不會促進行政權力走向科學。當然國有制形式是歷史形成的,不可能很容易解決這一問題。但是,通過有效的形式把國家所有制中生產資料所有者、勞動者和生產資料有效結合起來,使國家行政權力與生產經營適當分離卻是必須解決的理論和實踐的重大問題。只有尋找到了介于國家所有者和生產資料之間的這種中間環節式的關系者,才能既有利于經濟的發展,又有利于行政管理走向科學化。當前經濟體制改革碰到的重要問題也是國家所有制這個問題。如果公有制向多形式發展,促進行政管理科學化的環境氛圍更為有利。現在,政府處于脫身不能、進身不行的尷尬境地,仍然陷在許多具體事務中,無法致力于自身的科學化、現代化建設。
  最后,社會消費品分配的有序化。社會主義條件下社會消費品的分配應實行按勞分配的原則。但是當前經濟環境氛圍中分配不公現象嚴重。一方面是平均主義還相當嚴重的存在,另一方面是兩極分化又在擴大,這就使社會各個階級、階層集團和個人對社會分配問題格外關注。社會分配問題成為社會經濟生活中的敏感問題,稍有不慎,便會引發社會危機。這就大大地限制了勞動人事制度、勞動工資制度改革的進展。如果能調整社會消費品的合理分配,淡化居民對分配問題的濃烈程度,那就會使政府行政管理面臨更少的逆向壓力。因之,貫徹按勞分配原則,調整好社會消費品的分配,使之有序化,會大大有利于行政管理的科學化進程。
      二
  政治環境氛圍是指政治制度、政治形勢的情況。我們知道,行政管理本身就是政治活動的重要組成部分,因此,行政管理科學化直接受到政治環境氛圍的影響和制約。改革開放以來,我國政治逐步向民主和法制方向發展,為行政管理創造了良好的環境氛圍。因為行政管理科學化在政治上的前提條件是民主和法制。只有民主,人們才能有效地控制和監督政府,使之在行政活動中力求高效益,為廣大人民提供及時而有效的服務。這樣,政府行為就必須科學化。同時,只有在法制國家中,行政工作有法可依、違法必究,行政工作才有科學的標準和規范,行政管理才不會隨心所欲,而是有明確的方向和目標,這樣,才可能走向科學化。
  目前,政治環境氛圍的營造應從以下幾個方面入手。
  加強法制建設。科學的行政管理要求依法行政。行政權力的行使要有確切的依據、明確的對象和恰當的手段,這都需要有法律的保障,不然,行政權力的行使就會出現濫用權力或當使不使,造成行政工作的失誤、失職。有人說,行政權力的科學化依賴于政治環境的法制化,此誠不假。改革開放以來,我國法制建設取得了不少的成果。人民代表大會制度的健全,大量的法律法規問世,為行政管理有法可依、依法行政創造了良好的前提。但是,我國當前的立法還不完善,特別是社會立法如保障公民權益和促進公民積極有效地參與各種政治活動(例如監督政府)等方面的立法明顯落后于經濟立法,因而使經濟立法孤軍深入,給政府的行政管理增加了難度。如破產法的出臺缺乏福利保障相配合,結果破產企業的一切后果都由政府承担,而使政府苦不堪言。人民對政府進行有效監督的法律未出臺,人民的監督就有隨意性,也缺乏力度,因而對政府的行政管理科學化缺乏促進和監督力量。新聞輿論是促進政府行政管理科學化的重要力量,然而由于沒有新聞法,致使新聞監督無法可依,新聞輿論機構總處于左顧右盼的猶疑狀態。加強各種社會性立法,使各種法律聯為一體,有機配合,是營造行政管理科學化的法制環境氛圍的重要工作。
  群眾政治活動熱情的激發。行政管理科學化既是政府領導人及其工作人員自身覺悟的要求,又是政府服務對象——廣大群眾敦促的結果。有人說,行政管理科學化的又一前提是社會民主化。行政管理科學化就是人們要求政府更好地為全民服務、政府適應人們的要求而自我改進的過程。可以說,沒有廣大群眾政治活動熱情的提高,行政管理科學化就缺乏動因和壓力。這里所說的政治活動熱情不應是宗教式狂熱情感的迸發,也不應是純信仰引出的非理智行為的動員,而應該是廣大群眾出自對自身、部門、地區、民族、國家的利益的關心而產生的功利性的情緒的更張。大躍進、“文化大革命”式的政治狂熱并不是真正意義的政治熱情,因為那是建立在無知、盲從的基礎之上的。真正意義的政治熱情應該和利益關注聯系在一起。人們出自對利益的關心而對影響政府行為充滿積極性,那才是真正的群眾政治熱情。如人們對領導人貪污腐敗的關心是基于担心公眾的(包括其個人的)利益為少數人侵吞而產生情緒的激動。這種情感使黨和政府加大了懲治貪污腐敗的力度,采取了不少有效的措施,就有利地促進政府對其領導人和工作人員的科學管理,這就營造了促進行政管理科學化的良好環境氛圍。在當前我國這種群眾政治熱情的氛圍是不足的。人們對個人利益的過分追逐、對集體和公眾利益的過分冷漠,使得人們對政治活動熱情不高。連選舉人大代表這種關系國家政治生活的大事,人們傾注的關心都太少。對代表的提名、了解不關心,甚至對投票都不太關心,有的農村地區還要用發獎金或罚款的方式才能使農民去參加投票。廣大群眾游離于政治活動之外,政府行政工作處于無力的監督之中,那么,行政管理科學化就無從談起。
  要營造有利于廣大群眾發揮政治熱情的環境氣氛,需要建立健全各級各類群眾利益表達的渠道和機制,使上下情通暢。群眾的意見、利益和要求能夠通過各種方式向黨政機關表達、傳送,并能得到應有的回答。只有這樣,群眾才會真正去關心政治,提高對政治參與和政治監督的積極性。假若陷入了無處可說話或說了也白說的狀態,群眾的政治冷漠是無法克服的。在當前我國向市場經濟轉化的情況下,社會各階層正在發生分化、組合,形成不同的利益團體,這些團體之間有矛盾、有依賴、有協調,還有斗爭。政府必須在其間充當仲裁者、審判員,因而必須建立起各種利益表達機制,否則行政管理工作會因信息壅塞而受到損害。
  政治環境氣氛中重要的還有干部人事制度改革。我國當前行政管理科學化進展緩慢的原因就在于我國籠統的干部制度及其管理方法。行政管理科學化要求政府系統的人員素質高、職位分類明確、人員相對穩定、有競爭機制等。而我國的干部人事制度仍然流行著統一調配的方式,黨政、群團、企事業單位的領導干部是可以由領導機關和組織部門任意調整、使用的,不少干部都是萬金油式的干部,對各行各業的領工作他都可以勝任,一會兒廠長、經理,一會兒局長、處長,一會兒校長、院長。同時,我國的領導干部除非犯罪犯法,很少被免職,因而被人稱為“鐵交椅”。這樣一來就形成論資排輩的狀況,優秀人才難以發揮作用。沒有干部人事制度的進一步改革,行政管理走向科學化是不可想象的。要營造有利于行政管理科學化的干部人事制度環境,必須把政務類和業務類公務員區分開來,用各自不同的辦法進行管理。政務類人員可以由選舉、任命產生,而業務類人員必須經公開競爭考試產生,必須實行嚴格的職位分類,貫徹專業化原則。這樣才能培養和造就一支高素質的行政管理隊伍,行政管理科學化才有堅實的基礎。
      三
  營造行政管理科學化的環境氛圍還包括營造文化氛圍。行政管理科學化是在一定的文化條件、文化狀況下產生的,在一個文盲充斥的國家,在一個愚昧和無知的地區,是沒有科學的地位的。行政管理的科學化是現代大生產和現代科學技術的產物,因此,它對文化環境的要求是絕對的。洋務運動時期的洋務企業,引進了先進技術,因文化環境與先進技術的背離,大部分都破產了,這便充分證明了這一點。
  我國當前的文化環境氛圍,有許多有利于行政管理科學化方面的因素。隨著教育的發展和科技文化的傳播,人們的科學文化水平、教育水平在提高。在廣大行政工作人員中,管理現代化知識在普及,在大、中專學校中,管理科學為廣大學生所了解或掌握。在工作單位,人們對領導干部的管理水平、管理方法有了更高的要求。1982年開始執行的領導干部知識化、專業化、年輕化、革命化的組織路線,促進了領導干部的知識水平和專業水平的提高。這些都會促進行政管理科學化的進程。但是另一方面,傳統文化中崇拜領袖、崇拜行政權力的思想根深蒂固,又影響人民積極主動地督促政府走向行政管理科學化。廣大農村地區、特別是中西部農村地區教育狀況的落后,會制約行政管理科學化的進程。人們的迷信和無知還影響著有利于促進行政管理科學化的良好文化環境的形成。
  營造有利于行政管理科學化的文化環境氛圍,必須致力于下列工作。
  首先,各級政府要大力推進九年義務教育的實施,特別是在廣大農村地區。只有通過提高人們的文化知識水平,才能逐步改變其無知和盲從的狀況,人們才能根據自己的認識去判斷事物,去維護自身的權利,去監督行政管理本身。沒有這一點,就會象現在廣大農村一樣,中央三令五申不準增加農民負担,但農民負担有增無減,卻沒有多少農民能夠利用中央指示精神去維護自身利益,去抵制不合理的攤派。事實上廣大農民難以掌握中央指示精神,也判斷不出哪些是正當收費,哪些是亂收費,他們只能直覺到數目增加了。這顯然是文化知識水平不高所致。
  其次,要大力宣傳科技知識,增強科普教育。中國是個歷史悠久的國家,封建迷信曾是封建統治者愚弄老百姓的工具。算命、測字、觀天象、看相、看風水這些東西對人們影響很深。80年代末90年代初以來,這些東西又沉渣泛起,不僅在農村,而且在城市,不僅在一般群眾,而且在大、中專學生中都大有市場。這些東西磨損人們追求科學的意志和精神,把人們引向求命、安命的迷途中去。受這種迷信的毒害,人們不去學科學、學技術,不去追求卓越的管理而是去祈求上天降福。對別人用科學、用現代管理獲得成功的路程視而不見,而只歸因于其人運氣好。在這種文化氛圍下,怎么談得上追求行政管理科學化呢?因此,要大力加強科技教育,加大科普宣傳的力度,讓人民懂科學、信科學、用科學。人們的科技知識增多了,科學水平提高了,就會對行政管理提出科學化的要求,就會驅使行政機關及其工作人員去推進行政管理的科學化。
  最后,要加強憲法教育,樹立公民的權利和義務觀念,增強公民的主人翁意識。我國長期的封建專制社會中,廣大人民處于任人宰割的地位,封建官僚依靠權勢,為所欲為。處于這種狀態下的人們形成了對官吏的恐懼和對清官的崇拜。雖然我國已經解放四十多年了,人民當家作主的社會主義制度已經建立,但由于歷史文化傳統的影響,人們對領導人仍有崇拜和恐懼的遺跡。領導一發指示,人們便習慣于稱贊;縱使領導人說錯了,也不敢爭辨。一位縣人民代表被選出后,說“謝謝領導的重視”!要糾正這些現象,就必須加強憲法教育,特別是加強國體、政體教育,加強公民權利和義務的教育,使公民樹立權利和義務觀念,增強主人翁意識,克服封建政治文化的影響,積極參與國家管理,行使好自己監督政府和行政工作人員的權力。這樣,行政管理科學化的文化氛圍就能逐步形成。*
  
  
  
四川師范大學學報:社科版成都25-29C3管理科學吳玉宗19961996 作者:四川師范大學學報:社科版成都25-29C3管理科學吳玉宗19961996
2013-09-10 21:38

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