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行政法的價值及其實現
行政法的價值及其實現
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  行政法是法律體系中的一個重要法律部門,是調整國家行政權力的行使和由此形成的行政關系的法律規范體系。人類文明的發展和現代化進程的加速導致人與自然的關系和人與人的關系的復雜化,各種新型社會關系和社會事務劇增,權力作為一種管理能力,其擴增也就成為一種客觀的需要。如何折衷與協調它們的關系,使行政權力行使的效率與個體效益的公平保護間實現利益最大化就成為行政法的價值所在。行政法自然就具有法的公平、自由、效益、秩序等方面的價值。具體說來,行政法的價值體現在控權上。
  一、行政法價值的必然選擇——控權
  美國行政法學家施瓦茨指出,行政法是控制國家行政活動的法律部門。它設置行政機構的權力,規范這些權力行使的原則,以及為那些受行政行為侵害者提供法律補救。英國學者韋德認為,對行政法的定義,首先可以概括地說:關于控制政府權力的法律,這是問題的中心。西方學者認為,行政法的重要職能和作用是對行政權力實行法律控制。所以,控權就順理成章地成為行政法的價值基點和重心。
  行政法的價值在于控權。行政權的授予是由憲法及有關組織法授予并加以保障的。控權與授權并不排斥。行政機關只有先有權力,才能談得上對權力的行使進行控制。行政權力在現代國家是一個法律問題,所有權力都須經過法律賦予。從我國社會狀況的現實看,政府是由人民授權產生的,但是政府從其產生之日起就已經有了強大的權力。西方學者認為:政府必須強大到足以維持社會穩定并抵抗手中掌握權力的人施加的壓力,如果政府認為應當這樣做的話;但是政府不能強大到企圖使它自己的官員不受法律控制的地步。因此,行政權本身無須行政法加以保障,因為它已有其他法律的強大力量足以對它進行保障了。對于處在被管理者地位的公民和組織來說,行政權更不需要保障。行政權力本身就具有支配、控制權力客體的力量,行政機關在行使行政權的過程中有權命令、支配相對一方,在它們之間無須行政法對行政權予以保障。
  行政法對行政權的控制主要表現在行政權只有依據行政法的規定行使才是合法有效的。行政權作為一種國家權力,它本應是人民的、社會的權力,但它又是同人民大眾分離的;執行這種權力的人本應是社會的“公仆”,但卻很容易異化為社會的“主人”。因此,必須以權力制約權力。行政法應強調對行政權的控制作用,行政法在內容上必須以防止行政專橫,強調保護公民和組織合法利益不受非法行政行為侵犯為目標。所以說,行政法的主要職能是控權,價值體現是控權。
  二、控權作為行政法的價值取向合乎我國國情
  “平衡論”在我國行政法學界甚為流行,其觀點的基本含義是:在行政機關與相對一方權利義務的關系中,權利義務總體上應當是平衡的。筆者認為,把平衡作為行政法的理論基礎或價值取向并無多大意義。平衡論者認為,平衡論也就是兼顧性,即兼顧國家利益、公共利益和個人利益。應該說,兼顧這三者的利益,是我國所有法律調整利益關系應遵循的價值準則,并非行政法所特有。從這點上講,把平衡作為行政法的價值取向就顯得華而不實。
  行政法治建設的目標,就是要依法行政;而依法行政的關鍵是要正確解決行政機關的權力和公民、組織的合法權益的關系,從而將國家、集體和個人的利益有機地、合理地統一起來。這不僅僅是一個政府和公民之間權利義務的平衡問題,實質上是指權利義務的對應性,而且僅僅是在具體的法律關系中表現出來的。行政法律關系是行政機關在行使行政權力過程中產生的,必然表現為一種權力關系,而任何權力關系都具有支配的特征。行政機關在這一關系中是權力主體,而公民或組織則是行政權力的客體。行政權力作為一種國家權力本身就具有支配、強制的力量,作為行政權力客體的公民和組織必然服從于由行政權力主體行使的這種權力。無論是在權利義務的立法分配上,還是在行政權力的行使過程中,它們都沒有平衡可言。在行政關系中,政府與公民之間的權利義務恰恰是以不平衡為特征的。從根源上講,政府的權力正是人民所賦予的,在總體上很難說是平衡的。實際上,平衡只是一種理想。在中國這樣一個有著漫長封建歷史,法制不健全不完善,人治思想重于法治思想,經常權大于法的國度,不可能做到所謂的平衡。中國傳統法律文化的一個特征就是強調義務、漠視權利,法律一向與倫理道德一起作為統治階級統治人民的工具,法律是用來治理老百姓的。在法律關系中,官是主體,民是客體,法長期被視為階級統治的工具,而不被認為有保障私權之功能。這一事實在新中國成立后若干年間并無根本改變。中國進入改革開放時期后,這種狀況才有所變化,較多私法性質的法律得以頒布實行,公民權逐步得以確立和保障,人民的權利意識逐步增強。1990年10月1日實施的行政訴訟法首次以法律的形式保障民告官的權利,這是我國社會主義法治建設的飛躍。然而,從司法實踐中看,在我國,控權還遠遠不夠,尚無法消解行政權對公民權的侵犯。
  長期的計劃經濟體制賦予國家無所不包、無所不能的權力。公共權力的無限擴張,導致公民私域的狹窄,公民的權利與自由受到極大的壓抑。當由國家權力主導的計劃經濟向發揮市場作用的市場經濟過渡時,社會現實強烈需要建立一套與市場經濟相適應的法律制度。這自然迫切要求對行政權力的行使設置必要的法律限制,使國家權力的行使有個范圍,政府不再陷入過于瑣碎具體的管理事務而不能自拔。而公民個體也能獲得自我發展的自主性,能夠捍衛自身利益,對權力施加一份影響。所以,把控權作為行政法的價值對我國經濟體制的成功轉型具有重大的現實意義。
  三、行政法價值的實現
  控權就是對行政權力加以制約,以保護公民權。如果僅僅依賴于司法審查,該目標是難以達到與實現的。行政法價值的實現應以行政自律為基礎,兼以權力制衡與權利制衡,并適應社會現實之需要,強化管理,弱化行政,日益縮減強制性行政權力范圍,拓寬民主領域。具體講,包括以下三個方面:
  一是行政自律。要求明確行政權力性質、授予目的及范圍,合理規定行政職權、職責,并使二者相統一,以利于正常行政秩序的維持和公民利益的保護。行政實體法與程序法并重,并以富含公正和效率之行政程序防止行政權濫用。要健全行政內部監督制度。
  二是以立法權、司法權制約行政權。我國實行議行合一的政治體制,行政機關從屬于權力機關。由于立法權的主導地位,行政權從屬于立法權,因此立法權對“控權”來說是最為有效的。司法權對行政權力的制約主要通過司法審查來實現。我國現行行政訴訟法第54條就充分說明了司法權對行政權的制衡功能。立法授權、立法監督和司法審查,可以說是行政自律的外部監控。
  三是以相對方權利制衡行政權。民主的一個要義是廣泛分配權利,以同權力抗衡。相對人都應當以自己的權利抵制非法行政行為。另一方面,分散的個人權利力量微弱,只有集合起來轉化為集體的權利或權力,才有巨大的力量。具體地講,公民享有選舉權,選舉權能有效地約束行政官員的行為,削弱利益集團的操縱作用;享有國家賠償請求權,以保障相對方遭受非法行政行為侵害后能獲得補償。此外,為了抑制國家干預可能帶給公民的消極影響,公民被賦予了可以直接參與國家管理的大部分領域的權利,從而使公民在國家權力的行使過程中可以直接對其進行監督。
《理論與現代化》津21~22D411憲法學、行政法學陳旭文/張姹琳20012001行政法的價值體現在控權上。行政法對行政權的控制主要表現在行政權只有依據行政法的規定行使才是合法有效的。把控權作為行政法的價值取向合乎我國國情,對我國經濟體制的成功轉型具有重大現實意義。行政法價值的實現應以行政自律為基礎,兼以權力制衡與權利制衡。具體包括:行政自律,以立法權、司法權制約行政權,以相對方權利制衡行政權。行政法/價值/控權/實現陳旭文、張姹琳,西南政法大學研究生。西南政法大學,重慶 400031 作者:《理論與現代化》津21~22D411憲法學、行政法學陳旭文/張姹琳20012001行政法的價值體現在控權上。行政法對行政權的控制主要表現在行政權只有依據行政法的規定行使才是合法有效的。把控權作為行政法的價值取向合乎我國國情,對我國經濟體制的成功轉型具有重大現實意義。行政法價值的實現應以行政自律為基礎,兼以權力制衡與權利制衡。具體包括:行政自律,以立法權、司法權制約行政權,以相對方權利制衡行政權。行政法/價值/控權/實現
2013-09-10 21:38

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