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規范、制度與國際秩序
規范、制度與國際秩序
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  [中圖分類號]D81 [文獻標識碼]A [文章編號]0257—2834(2007)06—0047—06
  國家通過政府和法律規范人們的行為,保持社會的發展和穩定,把沖突控制在秩序的范圍內。同國家是一個金字塔式的等級結構系統相比,國際社會則是一個多元平行結構系統,不存在最高公共權威,主權國家體制也根本不允許世界政府出現。動蕩不安與無政府是國際社會的基本特征,但國際社會經歷了各種組織形態的發展演變,也有其穩定和有序的一面,就像約翰·米爾斯海默所說的:“國際體系處于無政府狀態。這并不意味著它四處充滿喧囂和無序”[1]43。那么如何對國際社會進行控制與管理呢?以往國際秩序的構建和維持依靠的是均勢或者強權,即現實主義提出的依賴強權去形成一個在“叢林規則”支配下的自然秩序,是一種權力分配。隨著時代的發展,科技的進步,全球化和相互依賴日益深入,使得全球的經濟行為開始跨越政治上以民族國家為主體的國家和地區,把整個世界更緊密地從經濟結構的深層次上連接起來,從而進一步增強了各國的經濟、政治、文化和思想的相互滲透,國家間在眾多的國際領域溝通與交流,協調與合作日益加強。這些變化以某些特定的方式構建了一個新的國際體系,制度分配代替了權力分配,即規則和制度以及國際制度的具體表現國際組織的運作使國際社會的秩序得以建構和維系。
  一、國際秩序建構與維持的基本邏輯
  國際秩序,一般是指“相對穩定國際態勢的基本運作機制和位次順序”[2]176。具體說就是國際社會中的主權國家和國際組織等行為主體按照一定原則、規范、目標和手段來處理彼此間的關系和各種國際問題,建立和維系國際政治經濟運行機制和有序狀態,是在一定世界格局基礎上形成的國際行為規則和相應的保障機制。具體分析國際秩序的定義,可分為狹義和廣義兩種。狹義的國際秩序理論把國際秩序視為一種穩定的狀態。梁守德先生認為:“秩序,即序列、穩定,它與無序、混亂相對,意為整齊劃一,穩定有序。”[3]237 “秩序表現為穩定,秩序的基本特征也是穩定,穩定則靠行為規范建立和維持。秩序、穩定、行為規范三位一體,不可分割。國內秩序是這樣,國際秩序也不例外,均以追求的目標、運行規則和利益基礎為基本要素。”[3]237 廣義的國際秩序觀認為,國際秩序是國際社會的基本外在表現,是國際社會得以存在的基本模式。英國著名學者赫德利·布爾認為:“國際秩序是人類社會作為一個整體為維持社會生活的基本或首要目標而采取的人類行為的模式或傾向,對人類活動和國家行為所作的旨在維護人類社會合作、穩定與和平的一種合理安排。”[4]20—22
  對國際秩序的不同定義,涉及到對構成國際秩序要素認識的差別,對國際秩序內涵認識的不同,但國際秩序這一概念在具體使用時包含著以下基本內容:國際秩序是各種國際力量主要是國家共同形成的體系性的國際現實;國際秩序往往具體表現為一定的具有共識性的規則與制度,與國際機制存在著密切的因果關系;國際秩序具有歷史性,是不斷發展變化的。
  作為基本的全局性的國際關系現實,國際秩序是怎樣形成的,是一個重要的理論和現實問題。在對國際秩序的形成和維持問題的分析上,新現實主義和新自由主義有著相互對立的邏輯。但有一個共同的邏輯起點:無政府狀態。現實主義和自由主義對“秩序”的言說都是建基于“無政府狀態”與“秩序”之間的連接上。
  17世紀英國哲學家托馬斯·霍布斯將無政府狀態描述為“自然狀態”。在這種自然狀態中,人類由于沒有公共權威的存在,處于一種彼此對立的戰爭狀態。人們要結束這種“自然狀態”就要彼此簽約,將他們的權利授予某個人或一些人,形成最高權力即主權,確立一個擁有最高權威的主權者,給予其合法使用武力的權力,從而達成秩序的建立與維系。這種哲學理念見諸于國際關系,便產生了國際關系中的強權邏輯。以漢斯·摩根索為代表的現實主義者,認為國際社會是無政府狀態的,沒有一個具有全體系范圍的權威機構,是個自助體系,各國在國際關系中相互懷疑和不信任,乃至產生沖突,即“安全困境”。在這種情況下,從權力界定的利益角度出發,認為追求權力和利益是每個國家的現實選擇。根據國家間的權力分配、實力不同進而在秩序結構中擁有不同權力的國家處在不平等地位。擁有優勢和特殊權力的國家能夠掌握對其他國家的“領導權”,這個“擁有絕對優勢”的強權者即霸權國建立與維系國際關系中的秩序,實現國際社會的穩定,即霸權秩序。除了霸權模式外,現實主義還“視均勢為追求和維護國際秩序的法寶,把均勢當作秩序的前提”[5]。認為均勢具有穩定國際體系的作用,是建立國際秩序的前提。國際政治的現實也體現了國際體系這兩種秩序模式:多極均勢秩序——威斯特伐利亞體系、維也納體系;霸權秩序——雅爾塔體系、美國單極霸權體系。
  霸權在本質上是一種不平等的權力分配結構,均勢的實質是大國霸權和強權政治的產物,維持均勢并不能保證消除戰爭。這些制度安排并不完善,但是它們依賴世界主要大國之間的權力均衡,的確促進了各國際關系行為體必須承認的穩定的國際秩序的存在。所以,沃爾茲把國際體系的結構簡化為國家間權力的對比,因而國際秩序自然就是以權力分配為基本內容。
  自由主義也認為無政府狀態中缺少一個公認的主權者,但是人民仍然可以通過發展相互間的關系和訂立契約,從而減輕無政府狀態的危害性。確立秩序、確保穩定的方式就是“訂立契約”。“契約”是連接全體社會成員的紐帶,而在這些“契約關系”中,各個締約者的地位是相對平等的。這種哲學觀點影響下的國際關系分析方法認為,國際規范、國際制度和國際組織就是國際社會中的各種“契約”,它們確立了各個國際關系行為體所應遵循的行為規范。
  基歐漢在對沃爾茲的觀點揚棄的基礎上,提出權力分配只是我們分析國際關系的一個起點。他把國際機制當作體系層次的變量提出,認為國際機制可以作為權力對比失衡尤其是霸權瓦解情況下維持國際體系穩定的力量。由于國際秩序兼具了國際體系的結構和運行的兩重涵義,所以,制度理論也就把制度的建立與維持等視為國際秩序起作用的基本前提。“新自由主義的基本假定是國際制度降低了行為體之間的交易成本,提高了信息的透明度,便利了共贏型博弈,加大了國際行為體實現利益的可能性,因而加強了他們的合作取向,達到減弱戰爭危險、維持秩序和國際治理的目的。”[6]15 自由主義認為利益是可以調和的,國際法可以規范國家的行為,國際法和國際組織應當也可能是國際社會大家庭共同追求的一種目標和架構,所以提出國際體系不是自助而是他助的。各國的安全靠集體來保障,聯合所有的國家保護集體秩序,就可以解決安全困境的問題。主張建立普遍的安全機構,用集體安全代替均勢,通過國際道德和對各國有約束力的國際法、國際公約來加強國際合作,維護國際秩序。自由主義強調集體安全秩序模式。
  綜合考察以上兩種觀點,權力和機制成了分析國際秩序建立與維持的兩個基本變量。權力學說的局限在于,不同的現實主義學者對究竟怎樣的權力分配才能穩定國際秩序有很大分歧,同時,他們都無法徹底否定國際機制的作用,而且從對國際秩序概念的分析看,國際秩序與國際機制存在著包含的關系,國際機制的建立和發揮作用是國際秩序所必須的。
  二、國際機制在國際秩序中的作用及其局限性
  在全球化條件下,隨著國家之間經濟、政治的相互依存不斷加深,各國間利益得失的關聯性和共同性越來越多,發生戰爭的可能性大為下降,而合作的可能性大大上升。國際關系發生了明顯變化,由國際沖突走向國際合作,“非此即彼”的零和博弈正在減少,雙贏的非零和博弈日益成為國際關系的主流。某些領域的國際沖突也由戰爭或者戰爭的威脅形式轉向經濟領域的沖突,而且斡旋的空間也加大了。在全球性的環境污染、災害傳播、跨國犯罪以及恐怖主義等非傳統安全威脅上升的情況下,這些人類共同的難題單個國家無法單獨應對,已經很難憑借一國的力量獲得預期的國家利益,國家間的合作成為必要和可能。人類需要一個適合國際社會特性的社會組織和機制,能夠在尊重國家主權獨立平等的前提下,協調各主權國家之間的沖突,促進主權國家之間共同的利益,維持國際社會的和平穩定與發展。這個社會組織就是一系列規范、制度組成的國際組織。國際機制則成為調節國家之間關系的重要平臺,并日益成為經常性的行為規范。這些都為國際機制在國際舞臺上發揮有效的作用創造了有利的環境。
  國際機制是“在國際關系某一特定領域或國際角色在認識上趨于一致的原則、規范、規則和決策程序”[7]2。基歐漢認為,國際機制是指“規定行為的職責,限制行動,以及行為者預期的持久的一組正式或非正式的規則網絡,是指導世界政治諸要素的規則和協助實施這些規則的國際組織”[8]3[9],或有關國際關系特定問題領域的、政府同意建立的有明確規則的制度[8]4,即國際制度的理論內涵和國際制度的現實存在。國際機制的具體表現就是國際組織。規范、制度與國際組織構成國際機制。由于世界上主要的國際機制和國際制度是由主權國家行為體在外交活動中建立起來的,因此,在一定程度上,也可以把國際機制以國際組織為實施者的國際協調看作主權國家行為體以外交手段規范世界秩序的延伸或機制化、制度化。正如全球化不可逆轉一樣,國際機制的作用將隨著全球化程度的提高而日益提升,國際組織運用各種國際機制介入和協調錯綜復雜的國際關系,以維護國際社會的整體利益,從而形成新的權力體系與機制。
  實際上,國際體系的有序化發展的趨勢是日益明顯的。“從民族國家誕生以來,弱國并未被大量吞并以至消失,國家具有良好的生存和持久性記錄。”① 自由主義認為,國際秩序的日益穩定和民主的趨勢與國際機制對國家行為的規范和限制密不可分。弱國能夠依賴大量國際規范、制度和慣例來加強自身安全。“各種各樣的國際規則、機制和制度安排,雖然未使國際社會處于全面的秩序狀態,但是,就整體而言,放任自流和混亂的狀態開始改觀。”[10] 國際機制之所以可以規范和制約國家行為,維護國際秩序,是由于其自身的功能特點決定的。國際機制的功能在于適應全球化的需要,解決國際治理的政治協調問題,為大多數國家提供多邊合作的手段,為政府間的交往溝通提供多種渠道,以便在問題出現時找到和解的途徑和簡便可行的處理方式。
  首先,國家博弈基礎上產生的國際機制,從程序的角度而言,其存在和所建立的規則是被全體參與國確認了合法性的。即便那些由擁有特殊權力的霸權國強制訂立、推行的制度,如果要想發揮正常的作用,一般也必須以其他國家的接受為前提,并且制度作為公共物品,往往在一定范圍內具有合法性而被其他主體接受。
  其次,國際機制具有“制約和調節國際社會角色行為”[11]132 的功效。國際機制通過鼓勵遵守條約和懲罚違信的方式規范國家行為。任何一個國家,如果要在國際體系中得到承認和接受,就必須遵守基本的國際準則和規則。“國際制度一方面鼓勵國際行為者的履約行為,另一方面通過禁止確定的行動來約束國家的行為。”[12] 國際機制成為防止強國隨意濫用權力的屏障,通過國際機制為穩定的國際秩序創立規則。
  第三,國際機制降低了合作成本,改變了國家間的身份認知。國際制度有助于在信息不完全、不對稱的局面下減少不確定性,針對國際交往過程中的機會主義風險,國際機制可以通過原則、規范的道德約束作用改變行為者的效用曲線,通過規則和決策程序的有形激勵促成行為者的履約行為。同時,機制的外溢效應可以使國際機制不斷擴大,延伸到國際關系各個領域,進而使國家處于一個穩定的國際機制網絡中。
  國際機制和國際制度的功能就是提供實現國際秩序的基本條件。國際機制為無政府狀態的國際社會提供可行的有序化模式和規范方式選擇,國際機制以國際組織為載體可以在各主權國家行為體之間進行有效的政策協調,以維護或變革現存的國際秩序。如果說國際機制和國際制度是建立、維護和變革國際秩序的一種方式,國際秩序是國際機制和國際制度帶來的“良性效應”,那么國際機制和國際制度以國際組織為載體進行國際協調則是它們在創建和發展國際秩序過程中的主要作為。雖然國際社會為無政府狀態,但是各國政府運作的許多行為,比如公共安全、公共衛生、郵政、電訊、航空、氣象等方面的規范和管理,在聯合國及其專門機構中都能找到對應的相關機構和部門。聯合國除負有在政治上維護世界和平與安全的責任外,還在經濟、社會、文化、教育、衛生、環境、發展、人權和國際法等領域具有廣泛的職能,因此成為世界上許多協調各國行動的中心。國際機制對國際秩序的維護主要體現在安全、經濟、環境三個領域:
  國際安全機制方面。羅伯特·杰維斯認為安全機制是指“容許國家相信其它國家將予以回報而在它的行為上保持克制的那些原則、規則和規范。這一概念不僅指便于合作的規范和期望,而且指一種超出短期自我利益追逐的一種合作形式。”[13] 哈拉爾德·穆勒認為:“安全機制是約束國家間的某些方面的原則、規范、規則和程序的體系。”[14]361 新自由主義認為,國際安全機制的作用是使國家之間能夠在安全領域進行協作,提高集體安全并不斷地促進全球化的發展。新現實主義認為,國際安全機制更便于大國獲取與維護其安全利益,建立對其有利的安全秩序。而認知主義則認為,國際安全機制的作用是影響和改變決策者對國際安全環境和國家安全利益的認知,從而影響和改變安全政策,使國際關系行為體學會安全合作,有利于生成共識、獲得“集體身份”和建構安全共同體。[15] 國際安全機制的作用是顯而易見的,它對國家行為產生著制約作用。聯合國作為集體安全模式在和平與安全方面設有監督或實施機制,對可能危及國際和平與安全的事態,安理會有調查、和解與調停、建議解決方法等機制,主要用和平的方式來化解危機,對嚴重違反國際法和國際規范條約的國家實施經濟制裁,必要時可采取軍事行動與維持和平行動等。羅伯特·杰維斯認為,安全機制的作用體現在安全機制的那些原則、規則和規范使國家相信其他方將予以同樣的回報從而克制自己的行為。[13]
  國際經濟機制方面。國際經濟機制就是國家之間制定的、與特定的經濟領域相聯系的、調節國家關系的程序、規則和組織制度的總稱。當今國際社會上的國際組織絕大多數都是經濟組織,涉及到貿易、金融、貨幣等經濟活動的各個領域。如:國際貨幣基金組織、世界銀行與世界貿易組織三大全球性國際經濟組織,維系著國際經濟秩序的運行和發展。此外還存在一些區域性的經濟組織。它們在各專業領域中所代表的規則體系以及所發揮的作用,成為國際經濟機制在國際社會存在和發展的主要標志。這些國際經濟組織以及其他一些相關組織,通過一系列的國際條約將國際經濟領域的國際法原則、規則和慣例加以規范化,使各國在國際經濟機制上達成了一定的共識,在一定程度上限制了國家的自私行為,確保了國際經濟的穩定、有序,并為國際經濟新秩序的形成奠定了基礎。國際經濟機制的作用表現在:首先,國際經濟機制實現了有限資源在全球的合理配置,通過對全球經濟狀況的宏觀把握,改變資源配置的不合理狀態,把相對過剩的資源調入最需要的地區,由此來促進全球的經濟增長。其次,國際經濟機制為世界各國提供談判和對話的場所,解決國際經濟貿易爭端。第三,國際經濟機制的建立在一定程度上緩和了各國之間的經濟矛盾,促進了世界經濟的穩定和發展,使人類社會不斷地向良性互動的方向發展。
  國際環境機制方面。國際環境機制指的是國際關系行為體為協調國際環境關系、穩定國際環境秩序進而保護全球環境與資源而共同制定或認可的一整套明示或默示的原則、規則、規范以及決策程序等。聯合國對國際環境問題的治理上,一直發揮著中心作用。通過組織國際會議、建立有關機構、制訂相應規章,担負起磋商、協調、推動和監督作用。1972年在斯德哥爾摩舉行的首次聯合國人類環境大會,對于喚起國際社會重視環境保護起到了重要的作用。1992年《聯合國氣候變化框架公約》指出:“地球氣候變化及其不利影響是人類共同關心的問題……各國應盡可能地采取最廣泛的合作,并參與有效和適當的國際應對行動。”聯合國環境與發展大會是國際環境機制發展道路上的重要里程碑。這次大會通過了三項文件和兩項條約,即《里約環境與發展宣言》、《21世紀議程》、《關于森林問題的原則聲明》、《聯合國氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》。由于環境問題是全球性的,因此世界上沒有任何一個國家能夠單獨解決國際環境問題。只有在各國通力合作的基礎上,國際環境機制才能發揮有效的作用。
  但國際機制理論在探討如何維護國際秩序問題上也存在著不足,那就是循環論證的風險。機制理論一般無法確定國家力量對制度的影響和制度如何避免權力過分干涉的問題。
  從現實看,在國際機制的創立過程中,目前全球性的國際機制無論從建立還是規則都是體現主導國家意圖的,國際機制不可避免地主要體現主導國的利益和需求,使國際機制對主導國產生了依附性,缺乏有效約束和規范主導國行為的辦法。這成為國際機制局限性的主要表現之一。
  從國際機制的效能上看,國際組織雖然和國家一樣被視為具有一定權利能力和行為能力的主體,可以和國家、國際組織締結條約,但它不具有與主權國家相同的法律人格。國際組織的權力是國家授予的,其法律人格只是其成員國通過條約或者其他方式授予的,其活動范圍和職能權限,始終不能超越由成員國共同制訂的組織法,因此,國際組織是一種派生的國際法主體。國際組織的規則沒有強制性的約束力,國際機制對國家行為體的制約基本上是一種規范性制約,效果如何主要看各行為體之間協調的程度和自覺遵守的程度。限于國際機制難以克服的障礙,國際機制也不能完全制約霸權。如果在事關國家重大利益而無法支配國際組織時,大國便會采取單邊主義,而這種單邊主義就是走向霸權或強權的開始。威克斯曼就曾指出:“國際制度不能用通過強制手段解決國家間爭端的方法來履行國際義務,是現行國際法律體系的致命弱點。”[16]16
  三、結語
  從權力和制度的關系分析,“國家之間的權勢分布狀況,決定了國家間互動的環境和國家政策選擇的優先次序,因而也決定了國際制度形成的動因和預期。因此,應該把結構性因素看作組成制度基礎不同利益模式的決定性因素”[17]47。權力的運用如何通過制度一種途徑,如何保證國家間權力互動在機制范圍內調整,用談判、協商的和平方式解決沖突、預防戰爭是國際機制理論需要解決的問題。結構性權力與國際制度的關系,一方面表現為結構性權力對國際制度的依賴。蘇珊·斯特蘭齊把權力分為聯系性權力和結構性權力兩種:前者是指甲強迫乙做他本不愿意做的事情,與傳統現實主義理論中的權力概念相似;后者是指形成和決定政治經濟結構的權力。蘇珊·斯特蘭齊認為,國家追求兩種不同的權力會采用不同的方式,而追求結構性權力是目前大國的主要選擇。結構性權力概念引入的最大意義在于,結構性權力成功地把權力和機制的邏輯結合了起來。因為政治經濟結構的決定權主要體現在對國際秩序的掌控上,而在相互依賴的條件下,又主要表現為對現有國際機制的控制上。結構性權力的獲得需要國家摒棄單純的權力遏制和威懾活動,把行為放在對國際機制的建立和規則的制訂與解釋權上。另一方面表現為國際制度的調整與國際秩序民主化。國家對結構性權力的追求導致國家對國際機制的依賴,大國在國際機制中的活動使國際機制對國際秩序的形成和維持意義更加重大,但也使實現國際機制內部的民主化問題更加突出。從某種意義上講,國際機制的調整與國際秩序的民主化是同一進程。國際機制的發展使國際秩序更加安全,增加了國際秩序持久穩定的可能。
  [收稿日期]2007—09—09
  [基金項目]吉林省社會科學規劃項目(2004106)
  注釋:
  ① K·J·霍爾斯蒂在《沒有政府的治理:19世紀歐洲國際政治中的多頭政治》(詹姆斯·N·羅西瑙:《沒有政府的治理》,江西人民出版社2001年版)中指出,在過去的185年中,只有少數幾個國家屈服于永久的征服,而在此期間卻誕生了大約150個新國家。在持久性方面,國家遠比典型的公司安全。國際社會的規范以及用來維護國家地位、減少戰爭幾率的治理制度可以部分解釋國家生存的原因。
吉林大學社會科學學報長春47~52D7國際政治張麗華20082008
國際制度/國際組織/國際秩序
在國際秩序演變進化的過程中,國際社會的無政府狀態和自助體系、以權力分配為基礎的現實主義的均勢與霸權,一直是維持國際秩序的基本模式。隨著全球化進程的日益發展,國家間相互依存和交往合作的加強,規范和制度可以幫助我們走出“現實主義困境”,通過國際組織這一規范和制度的載體,構建和維系和平穩定的國際秩序。
作者:吉林大學社會科學學報長春47~52D7國際政治張麗華20082008
國際制度/國際組織/國際秩序
2013-09-10 21:38

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