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論我國中央銀行金融管理體系的建立和完善
論我國中央銀行金融管理體系的建立和完善
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  所謂中央銀行的金融管理就是一國中央銀行為實現國家的宏觀金融和經濟目標,維護整個金融秩序的穩定,依據法律、條例對本國銀行和非銀行金融機構的活動進行的決策、計劃、協調、監督和挽救等活動。要保證中央銀行金融管理的科學、規范和高效運行,就必須建立一個強有力的金融管理體系。我們在介紹西方國家金融管理成功經驗的基礎上,對我國中央銀行金融管理體系的建立和完善作一分析研究。
      一、西方中央銀行金融管理體系概述
  西方各國中央銀行的金融管理體系一般都分為三個層次:即預防性管理,存款保險制度和緊急救援行動。這個體系被稱為“三道防線”管理體系。
    (一)預防性管理
  預防性管理是為了預防或限制由銀行本身經營不善引起的種種風險而采取的一種積極的主動性策略,是金融管理當局最經常、業務量最大的工作,當局通過全面、細致和嚴格的“事先檢驗”,可以將風險隱患消除在萌芽狀態。這是中央銀行的“第一道防線”管理,具體措施有:
  1.登記注冊管理。任何銀行或非銀行金融機構開業必須向金融管理當局提出申請,經過嚴格審查批準后方可開始營業。
  2.資本充足條件。即保持銀行正常經營和健康發展的正常資本比率條件,包括基本資本比率,總資產與資本比率,資本與存款負債的比率,資本與風險資產的比率以及壞帳準備金與貸款總額的比率等。這些比率從不同角度反映了銀行抵御風險的能力。
  3.清償能力管理制。清償能力是指銀行保證支付客戶存款的能力。清償能力管制的核心問題是資本的流動性問題,其主要內容是資本與負債在時間上的搭配,其關鍵是不同負債的對比程度。
  4.銀行業務活動限制。這種管理實質上是各國金融制度結構中金融業務分工模式的選擇。這大體涉及到長期金融與短期業務的選擇限制;直接金融與間接金融的選擇限制;政策性金融與經營性金融的選擇限制;以及銀行業務與非銀行業務的選擇限制等問題的界定。
  5.對銀行有關人員貸款的限制。即對銀行發放與該行有關人員貸款的一種限制。主要包括銀行不得以優惠條件為其董事及職員買賣證券;對他們的存款不能給予優惠利率和條件;銀行不得給董事及職員提供優惠條件的貸款等。
  6.管理評價。是指在綜合檢查、考核、分析一系列指標之后,對金融機構進行經營管理水平的評價。尤其是要判斷銀行內部與外部的一體化情況,判斷管理機構的能力與勝任程度,內部組織管理、人際關系、決策過程、效率與收益等。
    (二)存款保險制度
  存款保險制度是對銀行業倒閉而進行的一種風險補償機制。它最早是由1933年美國緊急銀行法決定建立的聯邦存款保險公司和聯邦儲蓄貸款保險公司。此后,在20世紀60年代至80年代,大多數國家都陸續建立了存款保險制度。存款保險制度中規定了存款保險的對象,存款保險的范圍,以及存款保險數量的最高控制點;商業銀行按照存款保險制度的規定,定期按比例向存款保險公司交納保費,成為受保銀行。一旦受保銀行經營失敗面臨倒閉時,存款保險公司就會動用保險基金進行存款損失的賠償。一般來講,大多數國家規定在最高控制點以內的給予全部賠償,也有一些國家如英國、瑞士等只賠償損失的一部分。
  存款保險制度的組織形式是多種多樣的,有官辦的,有銀行同業公會辦的,還有政府與銀行公會合辦的。參加的原則有自愿的,也有強制的。一般來說,絕大多數銀行都是樂意參加的。存款保險制度對保護存款者的利益,促進單個銀行的穩健經營,維護一個強大的有效的銀行體系,減少社會震蕩等發揮著重要作用。因此,在西方將存款保險制度稱為“第二道防線”管理。
    (三)緊急求援行動
  緊急求援行動是中央銀行的一種責任。在現實經濟生活中,由于多種復雜的因素影響,所有銀行時時刻刻都在面臨著風險的侵襲,盡管采取了嚴格的預防性管理和存款保險制度,但都不可能完全避免由金融機構破產倒閉帶來的社會震蕩和銀行客戶損失。
  在美國,由于銀行業競爭加劇,致使大批銀行不得不宣布破產倒閉。其中,1990年破產達180家,1991年破產208家,1992年破產100家。在商業銀行大量存產的同時,一些儲貸機構也連連倒閉,致使聯邦存款保險公司原有的保險金儲備幾乎用盡,存款保險制度瀕臨崩潰的邊緣。正因為此,中央銀行就有必要采用進一步措施,即緊急援助行動,通過該項措施幫助瀕臨破產倒閉的銀行渡過難關。因此,該項管理手段被稱為中央銀行的“第三道防線”管理。
  一般而言,西方中央銀行提供緊急救援有如下幾種方法:(1)由中央銀行提供低利貸款;(2)通過中央銀行和商業銀行建立特別機構提供資金;(3)存款保險機構具有雙重職能的國家,除了賠償銀行倒閉破產對存款者造成的損失外,還提供清償能力緊急援助,即對發生清償困難的銀行給予貸款,購買其資產或存款于該行,從而保證股東、存款人及承保人的利益;(4)由一個或更多的大銀行在中央銀行的支持下提供援助;(5)由中央銀行負責全面接管,通過官方任命行長、經理,限期清查和整頓等措施進行強迫性監管。
      二、對我國央行“三道防線”管理體系的現狀分析
    (一)不完善的預防性管理
  自從中國人民銀行專門行使中央銀行的職能以及《銀行管理暫行條例》和《中國人民銀行法》頒布以來,中國人民銀行已開展的預防性管理工作主要有金融機構的設立登記,經營金融業務范圍的管理,信貸資金管理,結算管理,外匯管理,利率管理等。實踐證明,這些管理措施還是起到了應有的作用的。
  但是,由于金融管理部門把相當大的一部分精力放在機構審批和分資金分規模上,對金融機構的日常業務活動如何進行有效監管則重視不夠。雖然今年人民銀行制定了金融監管條例,但金融稽核主要是政策合規性、計劃和行政命令執行情況的檢查。而且,現在的稽核部門仍按行政區劃設置,不能按經濟區劃設置,導致稽核的地方保護主義較強,其超脫性顯得不夠,正因為此,稽核不可能充分發揮其金融風險監管的作用。另外,我國在監管時,還沒有形成一套規范的科學的定性標準和定量的指標體系。如對金融機構的設立,對違法違規的處罚、對法定代表人的知識、經驗,管理能力監督等,人民銀行監管部門在實際操作中帶有很大主觀性和隨意性。目前,盡管相關的金融法規都已經出臺,但條文比較原則和概括,可操作性不強,沒有相配套的實施細則和配套的法規,就造成部分金融機構有章不循,搞違規及帳外經營,利率政策執行不力、結算紀律松馳、大案要案時有發生等金融秩序混亂現象。這說明我國預防性管理還是不盡完善的。
    (二)尚未開展的存款保險制度
  由于我國過去一直實行的是大一統的計劃經濟體制,在這種體制下,我國的銀行都是國有銀行,無論經營狀況如何都不用担心存在風險,更不會出現破產和倒閉現象。盡管改革開放之后,我國已經陸續設立了一些全國性股份制商業銀行和一些區域性商業銀行,但工、農、中、建四大國有銀行仍在金融業占主導地位。存款保險制度是建立在自身防范風險基礎上的,但我國金融業的風險最終承担都仍是國家,而不是用經濟手段來分散和防范風險。由于金融體制的現狀,決定了我國目前還不具備建立存款保險制度的客觀基礎。1993年以來,盡管有些地區的保險公司處于業務創新方面的考慮,也開始進行存款保險業務的試點,但事隔不久都紛紛停辦,就是一個最好的說明。但從中國金融體制改革的發展趨勢來看,建立存款保險制度,作為經濟手段預防金融風險是十分必要的。
    (三)變異了緊急援助行動
  1995年,我國《商業銀行法》頒布實施。在《商業銀行》第六十四條中規定“商業銀行已知或者可能發生信用危機,嚴重影響存款人利益時,中國人民銀行可以對該銀行實行接管,接管的目的是對被接管的商業銀行采取必要措施,以保護存款人的利益,恢復商業銀行的正常經營活動。”這是我國中央銀行依法實施緊急救援行動的最新規定,并且這項工作已有全國不少的地方開始進行。這的確是一個不小的進步,也是中國人民銀行真正行使中央銀行職能,對金融行業實施監管的有力舉措。但由于我國預防性管理機制還不健全,存款保險制度尚未建立,中央銀行的接管只可能是一種行政性的、暫時的接管。因為接管的目的是保護存款人利益,幫助出現危機的銀行走出困境,而中央銀行目前缺乏必要的經濟手段。再者,賦予中央銀行的職能是對銀行業加強管理和監管,如果缺乏必要的經濟和行政相結合的手段去硬性接管,中央銀行就變成了變相的商業銀行。從全國各地已開展的人民銀行接管工作的情況來看,其中也暴露出許多問題。比如,有些地方人民銀行依照《商業銀行法》之規定接管了有問題的商業銀行。然而,自接管之日起,人民銀行為了保證儲戶提取存款,就接連不斷地向商業銀行投入資金。這樣,人民銀行與其說是接管工作,倒不如說是接管債務,這對中央銀行是一種十分危險的義務,也是中央銀行不愿而不得不采取的一項措施。
      三、我國央行“三道防線”管理體系的構建和完善
  隨著我國市場經濟的逐步完善,以及我國金融業與國際接軌步伐的加快,金融業競爭愈來愈激烈,金融業經營風險加大。為了保證我國金融業平穩健康發展,健全和完善“三道防線”管理體系,是當前乃至今后加強人民銀行監管亟待解決的問題。
  1.盡快完善預防性管理手段。銀行經營在市場經濟條件下客觀上存在著較高風險。所謂“風險”指可能的損失,而不是現實的損失。規避風險、消除隱患就是強化中國人民銀行的預防性管理手段,尤其是強化其原來薄弱的環節,如資本充足性管制、清償能力管制、資產風險管制和貸款集中程度的限制等。
  第一、應當規定銀行的資本構成和最低資本充足比率。根據《巴塞爾協議》關于資本成份和最低資本充足比率的規定,結合我國經濟和金融的實際,分別就國有商業銀行、政策專業銀行和其他金融機構的資本構成制定出資本充足性要求比率,限期達到標準。央行應督促銀行保持一定的現金資產和可以立即變現的資產,以應付客戶提存或隨時可能發生的資金需求,防止支付危機出現,也防止由于資金周轉不靈強制變現時可能遭遇的資本或利息損失。這一管理內容除繼續執行業已制度化的5%—7%的備付金(超額儲備/各項存款)制度外,中國人民銀行要在合理界定流動資產的基礎上制定合宜的流動資產比率。可以把資產按照流動性劃分為非流動資產、流動資產和高度流動資產幾個檔次,再分別規定各類流動資產占總存款的比率要求,據以降低銀行的流動性風險,確保銀行維持必要的清償能力。
  第二、應當介定銀行資產的風險權重,限制貸款的集中程度。《巴塞爾協議》對于銀行資產的風險權重作出原則性的規定,我們應在《巴塞爾協議》的原則指導下制定出客觀反映我國銀行業風險的資產風險權重和換算系數。貸款集中程度限制即銀行對同一客戶貸款最高限額的管制,其目的在于限制風險集中,使風險分散,保證銀行安全。在這一點上,它同界定銀行資產的風險權重有共同的出發點。中國人民銀行應當規定銀行單一客戶(公司或集團)貸款(或投資)與銀行資本總額(含一、二級資本)的比率,一般最高限額以20%—25%為宜。
  第三、應當建立風險準備基金。由于銀行業經營風險客觀存在。因此,銀行當確立吸收損失的風險準備基金,保證銀行的正常運作。普通風險準備金的提留每年可按年末貸款余額的1%—3%提留,并從當年應納所得稅額中扣除。亦可將此提留比率核定在銀行留利或公積金中,以確保提留為原則。在風險準備金的使用方面不應有過多的限制,避免準備金制度因準備金有提不用或有提難用而名存實亡。簡化使用準備金的報批手續,由沖銷單位報同級人民銀行的稽核部門專項審計核定,報金融主管機關備案,不再經當地財政機關批準。
  2.盡快發展存款保險制度。可以預見,銀行業競爭的加劇,接受存款的銀行或其他金融機構也會因經營管理不善或冒過度的風險而出現存款支付危機和破產現象。所以,發展存款保險制度勢在必行。在我國發展存款保險制度的設想如下:
  (1)由中國人民銀行組辦存款保險機構;
  (2)銀行和金融機構自愿申請,經人民銀行審批參加存款保險;
  (3)根據各商業銀行資本充足性、資產流動性和風險資產比率制定不同的保險費率;
  (4)規定每個保戶受保的人民幣和外幣的最高限額。
  以上僅勾勒出我國存款保險制度的輪廓。我們認為,第一,雖然當前各國的存款保險機構有官辦、民辦、官民合辦多種,但是,從擴大中央銀行的金融監督管理權力,限制監督機構多頭重疊管理,發揮存款保險制度的事先檢查和事后監督的雙重穩定作用出發,由中國人民銀行舉辦存款保險機構具有戰略性的意義。第二,雖然當前各國大多數強制接受存款銀行和金融機構參加存款保險,只有少數國家以自愿為原則。但是,為著方便客戶謹慎選擇存款銀行,我們主張形成存款保險機構成員的“安全圈”,即人民銀行應當嚴格審查自愿要求加入存款保險機構的每一個接受存款銀行和金融機構,拒絕不符合條件的存款保險申請,使加入存款保險機構成為一種“安全銀行”資格。同時,使加入存款保險機構與否成為辨別一銀行信譽高低主要標志。第三,為使存款保險制度在金融監督管理方面發揮更加積極的建設作用,通過制定不同的保險費率,敦促銀行和金融機構提高資本充足比率,增強資產流動性,降低風險資產比率。第四,雖然當前世界上有的國家對每個保戶受保的本幣不加限額,如挪威和南斯拉夫。但是,我國應要求存款者也承担一部分責任,這樣就會給存戶造成一種“決策責任感”,使之關心接受存款銀行和金融機構的財務情況和經營狀況,謹慎選擇存款銀行,由外部造成對銀行和金融機構穩健經營的壓力。
  3.盡快規范人民銀行最后援助行動。在銀行出現清償能力危機時,中央銀行或金融管理當局無論從保護存款者權益出發或基于整個銀行體系的完全考慮,都會承担最后援助行動。同樣,在我國銀行或其他金融機構出現清償能力問題時,中國人民銀行也應施予最后援助。
  當然,最后的緊急援助行動可以有多種辦法,我們應當根據自己的國情選擇適宜的方式。一般由中國人民銀行出面提供特別的低息利貸款是較簡便的方式,但它能否很快使瀕臨危機的銀行擺脫困境值得疑問,因為資金的投入只是能挽救銀行的一方面。因此,我們傾向由人民銀行全面接管清理瀕臨破產的銀行,由中國人民銀行代為管理,但絕不改變原有銀行的債權債務關系。通過接管整頓,限期恢復正常的經營秩序,然后撤銷接管,這是上策。下策由中央銀行設立接管基金,這些接管基金是由所有銀行按比例交納形成的,屬于強制性交納,從接管基金中拿出一部分用于援助該銀行。這樣做的好處是既能從經濟上給瀕臨破產的銀行以幫助,又不至于引起中央銀行貨幣大量投放。如果是在存款保險機構建立起來之后,這項工作也可以交給存款保險機構來做。
  另外,需要最后強調一點是,上述健全的中央銀行金融管理體系,只有在以下的經濟環境中才能高效運行,并起到其應有的作用,即在市場經濟體制下,所有企業部門都建立了現代企業制度,銀行和非銀行金融機構完全實現了商業化,中央銀行具有較強的獨立性,其金融管理手段已完全實現了現代化;國家法制健全,人們的法制觀念和意識極大地增強等。就我國目前情況而言,距離上述條件還有較大的差距。條件還不具備,中央銀行“三道防線”管理制度就不可能得以正確的實施。這就要求我們必須全方位努力和配合,在上述諸方面進一步加快改革的進程,為中央銀行盡快健全和實施“三道防線”管理創造良好的環境和條件。
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2013-09-10 21:38

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