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論我國養老保險制度的建立和完善
論我國養老保險制度的建立和完善
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      一、現狀與目標
  社會保障是國家和社會依據一定的法律和規定,通過國民收入的再分配,對社會成員的基本生活權利予以保障的一種重大社會政策,同時又是經濟發展和社會進步的基本標志。它首創于19世紀80年代的德國,有著較長的歷史,而養老保險在整個社會保障體系中是資金數額最大的一項,在加快建立社會主義市場經濟體制的過程中,大力推進我國養老保險制度的改革,既是社會和經濟發展的客觀要求,又是經濟體制改革總方案中極其重要的一環。
  由于實行計劃生育,我國人口老齡化的高峰將以大大快于發達國家的速度到來。據預測,到2030年,我國將進入人口最高峰,達16億人,老人總量接近4億, 屆時, 退休人員將相當于在職人員的40 %以上(1992年為17.6%)。(注:余小平、王玲,“社會保障資金管理體制的改革與對策”,《財經問題研究》97年第4期。 )為了適應社會主義市場經濟發展的需要,抵御人口老齡化所帶來的沉重負担,養老保險制度改革成為我國社會保障制度改革的重點。1991年國務院頒布的《關于企業職工養老保險制度改革的決定》,明確了建立社會統籌的養老保險制度,逐步完善企業補充養老金及個人儲蓄性養老保險多層次的養老保險制度框架。1995年我國養老保險制度改革從制度創新的高度提出了全新的目標模式,即到本世紀末,基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求,適用城鎮各類企業職工和個體勞動者,資金來源多渠道,保障方式多層次,社會統籌和個人賬戶相結合,權利和義務相對應,管理服務社會化的養老保險體系,基本養老保險逐步做到對各類企業和勞動者實行統一的制度。這個目標模式與過去的養老保險制度相比有三個明顯的突破:一是第一次提出全方位覆蓋,沖破了計劃經濟中養老保險的職工身份界限;二是提出基本養老保險實行社會統籌與個人賬戶相結合的原則,擺脫了以前單純社會統籌方式的格局;三是提出逐步統一養老保險制度,改變了傳統養老保險多元化的特點,可以認定,近年來我國養老保險改革正朝著這一目標邁進。
      二、問題與困難
  我國養老保險制度的建立與發展,對于保障退休職工的基本生活、激勵在職職工的勞動積極性、促進經濟發展和維護社會穩定發揮了重要作用,但是我們也要看到,整體上我國的養老保險還處于低水平狀態,其中存在著許多問題:
    (一)統籌項目不全,統籌面窄,致使社會養老保險覆蓋面小,社會保險的作用不能充分發揮。
  目前,我國除海南、深圳等少數沿海城市實現了全項目的各類人員統籌外,大多數省市只實行了主要項目的社會統籌,非主要項目仍由企業負担。從承担職工退休費用的比例上說,社會保險部門分別承担了國有職工的85%和集體職工的75%,企業仍要分別負担15%和25%,而職工個人承担的比例很低或者根本不繳。合同制職工、“三資”企業中方職工、個體企業以及其他勞動者都不參加統籌,此外,占我國人口80%以上的農村養老保險統籌基本上還是個空白。我國養老保險項目主要限于國家行政事業單位、國有企業和部分集體企業的職工,眾多的非國有單位職工基本上被排斥在外,不能滿足更多的社會成員對社會保障的需要。
    (二)養老保險已實施改革的項目與未進行改革的項目之間在內容上存在銜接問題。
  在社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險制度中,投保職工或養老金領取人死亡時,其個人賬戶上的積累金額或法定金金額將一次性支付給其法定繼承人,這就產生了以下問題:還建不建遺囑保險?如果建,怎樣與養老保險合理銜接,從而做到既不浪費資金,又保護收益人的合法權益?傷殘保險同樣存在著與養老保險的銜接問題。如果這些問題在改革之初未能統籌考慮,則必在今后的運作中造成極大的混亂和損失。
    (三)條塊分割,利益不同,致使社會養老保險統籌難以體現互濟原則。
  實行社會養老保險統籌的目的之一,就是要由單位保險走向社會統籌保險,以解決由于單位間貧富不同的差異而導致在養老金上畸輕畸重的問題。然而,由于條塊之間的差異,單位之間利益的不同,造成了統籌調劑困難。如鐵路、郵電、交通等11個部門實行行業統籌,而且這些行業養老保險與地方社會保險制度標準不一、待遇不一,不利于發揮社會保障的國民收入再分配功能。不少地區采取資金“差額撥付”的辦法,企業交了統籌費,但并沒有享受到相應的社會化服務。有的地方還隨意變動統籌辦法和比例,造成企業之間在利益關系上出現了復雜混亂局面。
    (四)企業的社會養老保險基金征集比例過高,負担過重,致使社會養老保險統籌基金收繳十分困難。
  據悉,目前除了南方少數新興城市外,全國大中城市退休職工與在職職工之比已達到1∶2,(注:劉風,“關于城鎮養老保險改革模式的幾點建議”,《經濟改革與發展》95年第5期。 )因而出現了保險金提取比例高、支付量大、積累少的局面。現在,全國內地城市固定工已沒有積累,集體工積累很少,只有合同制工人由于退休人數較少而有部分積累,加之虧損企業增加,有相當一部分企業已無力繳納保險金。同時,隨著經濟的發展,國家先后三次提高退休職工待遇,使養老金支付急劇增加,而保險金提取卻十分困難。據國家勞動部提供的情況表明,由于企業負担沉重,使社會養老保險費的收繳率呈逐年下降的趨勢。國家和企業包攬過多,個人繳費意識淡薄,只享受權利,不履行義務,使養老保險缺少個人的參與和積累。這與我國生產力發展水平低,人口多,底子薄,國家總體財政經濟實力尚不雄厚的國情不相適應。
    (五)養老保險的管理混亂,致使社會養老保險基金積累保險難。
  勞動部門主管城鎮職工的養老保險,民政部門負責農村養老保險,多頭管理客觀上造成了收支標準及管理上的矛盾和混亂,使我國現行的社會養老保險“以支定付,略有節余,留有部分積累”的原則,難以得到支持和落實。各地的養老金支付辦法極不規范和統一,有的地方不按國家政策統一行事,自行變動支付標準,有的地區、行業之間互相攀比,使養老金支付標準過高,養老金替代率(養老金占退休前工資總額的比例)提高到80%~90%,大大超過了國家、企業和社會的負担能力。
  同時,財政在養老保險過程中的作用發揮的遠遠不夠,如下表所示:
  1994年全國養老保險基金收支與結余在中央與地方的分布情況 單位:億元
  項 目       總額      中央      地方 養老保險收入     678.5     19.43%     80.57% 養老保險支出     624.2     19.77%     80.23%  滾存結余      323.3      7.3%      92.7%
  資料來源:楊良初,“關于加強社會保障財政管理的若干思考”,《財政問題研究》1997年第11期。
  從上表看出,地方掌握的養老保險收支和結余的比重都占絕對優勢,為地方的經濟建設提供了一批量大而穩定的資金來源,助長了地方政府的基金管理上的短期行為。一些地方和部門違背國家政策,竟相提高社會養老統籌的比例,擴大了地方和部門利益,卻加重了企業負担,損傷企業和職工參與社會保障的積極性,侵蝕了國家財政的稅基。據有關調查表明,上海市養老保險金繳費率(包括企業和個人)為28.5%,湖北襄樊市養老保險金繳費率為26%,浙江寧波為28%,(注:蘇明,“關于深化社會保障制度改革的若干思考”,《經濟改革與發展》96年第10期。)這都大大超過了國家規定的20%的養老保險金繳費率。1994年11月國家頒布的規定要求,“職工養老保險基金收支相抵后的結余額,除留足兩個月支付費用外,80%左右應用于購買特種定向債券”,但執行效果很不理想,大量的結余資金被挪用于基本建設投資和證券投資,其中相當一部分難以收回。
    (六)在向新制度過渡時期,賬戶轉移的難點問題沒有得到有效解決。
  養老保險要從舊體制向新制度轉移還需要一個相當長的時期,因為傳統的現收現付模式不可能有過多的積累資金為新制度的建立做鋪墊。我國基本養老保險個人賬戶的所有權包括收益權、處分權、繼承權等并不明確,沒有得到有關方面的確認和法律保護,賬戶還未由“空賬”轉為“實賬”,不利于個人賬戶基金的投資營運和保值增值。賬戶轉移面臨著兩個問題:一是各省個人賬戶規模不同。全國30個省、市、自治區中,16%以上的大賬戶有8個,11~14%賬戶的有10個,10 %以下的小賬戶有6個,有的省甚至還沒有建立個人賬戶。(注:李論, “回顧與前瞻:中國養老保險制度改革的基本走勢”,《南昌大學學報(社科版)》96年第4期。)在這種情況下, 各省改革方案對賬戶轉移問題做了不同的規定,因此缺乏操作性;二是規定賬戶進行“實賬”轉移,對經濟不發達地區的沖擊過大。
      三、原則與規范
  計劃經濟主導下的社會制度已實行了十幾年,廣大群眾的既得利益和習慣很難在朝夕之間調整到位,因此一定要注意穩步轉軌,既要考慮“老人”在舊體制時期分配結構的現實,也要考慮“中人”在過渡時期逐步減少舊體制再分配的份額,逐漸增加初次分配的份額,在社會不受巨大震動的前提下實行漸進式的改革,并遵循以下幾個原則或規范:
    (一)堅持社會保障水平與各省生產力發展水平及各方面的承受能力相適應的原則。
  確定養老保險費的征集比例首先要遵循這條原則。從國外的經驗教訓來看,西方國家實行的高福利和平均主義引發了許多社會問題和政治問題,政府財政支出的增量中,有25%左右被用于支付養老金,形成了龐大的預算赤字。(注:余小平、王玲,“社會保障資金管理體制的改革與對策”,《財經問題研究》97年第4期。 )我國是一個發展中國家,又是一個人口大國,目前正處于經濟起飛階段,必須保持較高的積累水平,我國人口老齡化高峰的到來,這都決定了我國養老保險水平不可能很高,只能保證維持基本的生活水平。
    (二)權利與義務相統一原則。
  我國養老保險應由國家、企業和個人三方共同負担,引入個人賬戶的目的是體現參保者的權利與義務相對應,樹立參保人自我保障的意識,強調參保人繳費的義務與責任,對于個人賬戶中的儲存額,國家通過立法限制了其使用時間和使用方向,在參保者不擁有清償權和繼承權的情況下,它是社會基本養老保險基金的一部分,而個人賬戶中的個人繳納的部分屬于職工個人,激勵勞動者提高勞動生產率,避免“大鍋飯”養懶人,相應的減輕國家與企業的沉重負担。
    (三)公平與效率相結合的原則。
  各省改革方案在體現效率原則上,都采取以職工個人工資收入為基礎,在賬戶中記錄其一生的繳費情況,養老保險的待遇和給付標準,既要與個人保險金的繳納水平和繳納時間長短掛鉤,又要體現社會互濟的原則;既要切實保障職工的基本生活水平,又要有利于激勵廣大在職職工的積極性。
      四、思路與對策
  社會主義市場經濟的進一步發展,養老保險制度自身的發展規律共同昭示著我國養老保險制度改革走向深入的前景,即在全國范圍內建立起統一和完善的養老保險制度。1996年8月9日,國務院總理辦公會明確提出了下一步養老保險制度改革的四條意見:(1 )實行全國統一的基本養老保險制度是深化保險制度改革的方向。(2 )基本養老保險制度要繼續堅持個人賬戶與社會統籌相結合的原則。(3 )要切實加強對養老保險基金的管理和監督。(4 )實行企業化管理的事業單位要按照企業養老保險制度執行。據此,結束全國條塊分割和多方案并存的養老保險格局勢在必行。
    (一)對我國城鎮企業養老保險改革的思考。
  目前,我國城鎮企業職工養老保險正在由社會統籌向社會統籌和個人賬戶相結合的方式轉變,由單一層次的社會養老保險向國際通行的社會基本保險、企業補充養老保險和個人儲蓄性保險相結合的三層次養老保險模式轉變。雖然,養老保險制度改革的方案已基本確定,各地在實際實行時也積累了一些經驗,但仍有許多問題值得深入思考。
  第一,養老保險基金模式的選擇
  養老保險的資金籌資模式有以下幾種:(注:李紹光,“養老金:現收現付制和基金制的比較”,《經濟研究》98年第1期。 )一種是現收現付制,即以同一時期正在工作的一代人的繳費來支付已退休的一代人的養老金制度。它把人口結構老齡化的負担強加到了工作人口的身上,如果由于失業率的增加而使繳費者減少,有資格領取養老金的受益者數量又保持不變,那么養老金制度就會出現短期的困難。現收現付模式的費率調整靈活,操作簡單,可以避免通貨膨脹的影響,在人口比較年輕、年齡結構比較穩定的情況下,它是一種可行的養老保險模式,但它不適合我國國情。因為我國人口老齡化日趨明顯,并且面臨著眾多職工下崗的局面,如果采用這種模式,使年輕人負担增加,不利于改革的深化,影響經濟的發展和社會的穩定。第二種是完全基金模式。職工在職期間,單位(或單位和個人)定期繳付一定的養老費存入在職職工個人賬戶,職工退休后根據個人賬戶累積額領取養老金,并可以將養老基金用于投資,以投資的回報增加養老金的收益。完全基金模式積累了足夠的養老基金,有利于經濟的發展。但它受到通貨膨脹的嚴重影響,養老金投資風險大,而且此方式不具備社會互濟功能,所以在我國也不可行。另一種是部分基金模式,它可能是在現收現付的基礎上,每年多收入一部分超額養老費形成一定的積累,也可能是在基金積累模式下,由于總體上每代人養老金和養老保險管理費用支出大于養老費收入時成為部分基金模式。從其自身機制來看:第一,它兼顧了完全基金與現收現付的優點,統籌費率在一個較長時期內保持不變,只在期末才做調整;第二,統籌費率介于以上兩種基金模式之間,易于被企業接受;第三,積累金不是太高,投資增值工作量不大,受貨幣貶值影響較小。
  到2000年,我國65歲以上的人口將占社會總人口的7.4%, (注:岳頌東,“建立和完善具有中國特色的社會保障制度”,《經濟問題》96年第5期。)這就要求我們既要考慮到目前要有所積累, 減輕未來負担,渡過人口老齡化高峰,又要使當前企業負担適度,不錯過經濟發展的有利時機。這就決定了我國在養老保險上應盡快實行部分基金模式。
  第二,建立社會統籌與個人賬戶相結合覆蓋全體勞動者的養老保險制度。
  養老保險的覆蓋范圍應從目前的僅限于事業單位、國有企業及部分集體企業職工擴大到全體城鎮各類企業及其職工,為建立健全勞動力市場,促進勞動力的合理流動創造條件。
  社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度是國家通過立法,采用強制手段,收繳用工單位和勞動者的基本養老保險基金,其中一部分基金實行社會統籌,通過社會再分配手段用于調劑,另一部分基金記入個人賬戶,作為勞動者退休養老金或享受繼承的依據。
  在社會統籌與個人賬戶相結合的社會基本養老保險制度下,社會基本養老基金的來源是國家、企業和個人,企業及個人繳納的社會保險費全部作為保險基金,實行統一管理,統一支付,統一調劑使用,從而保障退休職工的基本生活,達到退休職工國民收入公平合理再分配的目的。我國采取此做法,一方面個人領取養老金的多少與過去繳納養老保險金的數額和年限有密切的聯系,另一方面養老金的領取并不從個人賬戶中支付,它具有一定的互濟性,即只要過去按規定繳納保險金,退休后就能領取養老金。由于養老保險是一種強制性的全民社會保險,考慮到居民的承受能力,有的學者認為它只能是一種較低水平的生活保障,養老金只能大約相當于在職職工工資的50%左右。(注:余小平、王玲,“社會保障資金管理體制的改革與對策”,《財經問題研究》97年第4期。)對政府部門和國有企業的職工應采取有效的過渡辦法,將原來高于基本社會保險的部分轉化為補充保險或商業保險,同時鼓勵部分收入較高的職工進行個人保險,使其在喪失勞動能力之后能保持較高的生活水平。
  養老保險金的繳納比率,需要經過大量科學預測和計算才能確定,我國是個有十多億人口的大國,計算中微小的誤差都會導致將來千百億元的虧空,需十分慎重。養老保險金的繳納,可采取個人和單位各負担一半的辦法,無單位的個體勞動者應自己負担全部費用。
  養老保險作為社會保障體系的主要構成項目,要改變過去長期以來個人不繳費的酬資方式,實行個人繳費制度,在開始起步時,本著低標準原則,個人占工資收入的比例不能過高,以后隨著個人工資的增加逐步提高比例。用人單位也要為本單位的職工按工資總額的一定比例繳納基金,這個比例可隨著個人繳費比例的提高而相應降低,一直降到與個人繳費比例相等時為止,多數意見以為,企業和個人繳費比例同是8 %是適宜的。(注:李齊云,“我國社會保障制度改革探索”《文史哲增刊》96年。)
  為了抵消通貨膨脹的影響,保證退休人員的基本生活,應加強基金的管理,建立退休養老金的正常調整機制,使養老保險基金做到保值增值。
  第三,采取截斷待遇法實現計發辦法的統一。
  改革養老金的計發辦法,最關鍵是制定合理的中人過渡辦法,截斷待遇法是將中人的養老金分成兩部分,第一部分是對改革方案實施前職工的勞動貢獻按老辦法計發養老金,第二部分是對改革方案實施后職工的養老待遇按新辦法計發。這種辦法最根本的特點是對中人方案實施前的勞動貢獻對應享受的養老待遇一次性予以確認和審批。既對職工過去的勞動貢獻有了一個合理的交待,又很自然地過渡到新的辦法。
  養老保險金的發放標準,應當采用與職工繳費和社會平均工資掛鉤的辦法,待職工退休后,先按個人養老保險賬戶上的儲存額計算,支付退休職工10年期內的月養老金,并依據職工個人累計繳費年限,確定月養老金相當于當地在職職工月平均工資的最低比例,對此有的學者提出了以下方案:退休前個人繳費滿15年以上的為80%,繳費滿10~15年的為70%,繳費滿5~10年的為60%,不滿5年的為50%,達不到以上比例或職工退休后的壽命超過10年以上的,由社會統籌基金予以解決。(注:李齊云,“我國社會保障制度改革探索”《文史哲增刊》96年。)
    (二)推進農村社會養老保險事業的思路。
  第一,我國農村人口比重和農村老年人口比重都相當高,而且受生產力發展水平的制約。因此,建立農村社會養老保障體系是一個漸進的過程,在經濟發達地區可先行一步,隨著農村經濟的發展逐步拓寬范圍,我們不可能短期內在全國馬上普及農村養老保險,從長期趨勢分析,農村養老的基本格局是,家庭養老保險和社會養老保險相結合,當前尤其重視家庭的保障功能。
  第二,作為一個發展中國家,我國當前和今后一個時期面臨著實現市場化、工業化的雙重戰略任務,財政資金供需矛盾突出,加之農村老齡人口數量龐大,因此,國家難以包攬農民的養老保險,依靠農民自身及其農村集體的資金積累是發展農村社會養老保險事業的基本途徑。而且,籌資標準和保障標準要互相適應,都不能定高了,應考慮農村的負担能力。
  第三,考慮到農村各地社會經濟發展的不平衡性,農村社會養老保險體系應允許在農村各地存在一些差異,切忌養老水平和籌資標準的“一刀切”。
  統一養老保險制度,最核心的問題就是對目前多方案的養老保險制度進行調整、修正,最終過渡到統一的養老保險制度,這必然涉及到國家、企業和職工利益的重新調整,稍有不慎,就會增加國家的負担或引起社會震動。因此,統一養老保險制度,一方面要維護職工的既得利益,注重養老保險制度改革的歷史連續性,另一方面又必須重視多方案和統一方案的科學銜接,使養老保險能平穩推進。朱róng@①基總理在98年5月16 日“國有企業下崗職工基本生活保障和再就業”工作會議上,指出社會保障是當前關系改革、發展、穩定全局的頭等大事。在我國這個特殊的時期,建立和完善新的社會養老保險體系,是增強政府宏觀調控能力,應付我國人口就業壓力和即將到來的人口老齡化高峰挑戰的關鍵。
  
  
  
山東大學學報:哲社版濟南121~125C41社會保障制度唐紹欣/葛忠明19991999作者單位:山東大學經濟學院、山東大學社會學系 作者:山東大學學報:哲社版濟南121~125C41社會保障制度唐紹欣/葛忠明19991999
2013-09-10 21:38

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