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論社會轉型時期教育制度執行的有效性
論社會轉型時期教育制度執行的有效性
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    教育制度是調控人們教育行為的、由某種精神力量或物質力量支持的、具有不同程度之普適性的指示或指示系統。作為政治系統輸出的主要內容,教育制度本質上是一種權威性的社會價值分配方案。然而,教育制度在付諸實施之前仍然只是一種具有觀念形態的分配方案,其效能必須經過實際的執行過程才能得以發揮,再好的教育制度也只有通過有效的執行才能保證其目標的實現,而教育制度執行本身也是一個極為復雜的過程,教育制度執行的效果往往要受到諸多因素的影響和制約,其中教育制度本身是否合理、穩定、公平、明晰、協調等對教育制度的執行效果至關重要。
      一 教育制度的合理性
    人類對教育的適應和改造,要獲得預期的成效,必須以遵循教育規律為前提。教育規律是不依人的意志而存在的客觀必然性,它既不能被創造,也不能被消滅。符合教育規律的活動方式以它的成效起示范作用而逐漸被公眾所接受,變成某種教育制度即普遍的教育行為模式。當這種教育行為模式為整個群體或多數人認同、模仿和遵從時,它就轉化為一種教育行為規范。一種教育行為規范之所以能夠保證主體活動的順利和有效,是因為它反映了教育對象身心發展的規律和教育活動的規律。孟德斯鳩指出:“從最廣泛的意義來說,法是由事物的性質產生出來的必然關系。在這個意義上,一切存在物都有它們的法。上帝有他們的法;物質世界有它們的法;高于人類的‘智靈們’有他們的法;獸類有它們的法;人類有他們的法。”[1]從法反映了事物必然關系(包括人情之理與萬物之理)意義上,我們可以說,法或法律具有確定的邏輯結構,它“客觀地”存在于我們的歷史傳統和社會互動之中。正如孟德斯鳩所說:“是有一個根本理性存在著的。法就是這個根本理性和各種存在物之間的關系,同時也是存在物彼此之間的關系。”[1]就此而言,我們可以去“發現”存在于事物中的法,卻不能隨意地、刻意地去“制造”或“創造”法律。在這種意義上,法或法律就存在一個正確與錯誤、真與假的問題:凡是正確地、客觀地反映了事物(人情物理)必然關系的法,就是真理,否則就是錯誤。從本質上說,“法律邏輯”并不是將邏輯運用于法律所產生的結果,而是經驗地從現實社會生活中形成和發現的邏輯規則,它離不開在人們的社會生活中現實地起作用的行為規則,它就是人們行動與互動的邏輯,一種經驗性的實踐邏輯。恩格斯也曾明確指出:“在社會發展某個很早的階段,產生了這樣的一種需要:把每天重復著的生產、分配和交換產品的行為用一個共同規則概括起來,設法使個人服從生產和交換的一般條件。這個規則首先表現為習慣,后來便成了法律。”[2]恩格斯的意思是,按價值規律重復著的生產、分配和交換的普遍行為,被概括為共同規則,形成規范,而規范的形成經過了從習慣到法律這兩個階段,其作用在于“使個人服從生產和交換的一般條件”,即價值規律。簡言之,對客觀必然和客觀規律的把握,是規范得以形成的必要條件。而孟德斯鳩、恩格斯對規范的形成和作用的論述,對于說明教育制度規范的形成和作用也是適宜的。事實上,在人類教育生活領域中的一切規范都程度不同地反映著某種因果必然性,而不是任意制定的。
    在社會轉型時期的現實教育生活中,之所以有些教育制度得不到切實地推行,一個很常見的原因就是這些教育制度本身缺乏合理性。所謂教育制度的合理性,簡單地說就是指教育制度本身所具有的因果聯系,指教育制度本身的合規律性。具體來說,它包括兩個方面:首先,教育制度是否針對了客觀的制度問題,教育制度規定的各項內容是否反映了客觀存在著的教育情況,教育制度所規定的各項行為是否符合教育對象身心發展的規律和教育活動的規律。我們不能憑主觀臆想設計一個教育制度問題,再憑主觀想象制定一項教育制度,如果教育制度產生于這樣的前提,那么肯定無法實施,或者實施以后貽害無窮。在過去的歲月里,我們曾有過諸如“人有多大膽,地有多大產”等缺乏合理性的教育制度因其違背了教育的客觀規律,執行起來必然歸于失敗的慘痛教訓。這方面典型的事例,便是中國“大躍進”時期的“教育革命”,工廠、企業、人民公社、機關紛紛宣布辦起了高等學校,僅在1958年就新建高等學校(不含紅專大學等業余學校)800余所,全國已有高等學校1,000多所。[3]有的企業、人民公社還宣布辦成了從幼兒園到高等學校的“教育體系”、“教育網”。這些荒誕離奇,令人不可思議的數字,竟成了“大躍進”歷史寫照。當年正是這些“偉大的空話”的材料構筑起了信仰的神殿,教育制度的投入也跟著越來越偏離了真實的教育世界而誤入歧途,整個教育成了制度的犧牲品。如今,高等教育依然屬于稀缺資源,高校大規模擴招后學生人數激增,而需要具備研究生學歷以應對日益增大的就業壓力的學生們更是對考研前赴后繼。這樣,在我國高等學校就常常出現這樣一種情形:一個博士生導師同時帶若干個博士和碩士研究生。有的導師在一年中同時招收5個以上的博士研究生,再加上10個以上的碩士研究生,形成前呼后擁、“拉幫結伙”的壯觀景象。有的導師甚至根本就認不出他的學生,并鬧出張冠李戴的笑話。用這種流水線方式大批量生產博士、碩士,在導師連面都不熟悉的情況下,教學質量可想而知。用這樣大干快上的方式培養出來的研究生去富國強民、參與國際競爭,效果有待考查。
    盡管在社會轉型時期,我們在教育制度的科學化、民主化方面取得了不小的進步,但是,我們需正視的是,因教育制度不能準確地反映教育的客觀現實情況而導致其執行難以達到預期目標的情形仍大量存在。前一段時日,我國政府為啟動內需而制定的一系列刺激消費的教育制度之所以未能達到預期的目的,在某種意義上正是由于教育制度制定者把啟動內需問題的解決僅僅寄希望于作為制度目標群體的廣大百姓擴大教育消費上,而忽視了他們的實際承受能力和消費能力。近一段時日,“創建世界一流大學”的口號又聲不絕耳。很多學校都規定在某個時間內“實現創建世界一流大學”的目標,這本身無疑是用計劃經濟時代搞計劃指標、群眾運動的方式來組織、領導學術與教育工作,是用對發展工農業生產的方式來規范學校教育和學術研究,是根本違背教育、學術發展規律的,其結果只能是把這樣的趕超計劃變成形象工程、政績工程、首長工程,或者其實質也就在于此。為了實現“創建世界一流大學”的目標,很多學校大搞“精品工程”、“人才工程”、“造大船”,還有什么“誓師大會”、“春種秋收”等等,花樣不斷翻新。同時還大力引進競爭機制,諸如職稱的評定與競爭;學科帶頭人、“人才工程”成員等的評定和競爭;“碩士點”、“博士點”、重點學科、學術基地等的評定和競爭;不同級別(學校級、省部級、國家級)的科研項目的評定與競爭;不同級別(學校級、省部級、國家級)獎項的評定與競爭,等等,評定與競爭的名目不斷增加。應該說,通過競爭機制的引入,確實有不少具有真才實學的人得到了其應有的地位與待遇,確實在某種程度上推動了學術研究的繁榮和發展,但是否因此而調動了教師的積極性,是否產生了一批有影響的學術精品,則很難說,至少是沒有預期的那樣明顯。“建立競爭機制,沒錯,但競爭的內容是什么……如果比字數、比經費、比英文(看誰用英文發表的論文多)、比得獎(現在評獎活動頻繁得令人反感)、比上鏡、比坐不住的浮夸之風不改,空談競爭有什么用。真正的改革,要拿出端正標準,端正學風的有效措施,風氣正,一切都好說,風氣不正,標準不正,越競爭越亂。”[4]由于違背了教育發展、學術發展的規律,現有的評選、競爭機制其負作用也是有目共睹的:就人文學科而言,等級式的量化評價標準實施的結果,后門之風大行其道,這些年學術腐敗的增長速度可以說達到了驚人的地步,而且助長了重量不重質的傾向,成批生產了大量的平庸之作。繁瑣的評選與檢查,各類表格成災,使所有的被評審人、評審人,以及各級領導都疲于奔命,其精力浪費達到了驚人的地步。
    其次,教育制度的合理性還包括另一個方面的含義,即教育制度的執行是否具有現實的可能性,亦即是否具備能夠切實地解決這一制度問題的條件。我們知道,任何一項教育制度總是要付諸實施的,一項教育制度建立以后,如果不予實施,等于沒有教育制度;一項教育制度建立以后,如果不能實施,也許是一種比沒有教育制度更為嚴重的秩序危機。而要實施就必須得具備實施的現實條件與可能,否則,無視現實的條件與可能,即使是再好的教育制度也無法有效實施。然而,人類在面對不確定性的未來的時候,都會有“明天比今天更美好”的浪漫情懷,如希冀十全十美、旦夕而成、魚與熊掌兼得、“一個都不能少”。倘若以這份情懷訴諸教育制度的制定,使得教育制度的制定更多地基于某種冀望、觀念、理想而不是基于現實的考量,顯得脫離教育發展的實際,嚴重超前,那么這種教育制度雖然反映了人們的良好愿望,但是因為其實施的條件缺乏或不具備,執行效果就不可能令人滿意,有時甚至會使教育制度目標完全落空。例如,我國制定的“小學畢業生免試就近入學”的制度就受到了現實的嚴重沖擊。國家實行這項升學制度的初衷是很明確的,就是要打破學校和學生的身份界限,優化教育資源配置,減輕學生過重的學習負担,實施素質教育,同時,要求各地要大力加強基礎薄弱校建設,使基礎薄弱學校的辦學條件能上一個臺階。但是,由于這一制度脫離了教育發展的實際,各地在執行這一制度時,都打了很大的折扣,甚至誘發了大規模的“擇校生”現象,嚴重破壞了教育公平。為什么這一較“好”的教育制度安排,在實際執行中未能達到預期的成效呢?原因不外乎有:一是脫離了社會主義初級階段的基本國情。我國的經濟發展水平不高,教育經費不足,窮國辦大教育,大國辦窮教育,優質教育資源顯然無法滿足人民群眾日益增長的需求。二是脫離了我國教育發展的實際。在過去相當長的一段時間里,我國各地區在發展教育的過程中,都曾集中一定的人力、物力、財力,重點建設和發展了一部分學校,使這些學校成為“重點學校”、“窗口學校”和“明星學校”,客觀上造成這些學校與其他普通學校在校舍、教育教學設施、師資、管理等方面存在著很大的差異。三是忽視了優質教育資源短缺的現實。當人民群眾生活水平有了較大提高以后,對子女接受優良的教育就有了強烈的需求,這就產生了社會需求與優質教育供給之間的矛盾,“擇校生”現象應運而生。四是違背了教育公平的原則。在優質教育資源有限的情況下,按什么標準入學一直是一個頗有分歧的問題。選擇教育、選擇學校是學生的權利,靠權、靠錢、靠地域違背公平,只有通過考試選擇才算公平。從平等理念、自由理念和社會合作理念出發,教育機會的分配應遵循能力本位的原則。如果用公式來表達,“根據( )獲得教育”的話,在現代社會公正體系和條件下,“( )”應是“能力”或“才能”,而不是“地域”或“戶口所在地”。這一事例可謂是對教育制度缺乏合理性此方面含義的具體詮釋。這里很明顯,之所以教育制度制定后不能得以實施,其原因正是在于作為該項制度執行主體的教育行政部門、學校等尚不具備執行該項制度的條件,因而此制度在執行中只能流于形式。難怪美國管理學家德魯克說,教育制度執行的第一項嚴重的錯誤就在于制度制定者制定了超越性的制度目標。
      二 教育制度的穩定性
    客觀世界中的任何事物本質上都是處于發展變化之中的,教育制度當然也不例外。任何教育制度都是在特定時空條件下針對一定的制度問題而制定的。隨著時間的推移,客觀情況發生了變化,一方面原有的教育制度問題已經逐步得到解決,原有的教育制度自然會失去其應有的效力,另一方面,新的教育制度問題又不斷產生,而原有的教育制度對新的制度問題無能為力,這無疑需要針對新的制度問題制定新的教育制度。所以,從絕對意義上言,世界上不存在任何永恒不變的教育制度,教育制度的變動是客觀必然的。正如博登海默所說:“一個法律制度,如果跟不上時代的需要或要求,而且死死抱住上個時代的只具有短暫意義的觀念不放,那么顯然是不可取的。在一個變幻不定的世界中,如果把法律僅僅視為是一種永恒的工具,那么它就不可能有效地發揮作用。”[5]但是,教育制度變動的客觀必然性并不意味著制度不應該具有穩定性。所謂教育制度的穩定性,即教育制度在其有效期限內處于一種相對穩定的狀態。教育制度的穩定性不僅意味著在制度條款中明確規定它的有效期限,在這個有效期限內,權威部門動員各種資源并采取各種手段來維護該制度的權威性并保證其得以有效地執行,而且還意味著非因特殊原因權威部門不得對其做重大調整或廢棄,即便是權威部門有必要對制度進行調整或廢棄也應當考慮對教育利益受到損害的相關目標群體進行適當的補償,并且在必要的教育制度變遷過程中使新、舊教育制度保持一定的連續性和繼承性。簡言之,教育制度是穩定性和可變性的有機統一,教育制度“必須是穩定的,但不可一成不變。”[5]即便教育制度是變化的,但仍應注意:教育制度中的許多變化也是緩慢而漸進發生的,這些變化往往局限于教育制度的一些特殊方面,或局限于一個特定框架中的具體問題。教育制度秩序中受到影響的部分會在某種程度上發生變化,而其原有結構的大部分則仍保持不變。大多數教育制度創新都具有非整體的或不完全的性質。
    教育制度的穩定性是教育制度得以有效執行的重要前提條件,因為教育制度是否穩定在很大程度上關系到教育制度執行主體對制度的認同和接受程度。教育制度實際上可以被視為權威部門與相關目標群體之間的一種契約,這種契約關系一旦通過某種方式確定下來,權威部門就可以運用行政權力、學術權力的特殊性和權威性強制、說服或刺激相關的教育制度執行主體支持它并在它的約束和指導下從事教育活動,與此同時也就意味著權威部門就解決某個制度問題或處理某項制度事務對相關的教育制度執行主體做出了承諾,或以某種特定的方式作為或不作為的意思表示,使作為受約人的教育制度執行主體相信權威部門已經做出了一項承諾。當相關的教育制度執行主體,尤其是目標群體接受教育制度的約束并承担了一定的義務時,他們同時也就享受了相應的權利。他們會根據教育制度中的約定,在制度許可的范圍內選擇自己的行為方式,并通過理性的計算,尋求效用最大化的期待利益。他們之所以會有這種行為取向,其原因在于教育制度具有“可度量的互惠性”,“精確性、速度、清晰、持續性、統一性、嚴格的服從、減少摩擦、降低物力和人力消耗等等。”[6]同時他人行為的可預期性,即人人都平等而嚴格地遵守普遍的、公共的、確定的、客觀的教育制度。這就使得他們有理由相信在未來一定時期即教育制度的有效期限內權威部門會像他們一樣遵守教育制度中的約定,否則他們將會得到合適的補償。麥克尼爾在其《新社會契約論》一書中提出了“償還利益、信賴利益和期待利益”三個規范。[7]他認為,在這三個規范中,期待利益的實現是以償還利益和信賴利益為基礎和條件的。麥克尼爾的主張對我們的啟發意義在于:只有教育制度具有良好的穩定性,相關的教育制度執行主體才會真誠地支持它、接受它,才會自覺地在它的約束下選擇自己的行為方式,并因為教育制度系統持續的穩定性和相應的可預見性而逐漸形成對教育制度持久而堅決的信任、認同和遵守。正如麥克尼爾所說:“持續的契約關系的存在造成了這樣一種期待:未來的交換將會發生,并通過現存關系(不管是不是等級性)的動力以部分可預見的模式發生。”[7]
    教育制度的價值在于通過規范人的教育行為、調節教育關系給教育以穩定和秩序。教育制度的穩定性恰恰有利于教育秩序的建立和維持,這是因為,在人類的教育活動中,教育制度既然是人們的行為準則,人們建立教育制度是為了減少不確定性,獲得一種比較穩定的預期,并據以選擇和確定自己的行為。也正是因為教育制度力圖增進教育的秩序價值,所以它也必須注重連續性和穩定性的觀念。正如我們所知,教育生活中的秩序所關注的是建構人的教育行動或教育行為的模式,而且只有使今天的教育行為與昨天的行為相同,才能確立起這種行為模式。如果教育制度對頻繁且雜亂的變化不能起到制動作用的話,那么其結果便是混亂和失序,因為無人能夠預知明天將出現的信息和事件。這樣,遵循先例原則與遵守業已頒布的教育制度規范,就會成為促進教育秩序的恰當工具。如果教育制度多變,人們不可能建立比較長期的穩定的預期,其行為就會短期化,甚至莫衷一是,機會主義盛行,整個教育活動就會因缺乏秩序而陷于混亂之中,這無疑會給教育制度的有效執行造成種種障礙。
    首先,作為對社會教育資源和教育利益進行權威性分配的方案,教育制度如果朝令夕改,隨意變動,就會導致先參加分配的制度目標群體和后參加分配的制度目標群體處于不同的規則和標準之下,形成同一條件、不同規則、不同結果的不合理狀況,進而造成普遍性的結構性短期行為并在此基礎上演化出各種可能會致使教育制度變形走樣的投機執法。通常,在一個穩定的教育制度體系中,由于教育制度的可靠性,一方面使人們可以“根據過去的經驗(對未來)做出可靠的判斷”,從而使人們可以從他人那里獲得對不確定的未來的起碼安全感,[8]即它能夠為懷著不同價值觀、具有不同利益和偏好、處身不同地位的他人所接受和遵守,人們可以據此對他人的行為做出必要的預期,而不必考慮和揣摩他人的個人目的、私心情況和內在品性。另一方面,教育制度所物化的知識共享于受到制度約束的目標群體之間,制度目標群體中的每一個人事先就能知道其他人對他的行為的反應,估量他的行為的損益值,而穩定的制度恰恰降低了信息獲得和流通的成本,并“通過幫助人們在與別人交往中形成合理的預期來對人際關系進行協調”,[9]有效地增加了個人選擇結果的可預見性和可計算性。因此,制度化的教育制度信譽是人類合作擴展教育秩序得以形成的基礎。而當人們從教育制度執行的實踐中獲得教育制度系統是變動不定的,并且未來是不確定和難以預見的這樣一種經驗性認知的時候,他們對自己的未來顯然無從把握,惶惶不可終日,沒有了“免于恐懼的自由”,他們的行為選擇勢必會因為理性計算的困難和風險的增加而趨向于謹慎和保守,他們會盡量減少對制度執行過程的資源投入,以避免在隨時可能發生的制度變動中陷于被動。同時,人們在為將來安排交易或制定教育計劃時,還會無從確定昨天的教育制度是否會成為明天的教育制度。教育制度“作為一種行為指南,如果不為人知而且也無法為人所知,那么就會成為一紙空文。”[5]“一錘子買賣”、“撈足了就走”、“今朝有酒今朝醉”的短期行為就會取代對未來的周全的考慮,對長遠利益的謀劃。例如,在社會轉型時期的我國,很多大學的改革不惜犧牲更重要的、長遠的利益,不擇手段地謀取什么“跨躍式的發展”,而不做整體性的籌措。很多大學仍熱衷于開會、發文件、提口號,搞名目繁多的評比達標,好大喜功、急功近利,形式主義嚴重;為了所謂“政績”,報喜不報憂、做表面文章,甚至弄虛作假。一句話,教育制度如果缺乏穩定性,缺乏對未來的謀劃,教育制度執行過程中各種各樣因投機鉆營而導致教育制度目標不能圓滿實現的行為便在所難免。
    其次,教育制度缺乏穩定性會導致教育制度一致性、連續性和權威性的破壞,從而影響人們對教育制度做出正確的評價和判斷,不僅降低了教育制度的效率,也不利于教育制度的創新和經驗的積累。教育制度缺乏穩定性,必然造成教育制度執行者急功近利的心態,所謂“為官一任,造福一方”往往變成“瞎折騰”。例如,在社會轉型時期的我國,教育領域的所謂“創新”、“制度創新”幾乎泛濫成災,各種新方案、新思路、新制度層出不窮,表面上熱熱鬧鬧,但“盛名之下,其實難副”,往往是概念作業制造出的大雜燴。這其實與“官造典型,典型出經驗,經驗出官”,“官出數字,數字出官”的模式一樣,創新的教育制度只是一個花架子,只是為某些個人增添了政治資本。有些校長和教師曾形象地說:“張書記填,李書記挖,王書記來了又一法,搞得咱校長、教師沒辦法”。有的不僅沒有為當地教育造福,反而為害一方,留下不少后遺癥。正所謂:“上多事則下多態,上煩擾則下不定,上多求則下交爭。”[10]教育制度創新是嚴肅的,社會的意識形態具有高度的穩定性,教育傳統具有永恒性,教育制度創新具有繼承性,絕非主觀上可以隨意“發展”、“創新”的。對此,馬克思曾指出:“人們自己創造自己的歷史,但是他們并不是隨心所欲地創造,并不是在他們自己選定的條件下創造,而是直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下的創造。”[11]盡管任何一個主體都可以從事教育制度創新,但是,教育制度終歸是一種公共產品,不是任何人隨意想變就變得了的。多如牛毛的無教育傳統、無教育理念支撐的新方案、新思路、新制度,除了表明社會的浮躁心理外,對于教育的健康發展、對于真正的教育制度創新并沒有多少實際的價值,且勞民傷財,這是因為,教育制度創新并不是無代價的,而是有成本的,有的教育制度創新,其成本還相當高昂。
    再次,教育制度缺乏穩定性會導致教育制度體系結構性紊亂,從而造成教育制度間摩擦和沖突以及制度間的不銜接和空白。眾所周知,任何一個國家的教育制度體系都是由基本教育制度、具體的教育制度安排和操作性教育制度等各個層次的制度以及新、舊教育制度等各個時期的制度構成的一個龐大的有機整體。這些不同的教育制度之間既相互聯系又相互制約,只有保證教育制度的相對穩定,才能有效地維持教育制度之間的綜合配套和平衡。如果教育制度多變,勢必造成教育制度之間的脫節,導致教育制度調節的“盲區”以及制度界限模糊的灰色區域,為教育制度執行過程中的投機鉆空子行為提供了可能的便利,“過度頻繁的制度變革,破壞了制度的穩定性,與其說是沒有制度,不如說是一種最壞的制度。”[12]
    最后,教育制度缺乏穩定性還會導致信賴關系的破裂。教育制度頻繁變動、朝令夕改,往往使教育制度執行主體感到無所適從,導致人們違背教育制度的行為相同,而所受到的處罚卻不一致。長此下去,人們慢慢便會失去對權威部門及其教育制度的信賴,從而漠視教育制度,導致令不行,禁不止,教育制度的權威性嚴重流失。
    尤其值得關注的是,教育制度不穩定一旦變成可以預期的事情,人們盡快“闖黃燈”、設法“繞紅燈”等各種可能會導致教育制度執行阻滯的行為便成為追求自身利益最大化的一種理性反應,因為圍繞教育制度做文章、找竅門,搞“上有政策,下有對策”常常能夠決定教育制度執行主體的利益得失。由此可見,作為一種準則、規范或行為模式,教育制度的有效執行需要有教育制度的穩定性做保障。張曙光曾指出:“在人類的社會經濟生活中,制度既然是人們的行為準則,人們建立制度是為了減少不確定性,獲得一種比較穩定的預期,并據以選擇和確定自己的行為,因而就需要有一定的穩定性。如果制度經常變動,人們不可能建立比較長期的穩定的預期,其行為就會短期化,甚至莫衷一是,機會主義盛行,整個社會生活就會缺乏秩序而陷于混亂之中。這實際上也就失去了制度存在的基礎。不僅如此……制度的穩定性也是制度的作用得以發揮,制度的優劣得以檢驗的基礎和條件,如果制度喪失了穩定性,人們也就不可能對其作出正確的評價和判斷,進一步的制度選擇也就很難進行。”[12]作為具有可通約性的制度的亞層次概念,教育制度也不能例外。
      三 教育制度的公平性
    教育公平是教育的一種基本價值觀念與準則。教育公平與一定的社會基本制度,尤其是教育制度相聯,并以此為基準,規定著社會成員具體的教育權利和義務,規定著教育資源與利益在社會群體之間、在社會成員之間的適當安排和合理分配。換句話說:教育公平表現為“給每一個人他所應得的”這種基本的形式。[13]即,使人們所應得的權益得到平等的維護,應得的義務得到平等的履行,應得的責任得到合理的分配。
    教育公平的實現離不開公平教育制度的支持和保障,換言之,公平教育制度是教育公平能否實現的前提性條件。
    教育制度本身的公平就是教育制度對公平性的考慮,它是指教育制度在其建立時是否具有公平的根據、是否被賦予了公平的屬性和內涵。即,應以公平作為評價標準去衡量各種現存或將存的教育制度。具體而言,它包括兩個方面的內容:一是教育制度建立的公平觀基礎,二是這種公平觀基礎的合理性。
    就教育制度建立的公平觀基礎而言,教育制度本身的公平實際上是指同一教育制度可以具有由之而建立的不同公平觀基礎。在這里,教育制度是純形式的東西,而其性質和內容則依據其公平觀基礎的不同而具有根本的區別。教育制度之所以會具有不同的性質,根源就在于它可以具有根本不同的公平觀基礎。反過來說,不同的公平觀要求建立相應的教育制度,有什么樣的公平觀就有什么樣的教育制度設計和教育制度安排。就第二個方面而言,教育制度本身的公平實際上是指何種教育制度才是真正公平的,而其深層之處則是對支撐教育制度公平觀的合理性的價值追問和倫理審視,這是教育制度本身的公平的根本方面。那么,教育制度的合理的、正確的公平觀基礎究竟是什么呢?限于本人學識,在此不做論證,只是給出我們的結論:教育制度由之建立的合理的、正確的公平觀,既不是功利主義與共同體主義強調的人與人之間的共同性的公平觀,又不是自由主義強調人與人的差別的公平觀,而是既合規律性又合目的性的,正確地解決了個人與社會、教育與社會整體之關系的,以維持教育秩序、促進教育發展和人的發展為根本內容的公平觀。這種公平觀是對人與人的關系以及人與社會的關系的正確把握,他所要求建立的教育制度是一種兼顧教育權利與義務、教育秩序和教育發展、人的發展的制度。同時,我們認為,一個教育制度應當具有如下特性才是基本公平的:在這個教育制度中,即使是最不幸、占有社會財富最少的人,其基本自由與正當的教育權益也不會因為其不幸與資源占有的匱乏而受到傷害;即使是權貴富豪,也不會因為其權力與財富而可以為所欲為,得到自己所不應得的教育利益;即使是追求私利的人,也不會因為其追求私利而使他人、教育共同體的正當教育利益受到傷害,相反,其追求個人私利的教育行為在總體上還可能給他人與教育發展帶來益處。
    公平的教育制度建立后,隨之而來的就是教育制度執行的公平。一定社會或者教育共同體建立教育制度的目的是為了實現教育制度,因此,教育制度建立后的一個必然環節就是教育制度的執行和運作。之所以如此,是因為教育制度本身只是一套正式的規范體系和教育活動模式,它雖然表明一定社會或者教育共同體因此而具有處理教育問題的能力(即一定社會或者教育共同體的教育制度越嚴密、越完善,其教育能力就越強),但它卻只是社會或者共同體所期望的觀念性的可能力量,它要成為一種現實的教育能力,就必須付諸于教育實踐。
    教育制度是基于一定的教育公平觀而建立起來的,其性質和內容由此教育公平觀而決定,而教育制度的運行正是為了實現教育制度得以建立的公平觀基礎。在實現這種教育公平觀時,教育制度運行只需按照由這種公平觀所確定的教育規范、規則、教育活動模式而行事,而不考慮這種公平觀及其相應的教育規范、規則、教育活動模式的對與錯、優與劣,具有“照章辦事”的顯著特征。而且,教育制度運行既不容許人們對這種公平觀及其相應的教育規范、規則、教育活動模式有絲毫的懷疑和批判,更不容許人們有違背它們的行為,既有對個人而言的強制性和他律性特征。
    社會轉型時期的我國教育,之所以問題較多,教育制度執行難度加大,效益下降,既有教育制度本身不公平方面的問題,也有教育制度執行不公平的問題。
    就教育制度本身不公平而言,主要表現在:首先,教育制度以“經濟建設”為其價值取向。改革開放以來,以經濟建設為目標,在各項政策和宣傳中,體現的都是“效益優先、兼顧公平”。在教育制度的安排和設計上,強調的是質量和升學率,為盡快培養現代化建設所需的各級各類人才,在學校布點和設置上,劃分出重點和非重點學校,將一個地區水平高的教師、好的學生和充足的教育資源都投向重點學校。為了效率和“質量”,自然要犧牲一些教育公平。例如,為保證質量和規模,把過去辦到農民家門口的村小和教學點合并或撤消,一些縣城常常只有1~2所中學,農村孩子如果要讀書,必須住到學校,住宿費和伙食費的增加,使許多孩子不得不選擇輟學。另外,在追求效率和質量的過程中,為維持學校的生存和競爭性的發展,政府給了學校許多面向市場的傾斜性政策,學校的收費不斷提高,這無疑加重了家長的負担,致使許多孩子只能接受低質量的教育。教育的公平性尤其是義務教育的公平性受到嚴重挑戰,弱勢人群教育權利受損的情況更為突出。其次,教育制度的層級化。在社會轉型時期,“一部分人先富起來”了,這標志著社會分化和分層的形成。為了適應這種社會分化和分層的趨勢,教育制度也進行了一定的調整。諸如,全國性地劃分重點學校和非重點學校,并細化為省、市、縣、區重點學校;取消和合并大量的“不合格”、“質量差”以及沒有規模和效益的學校;實行結構工資制度,使重點學校和非重點學校拉開距離,在學校教師中實現一種分層;為重點學校在基建、資金投入、教師配備以及招生方面提供最大的優惠等。教育制度的層級化,必然損害教育公平的達成。再次,教育資源配置不公。教育資源配置不公平,將直接影響教育制度功能的發揮,導致大多數公民的不信任和批評。教育制度不公平的重要后果之一就是破壞教育的平等,致使一切非制度的、原始的權力形式都在不公平的制度前起作用。諸如一些人可以通過自己的權力為自己的子女獲取比較好的教育,而大多數人顯然沒有太多的“權力資源”去交換和獲取比較好的教育。后果之二是導致公共教育資源的流失,削弱或喪失了教育公平功能。諸如,在公共教育系統內出現了精英教育和平民教育的分野,在公共教育之外出現了貴族學校和民工子弟學校的分割。
    一般來說,一項教育制度如果能使目標群體感到公平合理,則它就容易被接受;反之,如果一項教育制度被目標群體認為是不公平、不合理的,或者被視為是對自己利益的相對剝奪,則接受這項教育制度自然比較困難,盡管不公平的教育制度有時可以借助于某種公共權力來予以強制執行,但是人們常常也會采取各種各樣的方式對其予以拒斥,使其發生變形走樣。
    有了公平的教育制度,就必須照著它去行事,這就產生了操作公平的問題。操作不公平,會出現“歪嘴的和尚念歪了經”的狀況,使得公平的教育制度無法貫徹執行。由于操作總是由人來完成的,而人的操作總是會受到個人的利益、觀點、情感等一系列因素的影響,因此就必須做出相應的規定,把操作的步驟合理化,固定下來,形成公平的程序,從而保證操作的公平。誠如貢斯當所說:“程序是社會的保護神。只有程序才能保證無辜,它們是使人們融洽相處的惟一手段。其他的一切都是含糊不清的:如果把一切都交給獨往獨來的良心和搖擺不定的輿論的話。只有程序是完全顯而易見的;被壓迫者所能求助的也只有程序。”[14]例如,為了防止選拔保送生制度過程中出現的徇私舞弊,教育主管部門以及學校便針對選拔保送生的過程,制定了相應的程序,如親屬回避制度,以保障選拔保送生的公平。但這一制度在實際執行過程中,有權有勢者往往在操作程序上大做文章,為個人謀取私利的現象,仍不能排除。
    最后,值得注意的一個問題是,長期以來,“制度傾斜”或曰“傾斜制度”的提法頗為流行,不僅“傾斜制度”的實施會產生很大的負面影響,即便是這種提法本身也顯然是不妥的。因為從教育制度本身的公平屬性來看,教育制度應當是不偏不倚的,是不能傾斜的,即任何教育制度都“應當平等地適用于人人”[15],“傾斜”就意味著要打破不偏不倚的公平狀態。教育制度的作用具有普遍性,在教育制度面前人人平等,實行于一定范圍的教育制度,賦予這一范圍內人們的任務和要求,權利和義務都是一致的。從內容上看,教育制度制定不能“傾斜”,任何一項教育制度,在其作用范圍內,均不能偏頗于其中的某些制度對象,任何偏頗行為都會產生或多或少的消極影響。從形式上看,各種類型的教育制度對于其作用的所有對象都具有普遍的約束力,并不為其中的某個或某些制度對象專列特殊條款。如果教育制度“傾斜”,就等于失去了它的平等適用性原則,對于教育制度對象的普遍約束力也就隨之消失。例如,在社會轉型時期的我國教育改革中,很多高等學校為了吸引留學回國人員,制定了一系列“傾斜”制度,其獎懲機制越來越強烈地傾斜給了留學回國人員,“萬般皆下品,惟有留學高”。由于破壞了制度的平等適用性原則,其后果也是顯而易見的。“如果中國的一流大學以其獎懲機制為杠桿一味寄期望于回聘留學生,而總是輕視本校和本國培養的博士生,那就是舍本逐末,‘其流弊所及,吾國將年年留學永永為弟子之國,而國內文明終無發達之望耳’。”[16]在同一學校的人才競爭中,不應該有不同的規則。“土博士”、“洋博士”,總該放在一桿秤上稱,怎么就該讓“土博士”給“洋博士”騰地方、讓路呢?怎么就該讓“洋博士”享受“傾斜”制度呢?其實,對“洋博士”,“土博士”應平等相待,“洋博士”丈夫也,“土博士”亦丈夫也,論人之道一焉,不必在“洋博士”,“土博士”之間硬劃一條線,一方是寶貴資源、是香餑餑,一方為“清理”的對象。積極引進留學生回國服務,沒錯,但仍要有選拔淘汰,就像對“土博士”一樣。“洋博士”、“土博士”同為資源。雖然“傾斜制度”的提法有時并沒有真正改變教育制度本身的公平性,但在人們心目當中卻造成了教育制度對各個制度對象不公平的假象,一些教育制度執行主體會因教育制度沒有“傾斜”于自己而停滯不前,長此以往,不僅會導致教育制度執行主體之間產生矛盾,影響團結,而且甚至會因“制度傾斜”而失去大多數制度執行主體對制度的信任感,使教育制度的貫徹執行受阻,影響教育制度執行的效果。因此,為了維護教育制度的公平形象,使教育制度在執行過程中能夠充分發揮其應有的效力,我們最好還是應該避免使用“制度傾斜”或“傾斜制度”這類易于引起人們誤解的詞語。
      四 教育制度的明晰性
    教育制度的明晰性是教育制度有效執行的重要前提條件之一。具體而言,教育制度應該是明晰的,這樣相關教育團體的成員才能知道他們究竟能夠從其選擇中得到什么好處。教育制度應該是明晰的,這樣人們才能對其做出恰當的理解。如果教育制度模棱兩可,衡量和評價社會成員的教育行為就非常復雜并且代價高昂,教育制度的含糊還會使爭執與討價還價變得難以避免。教育制度應該是明晰的,這樣才能防止有人鉆空子,違規者也才無法開脫責任。對此,哈耶克曾指出:教育制度“應當是公知的且確定的”。[15]列寧也明確指出:“方針明確的政策是最好的政策。原則明確的政策是最實際的政策。”[17]如果教育制度模棱兩可、含混不清,教育制度執行主體會因對教育制度目標和內容的誤解或曲解而造成教育制度執行的阻滯。
    教育制度的明晰性之所以對教育制度的有效執行具有重要影響,不僅是由于教育制度的明晰性決定著制度在執行過程中的可操作性,而且更因為模棱兩可、含混不清的制度往往給教育制度執行中的投機取巧者留下了鉆空子的余地。正如安德森所說,在寬泛的和模棱兩可的法令下運行,這就給教育制度執行者留下了較多的空間去決定做什么或者不做什么。[18]
    就前一種情況而言,現實的教育制度實踐中不乏執行中的制度因缺乏明晰性而難以操作的例子。例如,素質教育制度雖已推廣多年,但是由于其內容規定得不夠具體明確,特別是在一些關鍵性的問題上沒有制定出切實可行的具體操作措施,比如缺乏相應的評價制度尤其是高考制度改革的配套措施,結果使素質教育制度根本無法真正得到執行。這里的道理很簡單:任何一個教育制度執行主體都得遵循“教育規律+成本——收益”的法則,任何一個教育制度執行主體都是以其對成本和收益的權衡分析為基本條件的,沒有誰愿意做賠本的買賣。如果某所學校遵循教育規律,切實實施素質教育,有可能導致“升學率”下降,從而面臨教師、家長、教育行政部門以及輿論的強大壓力,甚至學校本身也面臨相當大的生存壓力,收益尤其是經濟收益下降。在教育競爭日益激烈的環境下,幾乎沒有一所學校愿意為實施素質教育而冒砸“高升學率”這一牌子的風險。所以,在沒有正確的評價制度和科學的考試制度下,學校實施素質教育越徹底,對升學率的影響可能也就越大。這樣一來,不僅教育行政部門、學校、教師、學生沒有得到好處,而且使素質教育制度失信于民。
    至于后一種情況,即教育制度的含糊不清往往容易給投機取巧者在教育制度執行過程中留下“漏洞”可鉆。這一點,在我國社會轉型時期的保送生制度執行過程中表現得比較明顯。保送生制度原本是體現因材施教、促進人的自由全面發展、為優秀學生和有特長的學生提供的“直通道”。各級教育部門為此也相繼出臺了一系列旨在為優秀學生和有特長的學生提供“直通道”的措施、辦法。然而,由于這些制度措施在某些方面規定得不夠具體明確,特別是對保送生制度的“保送”對象缺乏明晰性,對“真”優秀、“真”特長與“非真”優秀、“非真”特長的界限缺乏具體明確的劃分標準,因而常常造成這樣一種有悖于既定保送生制度目標的不良后果:一方面,“非真”優秀學生、“非真”特長學生獲得了被保送的資格;而另一方面,“真”優秀學生、“真”特長學生卻常常得不到被保送的資格。
    可見,教育制度不明晰所造成的制度漏洞對于教育制度執行具有極大的危害。從制度分析的角度看,教育制度不明晰無疑會為教育制度不能充分地執行提供條件和可能,因為,教育制度的執行過程實際上是一種博弈和互動過程,博弈者都努力尋求對自己最有利的行動方案,教育制度漏洞就成為雙方搜尋的目標和對象。只要找到了教育制度漏洞,就可以繞過已有的規定,甚至使現行教育制度成為無效和無用的東西。
      五 教育制度的協調性
    所謂教育制度的協調性,是指任何一項可執行的教育制度在其適用的時空范圍內,不得與其他教育制度相抵觸、相矛盾。教育制度的協調性是由教育制度的系統性所決定的。我們知道,系統是由諸多要素構成的有機統一體,因而具有整體性特點,同時,系統又是由不同層次的子系統組合而成的,因而又具有層次性特點。在一個系統內部,在要素和系統之間,以及在各個子系統相互之間必須保持和諧而有序的關系,才能使系統的整體性功能得以正常發揮。教育制度系統作為一個協調有序的整體,首先要求在確定的時空條件下,各項教育制度之間以及教育制度的各種表現形式之間不得相互抵觸、相互矛盾,否則,就會破壞教育制度系統的正常結構,使教育制度系統發生功能紊亂,并可能導致整個教育制度系統的崩潰和瓦解。在我國,由于教育制度制定主體比較多,“政出多門”,各項教育制度制定主體本身又都是獨立的利益主體,特別是社會轉型時期我國正處在新、舊體制的轉軌當中,在教育制度方面的協調機制很不健全,所以教育制度之間相互抵觸、彼此沖突的情況時有發生。例如,在近期人們談論較多的高等學校人事制度改革的實施過程中,這種因制度間缺乏協調而造成的人事制度執行受阻的情況就十分明顯。試想,在當前住房制度改革、醫療制度改革等政策紛紛出臺且社會保障體系尚不健全的情況下,在行政權力凌駕于學術權力之上且評價人才的體系尚不科學的情況下,在公平、合理、有效的教育評價制度缺位的情況下,各高等學校如果實行“末位淘汰”制度,“非升即走”制度、富余人員“自謀職業”制度,其難度顯然是很大的,其執行情況也是不徹底的。“大學內部教師制度的根本改革必然牽涉到整個國家宏觀大學制度的改革:從教育行政管理體系一直到各種法律法規。因為像教授會議和教授評議會制度的建立,必然要從根本上觸動大學內部的整個管理體系,而這種權力的相當部分并不在大學自己手中。如果國家宏觀大學制度不從根本上進行改革,大學無法成為真正獨立自主的自為者,其內部任何制度的改革都不可能是徹底的。”[19]簡言之,教育制度之間的不協調必然會增加教育制度執行的走樣變形。從制度分析的角度而言,對于教育制度實施過程來說,各種教育制度安排之間相互關聯、彼此牽制,它們之間的摩擦和沖突必然會增加教育制度運行成本,并使教育制度運行的凈效益下降,甚至為零。只有它們之間協調一致,求得某種程度的制度均衡,才能有效地降低教育制度運行成本,保證整個教育制度結構的運行效率,達到整個教育制度安排和教育制度結構的凈效益大于零。
    其次,教育制度之間的協調性還表現在各項教育制度的執行應有先后順序,輕重緩急。教育制度執行主體如果分不清制度執行的先后順序,使一些本來可以做好的事情無法做好,一些本來應該解決的教育問題久拖不決,一些本來可以緩解的矛盾得不到緩解,致使教育制度執行效益下降。在社會轉型時期的我國高等教育改革中,制度執行順序錯位的現象比比皆是。暫且不論高等學校人事制度改革是否應該先從教師開始,即便從已經開始的高校教師聘任和晉升制度的改革而言,其阻力仍很大。原因就在于教育制度執行順序錯位。教育制度執行主體在實施制度時應算好行棋的次序——套用圍棋術語:如果第一手下在以確定教師權利和學術民主以及教師職責為核心的教師制度改革上面,那么就是占據大場形成厚勢的先手,聘任和晉升制度的改革就是必然的下一手;而現在很多高校先從后者開始,不啻下了一步后手棋。其結果只能使高校的人事制度改革陷入被動狀態。
    教育制度之間缺乏協調還有一種表現形式就是教育制度不配套。由于客觀世界的一切事物在本質上都是相互聯系、相互影響的,所以在紛繁復雜的現代社會中,任何一個教育制度問題的解決僅靠某個單一的教育制度是不夠的,它往往會涉及到多方面的因素,需要相關教育制度的配套才能奏效。但遺憾的是,在社會轉型時期的教育制度實踐中,因相關教育制度的不配套而導致教育制度執行效果不佳乃至教育制度目標完全落空的例子不勝枚舉。為什么在已經進入21世紀的今天,素質教育這種“功在當代,利在千秋”,于國、于教育、于民、于受教育者都有莫大好處的制度卻在實施過程中到處碰壁呢?這個中的奧秘恐怕主要還是在于相關的教育集美大學學報廈門13~23G1教育學李江源20042004教育制度只有通過有效的執行才能保證其制度目標的實現,尤其在社會轉型時期教育制度的有效執行更顯重要。但社會轉型時期的教育制度執行是一個異常復雜的過程,其中教育制度本身是否合理、穩定、公平、明晰、協調等對教育制度的執行效果至關重要。社會轉型/教育制度/有效性本文系全國教育科學“十五”規劃重點課題“促進有效教學的行動研究”(項目編號:EAB030469)的階段成果。王燕/楊秀文Steps to Happiness李江源 浙江大學教育學院教育系博士、副教授。(浙江 杭州 310028) 作者:集美大學學報廈門13~23G1教育學李江源20042004教育制度只有通過有效的執行才能保證其制度目標的實現,尤其在社會轉型時期教育制度的有效執行更顯重要。但社會轉型時期的教育制度執行是一個異常復雜的過程,其中教育制度本身是否合理、穩定、公平、明晰、協調等對教育制度的執行效果至關重要。社會轉型/教育制度/有效性本文系全國教育科學“十五”規劃重點課題“促進有效教學的行動研究”(項目編號:EAB030469)的階段成果。王燕/楊秀文
2013-09-10 21:38

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