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論銀監會與中央銀行獨立性
論銀監會與中央銀行獨立性
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      一、中央銀行獨立性的背景、制因與發展趨勢
    (一)中央銀行獨立性的背景與制因
  薩繆爾森(1992,P481)曾經說過:自從開天辟地以來,人類有三項偉大的發明:火、輪子和中央銀行。這形象地說明了中央銀行在現代經濟中的重要作用。從17世紀末瑞典銀行首先建立起,中央銀行體制的存在已經有四百多年的歷史了。從最初的承辦商業銀行業務到現在的單獨履行中央銀行職能,可以說一部中央銀行的發展史就是一部中央銀行尋求獨立性的歷史。但是一直到20世紀有關中央銀行獨立性(Central Bank Independence,簡稱CBI)的問題才被各國中央銀行法所承認,這在20世紀初的美聯儲、20世紀中葉的各發達國家及20世紀末歐盟中央銀行法中得以充分的體現。
  一般而言,中央銀行獨立性包括三個方面,即目標獨立性、經濟獨立性和政治獨立性(Guido、Tabellini,1991)。總結國內外學者的分析與研究,提高中央銀行的獨立性程度有助于實現貨幣政策目標(如穩定物價、充分就業、經濟增長和國際收支平衡),對于發展中國家來說尤為如此。貨幣政策目標不明確或者幣值不穩定的國家,或者事實上不能堅持以穩定幣值為中心目標的國家,大多是由于中央銀行缺乏獨立性所致。加強中央銀行的獨立性對于抑制通貨膨脹起著重要的作用。
  實證研究(Bade and Parkin,1982;Alesina, 1988;Grill、Masciandaro and Tabellini,1991;Alesina and Summers,1993)表明,中央銀行的獨立性與通貨膨脹之間存在明顯的負相關關系,也就是說,央行的獨立性越大,通貨膨脹率就越低;反之,央行的獨立性越小,通貨膨脹率就越高。由于通貨膨脹與各國的經濟增長有著緊密的聯系,而且通貨膨脹通常會被經濟增長的過分要求而激起,這就使得穩定幣值成為一個中央銀行最為崇高而又偉大的任務(A·布朗,1996),擁有一個強大的、獨立的中央銀行則是確保一國幣值穩定的先決條件。所以說,中央銀行貨幣政策獨立性問題是20世紀金本位貨幣退出流通而代之以國別制度貨幣之后的一個重大貨幣理論與實踐問題(陳彩虹,1999)。不僅如此,當今世界發達的工業國家無不強調和重視中央銀行的相對獨立。其目的是防止由于特定的、短期的,以及個別利益集團的利益需要而犧牲國家的長遠利益、全局利益,影響經濟社會的正常穩定發展,這是中央銀行作為金融管理機關和政府干預經濟的工具服務于國家長遠利益的一種特殊存在方式和活動方式。此外,貨幣政策也需要獨立于政府,不受政府短期目標的影響。保持貨幣政策的獨立性通常被認為是市場經濟條件下一國政府行為成熟的重要標志之一。加強央行的獨立性和貨幣政策的獨立性是中央銀行制度發展的客觀趨勢,已成為世界各國的共識。
    (二)增強中央銀行獨立性是各國銀行立法的大趨勢
  20世紀后期,尤其是90年代以來,全球性金融創新與深化浪潮風起云涌,促使西方各國更加重視金融的作用,紛紛加速金融改革,用立法形式提高中央銀行的獨立地位,其根本目的在于減緩通貨膨脹,使國民經濟在良好而穩定的環境中健康發展,為此各國為增強中央銀行獨立性普遍修改中央銀行法。美國和德國通過修訂銀行法,進一步強化中央銀行的獨立性;而日本和英國通過修改銀行法,向獨立性較強的美、德中央銀行模式靠拢;《馬斯特里赫特條約》賦予歐洲中央銀行極強的獨立性,各國中央銀行獨立性模式趨同化的傾向日益明顯。從東南亞金融危機來看,各國中央銀行獨立性弱是引發危機的一個重要原因。從1997年開始,東南亞及東亞相繼爆發金融危機,國際貨幣基金組織對泰國、印度及韓國等國進行援助,規定了許多限制性條件,而且有些條件相當苛刻,甚至難以接受,其中有一條即是要求受援國政府尊重中央銀行的“獨立性”,足見中央銀行獨立性大小的重要性。
  總之,無論是西方市場經濟發達的國家,還是發展中國家,都在積極探索強化中央銀行獨立性,提高貨幣政策有效性的措施,并以此來指導實踐。從未來的發展趨勢來看,中央銀行的獨立性必將逐步增強。目前已有越來越多的國家尤其是那些經歷了重大金融事件和金融危機的國家都紛紛采取央行分拆的模式,并且銀行監管職能的分離與中央銀行的獨立往往同步進行,比如英國、日本和韓國就是如此,它們將加強中央銀行的獨立性放在改革的首位。因此,研究央行分拆與中央銀行獨立性具有重大的現實指導意義。走向市場經濟的中國,迫切需要一個強大的、獨立性程度高的中央銀行,以便為中國經濟的平穩健康發展提供良好的貨幣政策支持。
      二、現階段中國中央銀行獨立性評介
  作為中國金融體制改革的一部分,中央銀行改革的主要目標是將中國人民銀行建成一個以市場為導向的宏觀調控機構和金融監管機構,從而保證經濟的平穩、健康運行。改革的一個主要內容是提高中央銀行的獨立性,其標志之一就是自1983年恢復建制以來1995年《中國人民銀行法》的頒布。總體來說,中國人民銀行的獨立性是在不斷增強的。
  由于中國屬于轉型經濟國家,盡管在改革方式上與其他轉型經濟體不同,但根本性質是一樣的,即以市場經濟體制替代計劃經濟體制,這一體制決定了在中央銀行獨立性的構成中政治因素占據主要地位。同時德意志銀行的模式已成為世界性的共識,因此以德國中央銀行的獨立性為參照物、選擇勞恩甘伊和希特(Loungani and Sheets,1997)的測定方法來測定中國人民銀行的獨立性,結果顯示中國中央銀行獨立性指數為0.444。
  與其他轉型經濟國家比較,中國中央銀行獨立性的程度是比較低的,僅比立陶宛要高。實質上,從構成中央銀行獨立性的三個部分來看,中國中央銀行的目標獨立性和經濟獨立性都不低,分別是1分和2分,在這些轉型經濟國家中處于中上水平。但是在占有重要地位的政治獨立性上僅得1分,正是這一點使得中國中央銀行獨立性程度不高。具體表現為:①目標獨立性。這在《人行法》頒布后有很好的體現,但在《人行法》中的這一規定還是隱隱約約地反映出政府對經濟擴張的一種留戀,希望以穩定幣值來促進經濟增長。不過中央銀行相對于國務院而言,只享有一般貨幣政策事項的決策權,對于年度貨幣供應量、利率、匯率等重大貨幣政策事項只有制定和執行權,最終決策權卻在國務院手中。②經濟獨立性。經濟獨立性反映了中央銀行對其資源的一種可控性,不論是對貨幣政策工具的控制還是對信用的控制。突出表現為杜絕了政府財政對中國人民銀行的透支行為,經濟獨立性指標一路下滑,以及中央銀行對金融機構貸款多。在發達市場經濟國家,中央銀行向金融機構發放的貸款,即便是像德國、日本那樣高度依賴金融機構來實施貨幣政策的國家規模也是不大的。雖然1985年以來我國這一比重呈直線下降,但是直至2001年底比重仍大大高于15年前的其他國家,這種資金上的糾纏不清最終將阻止中央銀行增強獨立性的步伐。③政治獨立性。中央銀行獨立性的核心是政治獨立性,但《人行法》卻未在此方面做出多大改進。這表現在:法律地位低人民銀行的組織機構設置缺乏應有的科學性和組織保障性;中國人民銀行的主要官員的任職缺乏明確的法律規定。這使中國人民銀行在人事上產生兩方面的弊端,即高度的行政依附性和欠缺廣泛的代表性。由于在轉型經濟中,政治獨立性構成了中央銀行獨立性的核心,其高低直接影響了其他兩個部分的真實水平以及整個中央銀行獨立性程度的高低,因此中國中央銀行獨立性水平的低下也就不足為怪了。
  總結上述情況,不難得出中央銀行獨立性績弱的致因:
  第一,中央銀行行為的政治性。與大多數轉型國家一樣,中國有著十分濃厚的中央集權傳統,政府在社會、經濟生活中占據主導地位,尤其對金融的控制十分嚴格。在中國人民銀行的行為規范中,放在首位的就是要與中央或政府的意志保持一致。中央銀行最重要的任務就是維持幣值的穩定,為國民經濟的運行提供一個良好的環境。但由于中國人民銀行的獨立性低,物價穩定的目標很難達到,并進而造成了經濟的大起大落。突出表現為自改革以來中國經歷的4次經濟周期波動幅度一次比一次大而且幾乎每一次經濟的波動都是以經濟的急速下滑結束的。所以盡管中央銀行是在進行所謂的“熨平”操作,但實際上中國經濟的波動幅度并未減少。要保證中國經濟的平穩運行,必須有政策上的保障,特別是一個獨立而權力較大的中央銀行的存在。
  第二,金融改革的外部制約因素。金融改革的外部制約因素主要有:國民經濟貨幣化和市場化的程度、工商企業自我約束機制的形成、中央銀行同計委和財政的關系等,而建立一個具有相對獨立性的中央銀行成為其中的關鍵(蔡重直,1988)。實際上這已遠遠超出金融改革的范圍,它涉及到我國政治體制架構,涉及到人們的社會價值觀,涉及到一個社會政治和經濟決策權的相對分散,屬于我國政治體制改革的重要組成部分。西方獨立的中央銀行的出現無疑改變了“民主政體”中三種政治力量的對比,形成了第四種政治力量,即在政府、政黨、工會之外又出現了中央銀行。政府同中央銀行長遠經濟目標的一致性、短期目標沖突的可能性、政府行為短期化的可能性、對政府經濟決策失誤的制約等等,這些是架構相對獨立的中央銀行的理論基礎,也是我國強化中央銀行獨立性的致因所在。
  第三,國有金融支持的弱效。國有金融支持就是國家根據某種非效率原則,在資金配置方面支持國有部門的經濟發展,它包括直接金融和間接金融兩方面的支持,主要有信貸歧視政策、資金供給制和金融補貼政策三種。這種國有金融支持的成本也是很大的,據張杰(張杰,1998)的研究,國家控制金融的成本包括貨幣發行收入(鑄幣稅)、國有金融的稅收貢獻以及對國有經濟的支持,而其收益包括國有金融機構的經營費用、國有金融機構的存款利息支出、中央銀行的監督成本以及國有銀行配置資源的低效率損失。改革以來,國家控制金融的凈收益日趨下降,從1992年開始變為負數,這與實體經濟的結構性變化是一致的,同時也說明必須在金融支持上做出新的安排。
  第四,信用意識的缺損。由于舊體制下(包括轉軌過渡時期)社會信用意識的缺損和信用關系的非規范性,直到現在我國尚未在全社會的范圍內建立起真正的國家信用(財政信用)、銀行信用和商業信用,其突出表現是國家收購糧食打“白條”,財政借銀行的錢掛帳,銀行收不回貸款卻還要被迫再發貸款,等等。因此,沒有健康的信用意識和規范的信電關系,沒有真正規范的市場經濟體制,要落實法律上規定的中央銀行獨立性是難以做到的。也不可能在公眾與中央銀行和政府間形成規范、有序的博弈預期,由此形成的中央銀行獨立性更無從談起。
  客觀而言,盡管中外學者(Cukierman,1992;Cukierman and Webb,1995;Cukierman、 Wcbb and Neyapti,1999;謝平,1995;王家福,1996;陳曉,1997;錢小安,2000;劉錫良、曾志耘,2000)從多個方面對于中國中央銀行獨立性給予了肯定和贊譽,但是由于歷史的、現實的原因和條件的限制,《人行法》還存在諸條疏漏,中國人民銀行的獨立性仍然不是很強。正如中國人民銀行行長戴相龍坦言:“獨立是相對的,是在國務院領導下保持相對獨立性。”所以,中央銀行依據現行的《人行法》所享有的相對獨立性,遠不足以使它能夠完全承担起穩定幣值,進行金融監管與調控的重任。
      三、銀監會的設立與中央銀行獨立性的增強
  在十屆人大一次一次會議上,國務院組建了銀監會,其目的就是使中國人民銀行專注于制定和執行貨幣政策的職能,完善有關金融機構運行規則和改進對金融業宏觀調控政策,更好地發揮中央銀行在宏觀調控和防范與化解金融風險中的作用,進一步改善金融服務。此次央行分拆、成立銀監會等一系列金融改革方案,是中國在增強中央銀行獨立性方面邁出的實質性步伐,是中國政府為了徹底解決金融弊端而下的最大一次決心。
  作為國務院直屬的正部級事業單位,銀監會將根據授權,統一監管銀行、資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構,主要職責是擬訂有關銀行業監管的政策法規,負責市場準入和運行監督,依法查處違法違規行為等。而中國人民銀行將主要負責貨幣政策和跨行之間的資金往來,具體包括利率的調整、銀行之間的現金結算支付和一些新業務等。銀監會的成立將使得中央銀行的視野更開闊,不再僅僅局限于商業銀行上,而是將視野擴大到所有與其有交易關系的金融機構上,專注于貨幣政策職能,更多地著眼于產業部門和實體經濟。
  實行貨幣政策與銀行監管職能適度分離都將有利于提高二者的專業化水平。一方面,專注于貨幣政策的中央銀行其獨立性將大大提高,貨幣政策的視野將不再局限于商業銀行的安全與利益,而是要從國民經濟全局的角度,更多地著眼于整個金融業乃至實體經濟的發展,因而應當有助于克服通貨緊縮趨勢,保持宏觀經濟環境的長期穩定;另一方面,銀行監管也將更多地依靠自身監管水平的提高,而不是依賴于貨幣發行來掩飾監管責任,因而從長期來看有助于真正維護金融安全。此外,還有助于避免因貨幣政策與銀行監管的同步震蕩而導致宏觀經濟大起大落的現象發生。
  中央銀行貨幣政策與銀行監管職能分離之后,必須注意以下幾個問題:首先,要特別注意加強貨幣政策當局和銀行監管當局之間的相互溝通和工作協調,實現信息共享,注意克服官僚主義和部門利益。因此,加強部門間協調和信息共享,并使之機制化、規范化,是今后一個時期工作的重要任務。其次,中央銀行為了更好地制訂和執行貨幣政策,仍然必須擁有對商業銀行及其他所有在中央銀行開戶的金融機構必要的“檢查權”,以把握金融機構的財務狀況以及金融市場的實際風險。再次,應當注意沿著近年來金融管理體制改革的大方向,解決人民銀行大區分行改革所遺留的一些問題,進一步理順我國的金融監管體制。最后,引導公眾形成合理的預期。一方面是由政府公布長期的經濟發展目標,并定期發布貨幣政策目標和實施計劃;另一方面是增加中央銀行貨幣政策的透明度、公開性和可信度,減少公眾的猜疑。
  總之,如果中央銀行在貨幣政策制定和執行上不具有獨立性,就沒有必要將銀行監管職能從央行分離。央行不具有獨立性,意味著穩定貨幣就不可能成為央行貨幣政策的首要目標,經濟運行面臨不確定因素的干擾。即使再審慎的金融監管,也難以避免金融機構受到系統性風險的沖擊。在通貨膨脹的條件下,銀行及其他金融機構決策的信息極易出現失真現象,使得金融機構的經營行為容易發生扭曲,從而造成微觀經濟主體活動的效率下降和經濟運行的系統性風險增加。因此中央銀行在貨幣政策制定和執行上具有一定的獨立性是分離銀行監管職能的必要條件,也是銀監會成立后必須著力解決的問題。
重慶社會科學37~40MF1體制改革蔡志剛20032003增強中央銀行獨立性是世界性的潮流,也是各國銀行立法的大趨勢。改革開放以來,中國中央銀行的獨立性是不斷增強的,但也存在許多問題。銀監會的成立將改變這一狀況,大大增強中央銀行的獨立性。中央銀行獨立性/銀監會/貨幣政策蔡志剛,北京市財政局,北京 100037  蔡志剛(1973-),男,北京市財政局預算處,金融學博士。 作者:重慶社會科學37~40MF1體制改革蔡志剛20032003增強中央銀行獨立性是世界性的潮流,也是各國銀行立法的大趨勢。改革開放以來,中國中央銀行的獨立性是不斷增強的,但也存在許多問題。銀監會的成立將改變這一狀況,大大增強中央銀行的獨立性。中央銀行獨立性/銀監會/貨幣政策
2013-09-10 21:39

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