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試論我國中央銀行獨立性的法律確認與實現
試論我國中央銀行獨立性的法律確認與實現
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  法律如何對中央銀行的獨立性進行確認?法定獨立性能否順利實現?這直接關系到一國貨幣政策的制定是否合理與科學、幣值穩定是否有切實的保障機制、金融監管和宏觀調控是否有力和適度,并進而影響到該國金融、經濟是否能夠穩定健康的發展。因此,中央銀行的獨立性問題,是一國中央銀行法律制度建設乃至整個金融法制建設中不可回避的最為重要的基本問題之一。
      一、中央銀行獨立性的概念及其衡量標準
  中央銀行獨立性,是指法律賦予中央銀行在國民經濟宏觀調控體系中制定和執行貨幣政策、進行金融監管與調控的自主權,以及為確保自主權的有效行使而采取的相關法律措施。其內容主要由兩部分完成,一是中央銀行自主權(法定職權)的立法界定;二是中央銀行在行使自主權時受制于其他法律主體的程度,亦即要處理中央銀行和其他法律主體(尤其是政府)之間的關系。從一定意義上講,中央銀行的獨立性問題就是中央銀行法律地位的確定問題。
  中央銀行獨立性問題的提出,首先是由中央銀行的性質決定的。中央銀行作為政府的銀行、金融監管的銀行,體現了其國家機關的性質,因此,它必須接受政府的一定程度的管制。但它同時又是特殊的金融機構,是發行的銀行、銀行的銀行,其在制定和實施貨幣政策、對金融機構進行服務和調控時又不能不考慮貨幣經濟本身自有的運行規律,因而它不能完全聽命于政府,須保持一定程度的獨立性;其次,中央銀行和政府的任務是有所側重的,這樣就使中央銀行和政府在宏觀經濟目標的選擇上并不一定在任何條件下、任何時期都保持一致。基于政府的職責以及政治因素的影響,政府行為的出發基點往往是促進經濟增長,而這極有可能誘發通貨膨脹和經濟過熱的現象發生。而央行的首要目標則是遵循貨幣經濟運行的基本規律,保持本國貨幣幣值的穩定。盡管現代中央銀行衍生了一系列其他宏觀經濟管理職能,但穩定幣值始終是其最基本的功能,并且越來越多的國家傾向于把穩定幣值作為其中央銀行首要的甚至是唯一的目標。亦正是通過中央銀行穩定幣值的功能的實現,在一定程度上還能制約政府過熱的經濟決策行為,起到經濟穩定器、制動器的作用。而這一切的實現,都以中央銀行具有較高的相對于政府的獨立性作為前提。質言之,中央銀行的性質、穩定幣值與制衡政府過熱經濟政策的職能,是中央銀行需要具備獨立性的基本原因。
  那么,怎樣衡量中央銀行的獨立性呢? 存在有不同的方法, 早在1980年,英國考察金融機構職能委員會是從以下五個方面評判中央銀行獨立性的:(1)它歸誰所有,是私有還是國有;(2)它的總裁與理事的職權及其任命與任期;(3 )它在執行貨幣政策方面有哪些法定職責,履行這些職責時是否受政府支配,雙方有矛盾時如何解決;(4 )它同政府有關部門是否有人員交換或人員之間的聯系,政府在中央銀行理事會中有無直接代表;(5)它是否直接向議會匯報工作。(注: 《考察金融機構職能委員會報告》,英國文書局,1980年6月。)
  1990年1月, 在北京舉行的國際中央銀行研討會指出:“中央銀行獨立性的具體體現是,它必須獨享貨幣發行權;發行貨幣根據經濟的客觀需要而不受財政透支的干擾;能獨自解決嚴重的通貨膨脹而無須向財政部報告自己的工作;重大決策不是由某一部門或個人決定,而由中央銀行理事會決定;享有充分的權力對金融系統進行監督和管理;擁有資金來源與運用的支配權而不依賴財政撥款。”(注:參見中國人民銀行、國際貨幣基金組織、聯合國開發計劃署編:《宏觀經濟管理中的中央銀行》,第120頁。)
  1994年,美國紐約聯邦儲備銀行行長威廉·麥克多諾在其所著的《一個民主國家中獨立的中央銀行——聯邦儲備委員會的經驗》一文中提出的標準是:(1 )中央銀行在制定和實施政策(尤其是貨幣政策)方面對政府享有多大程度的自由;(2 )任命和撤銷中央銀行領導人的程序;(3)中央銀行籌措資金的方法是否依賴政府或議會的撥款。
  上述標準雖然各有道理,但都是在特定的時期針對特定的目標而言的,因而是不全面的。筆者認為,中央銀行獨立性的衡量標準應有四個標準:(1)職能獨立性標準, 即中央銀行能否獨立制定和實施貨幣政策,如何解決貨幣政策與政府其他宏觀經濟政策之間的矛盾和沖突,能否抵御財政透支及其他不合理的融資要求,能否獨立進行金融監管。(2)組織獨立性標準,即中央銀行是否隸屬于政府或政府的有關部門,其內外組織機構與政府及政府有關部門的關聯程度。(3 )人事獨立性標準,即中央銀行的主要領導人的任期、任命、組成及罷免是否由政府批準和決定,有無政府人員的兼職和滲透。(4)經濟獨立性標準, 即中央銀行是否依賴于財政撥款,有沒有可供獨立支配的財源。上述四項標準中,第一項標準是確權性標準,亦即確定中央銀行的法定職權,而后三項標準是保障性標準,是為確保中央銀行法定職權自主行使的多方面的制度安排。
      二、中國人民銀行獨立性的現況評析及加強的必要性
  應當承認,中國人民銀行自1984年專門行使中央銀行職能以來,其獨立性是在不斷加強、不斷完善的。這一演進軌跡和世界性的中央銀行獨立性加強的潮流是相吻合的。(注:如1994 年1 月法蘭西銀行的改革,1997年5月英格蘭銀行的改革,以及亞洲金融危機發生前、后研擬、 實施中的日本中央銀行、韓國中央銀行的改革都體現了這一潮流。)尤其是1995年3月18 日第八屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國中國人民銀行法》(以下簡稱《人行法》)更以立法的形式確立了中國人民銀行在宏觀經濟調控中的法律地位及獨立性。主要表現在:
  1.中央銀行相對于財政部具有較大的獨立性。人民銀行與財政部是各自獨立、互無隸屬關系的。表現為:(1)《人行法》第28 條規定人民銀行不得對財政透支,不得直接認購、包銷國債和其他政府債券,從而在立法上防止財政透支;(2)第23條規定由人民銀行代理國庫, 從而排除了財政部利用國庫收支來控制人民銀行的可能性;(3)第37 條規定人民銀行實行獨立的財務管理制度,有助于避免財政通過控制人行經費從而干預人民銀行的可能。這些規定與過去我國“大財政小銀行”、人民銀行成為財政的出納與保管有顯著的不同。
  2.中央銀行相對于各級政府部門有較大的獨立性。表現為:(1 )明確規定人民銀行不得向政府部門提供貸款或担保;(2 )明確規定人民銀行行使對全國金融機構及其業務的監督管理權;(3 )人民銀行依法獨立執行貨幣政策、履行職責、開展業務,不受各政府部門干涉。
  3.中央銀行相對于地方政府有較大的獨立性。表現為:(1 )《人行法》第7條規定人民銀行依法獨立執行貨幣政策,履行職責, 開展業務,不受地方政府、各級政府部門、社會團體和個人的干涉;(2 )第12條規定人民銀行根據履行職責(而非行政區劃)的需要設置分支機構,并對分支機構實行集中統一領導和管理,分支機構在人民銀行的授權下開展工作;(3)第29 條規定人民銀行不得向地方政府提供貸款和担保。使人民銀行獨立于地方政府。
  4.中央銀行相對于國務院有一定的獨立性:表現為:(1 )人事任免權,即人民銀行行長的人選,根據總理提名,由全國人大或其常委會決定,由國家主席任免;(2)貨幣政策制定權與執行權, 《人行法》第5條規定人民銀行就年度貨幣供應量、利率、 匯率和國務院規定的其他重要事項作出決定,報國務院批準后執行,其他事項可先予執行然后備案。(3)《人行法》第6條規定人民銀行應當向全國人大常委會提出有關貨幣政策和金融監督管理情況的工作報告。通過這種間接向權力機關負責的形式,可在一定程度上制約國務院的干預。
  盡管《人行法》在確定人民銀行的獨立性問題上,尤其是在處理人民銀行和財政、和地方政府之間的關系上,較《中華人民共和國銀行管理暫行條例》有了很大的進步,但因歷史的、現實的原因、條件的限制,其立法還存在諸多疏漏,其獨立性仍然不是很強,最多只能屬于獨立性居中型。即如我國中央銀行戴相龍行長所言:“獨立是相對的,是在國務院領導下保持相對獨立性。”而筆者認為,中國人民銀行依據現行中央銀行法所享有的相對獨立性,遠不足以使它能夠完全承担起穩定幣值、進行金融監管與調控的重大責任。表現在:
  1.職能獨立性欠缺。職能獨立性標準,體現在中央銀行能否獨立制定和實施貨幣政策,能否抵御財政透支及其他不合理的融資要求,能否獨立進行金融監管。而中國人民銀行職能獨立性的欠缺,恰恰表現在它在制定和執行貨幣政策方面還缺乏應有的自主權,在抵御不合理的融資要求方面還缺少法律保障,而這有可能導致《人行法》第3 條設定的“貨幣政策目標是保持貨幣幣值的穩定,并以此促進經濟增長”的目的的落空。
  如前所述,中央銀行獨立性問題的提出,源于它的保持幣值穩定的職能,以反對政府傾向于過熱的經濟決策行為的制動作用,而這正是《人行法》第3條所揭橥的,換言之,第3條規定要求賦予中國人民銀行以獨立制定和執行貨幣政策的自主權。而這種自主權在現行《人行法》中是大打了折扣的。表現在:1)依第2條第2款的規定, 人民銀行制定和實施貨幣政策,對金融業實施監管要置于國務院領導之下。2)依第 29條但書的規定,人民銀行對國務院作出的向特定的非銀行金融機構融資的決定有履行的義務。3)依第5條的規定,中國人民銀行相對于國務院而言,只享有一般貨幣政策事項的決策權;對于年度貨幣供應量、利率、匯率等重大貨幣政策事項只有制定和執行權,但沒有最終決策權。而這種最終決策權以及重大與非重大貨幣事項的確定權都操在國務院手中。由于中國人民銀行對國務院的行政隸屬性和制定執行貨幣政策的缺權性,使其根本無權或難以對國務院說不,行使抗辯權。這種狀況的負面效應在中央銀行和政府的宏觀經濟目標一致的情況下尚不明顯,但在央行和政府的目標不一致甚至存在嚴重沖突的情況下,就會成為一種災難。因為央行的制衡作用無法通過合法的程序發揮,原本已割斷的中央銀行受制于財政、地方政府、政府各部門的聯系都有可能通過中央政府再變相的聯結起來,并通過中央政府的權威,造成人民銀行的巨大壓力,最終造成貨幣的超量供應。在這方面我們是有深刻的歷史教訓的。
  2.組織獨立性欠缺。組織獨立性的欠缺,表現在中國人民銀行的法律地位低、內外機構設置缺乏應有的科學性和組織保障性。在這方面既有立法上的原因,也有體制上、實務上的原因。
  在法律地位方面,雖然我們從《憲法》上、《國務院組織法》上都找不到人民銀行隸屬于國務院的依據,但從《人行法》的規定來看人民銀行是國務院的一個部委級機關是確定無疑的。然而,這種隸屬關系對人民銀行完成穩定幣值并以此促進經濟發展的任務是不利的(見前)。況且從世界范圍內來看,凡是把穩定幣值作為中央銀行首要的或唯一的目標并取得較佳績效的國家,其央行的法律地位都比較高,獨立性都很強。如美國、德國的中央銀行就直接對國會負責,即將成立的歐洲中央銀行也主要是以德國中央銀行為藍本,使之成為高度獨立、平行于歐盟委員會的機構。
  從人民銀行的組織機構設置來看,基于《人行法》賦予其“制定和實施貨幣政策,對金融機構實施監督管理”的職責(具體職責見該法第4條的規定)需要出發, 理想的中國人民銀行的組織機構應該是一個集立法(決策)機構、執行機構和監督機構于一身的綜合體,這樣才能使其政策落實有切實、科學的組織保障機制。而通觀《人行法》第2 章的規定,及基于該章第11條授權由國務院在1997年4月15 日發布的《中國人民銀行貨幣政策委員會條例》的規定,我們不能不感到有些失落。其不足之處至少有三:一是有悖于各國中央銀行的組織機構設置及其構成都由基本法律明文規定的通例,而這正是中央銀行獨立性的法律保障。二是貨幣政策委員會這一在國外慣常的決策機構經由立法授權后,被定性為“中國人民銀行制定貨幣政策的咨詢議事機構”。其性質是不明確的,至少在法律語言上是不準確、不規范的。“咨詢”起的是參謀、顧問作用,而“議事”本身,又有決議和商議的含義。那么咨詢議事機構,究竟是決策機構,還是咨詢機構,這就存在疑義(可能也反映制定條例者的兩難心理)。而通觀整個《條例》,是將貨幣政策委員會作為咨詢機構而非決策機構,這就將原來預期的中國人民銀行的獨立程度大打了折扣。三是人民銀行實行行長個人負責制,而非各國通行的“合議負責制”,在貨幣政策委員會被定性為咨詢機構后,行長實際上既是決策者,也是執行者。而把制定貨幣政策、進行宏觀調控這樣重大而艱巨的工作,壓在一個人的肩上顯然是不合適的。關于這一點,早在1990年1月在北京召開的國際中央銀行研討會上,許多國際知名的金融專家和官員就有忠告。(注:美國聯邦儲備系統理事會前主席保羅·沃爾克說:“我建議你們,中央銀行要有更多的自主權,更多的獨立性,更需要有一個政策機構,一個委員會而不是一個人。”墨西哥中央銀行行長米格爾·曼塞拉也說:“貨幣政策如此重要,將它落入一人之手是難以想象的。這就是為什么大多數中央銀行都有決定貨幣政策的理事會、委員會或其他正式團體。”國際貨幣基金組織副總裁理查德·D ·厄伯說:“對于那些政策的主要決策者和實施者來說,最好是建立一個集體決策機構。也就是說,任何重大決策都要在理事會的領導下進行,而不是由某個人獨斷專行。”參見中國人民銀行、國際貨幣基金組織、聯合國開發計劃署編:《宏觀經濟管理中的中央銀行》,第95、100和108頁。)如果說這種個人負責制有什么好處的話,我個人認為它只能是使人民銀行更聽命于中央政府、從屬于國務院。
  從人民銀行外部分支機構的設置來看,雖然在立法上明確規定了中央銀行根據履行職責的需要設立分支機構,并對分支機構實行集中統一領導和管理,從而在法律上解除了人民銀行對地方政府的依賴,但在具體落實上卻還缺少切實的行動。時至今日,《人行法》已頒布實施兩年多,而這方面的改革卻因種種原因未見有何動作。我們不應忘記1986年發布的《銀行管理暫行條例》第8 條也曾規定要按經濟發展的需要設立分支機構,但最后卻是一紙具文。我們要防止重蹈歷史的覆轍,應當采取切實的步驟,把法律的規定落實到現實的金融生活中。
  3.人事獨立性欠缺。人事獨立性的欠缺表現在中國人民銀行的主要官員的任職缺乏明確的法律規定,行政機關、金融機關人事滲透過多,使中國人民銀行在人事上產生兩方面的弊病:高度的行政依附性和欠缺廣泛的代表性。如作為中國人民銀行內設的咨詢議事機構——貨幣政策委員會的11名組成人員,是由人行行長、兩名副行長、一名計委副主任、一名經貿委副主任、一名財政部副部長、外匯管理局局長、證監會主席、國有獨資商業銀行兩名行長、一名金融專家構成的。其中除金融專家外,其余十名代表在一定程度上都可以說是政府官員,而且金融界占了七名代表,缺少農業、工商產業方面的代表,可說是金融機構和各政府部門的聯席會議。其通過貨幣政策議案又采取一人一票,經出席會議委員的2/3以上表決通過。這樣的政策議案體現極強的政府意志是顯而易見的。這在一定程度上只是原中央銀行理事會的翻版,而與美國聯邦儲備系統理事會考慮各階層的代表性有別,與日本銀行政策委員會排除財政部、經濟企劃廳代表的表決權以及1994年1 月法蘭西銀行改革時排除現任政府官員參與貨幣政策理事會都存在差異。(注:1994年1 月法蘭西銀行改革,成立了貨幣政策委員會,該委員會由3 位法蘭西銀行的正副總裁、大學教授、記者、前任經濟部長、法國保險總公司前任總裁、證券交易所理事會主席以及大企業的老板9人組成。) 而這些制度安排正是維護中央銀行獨立性所需要的。
  4.經濟獨立性欠缺。經濟獨立性的欠缺主要表現在人民銀行對其資金運用缺少可供操作的具體法律保障。雖然從一般意義上講,人民銀行建立獨立的財務預算管理制度(《人行法》第6章), 不對政府財政透支或直接購買政府債券(第28條),但在微觀運作上,該法卻沒有規定違法者的法律責任。這樣,人民銀行經濟獨立性的落實,便取決于中央政府和中央財政的自制。而從以往的歷史經驗看,缺乏有效的約束就不會有高度的自制。如我國1986年頒布的《銀行管理暫行條例》第30條也曾規定“財政部門不得向中國人民銀行透支”,而實際上由于財政連年赤字,這些赤字又主要靠向銀行透支和借款解決,到1994年末,中國人民銀行對財政部的透支和借款(長期性)余額約1800億元,占當時人民銀行總資產的12.2%,(注:參見謝平:《中國中央銀行的獨立性》,載《上海證券報》,1995年4月5日。)其數量不可謂不多。因此,有切加防杜的必要。
      三、健全和完善中國人民銀行獨立性的若干建議
  根據以上分析,筆者認為,盡管我國的《人行法》在確立人民銀行的法律地位、賦予其獨立性方面作了大量的工作,但因為立法的疏漏和其他方面的原因,我國人民銀行的獨立性還未能達到其履行職責所需要的程度,需要通過修法、執法等多方面的途徑予以健全和完善。其最主要者為:
  1.修改《人行法》的有關規定,改變中國人民銀行隸屬于國務院的狀況,提高其法律地位,使之直接對全國人民代表大會負責,并相應地加強人民銀行制定和執行貨幣政策的自主權。在具體做法方面,可使人民銀行對全國人大常委會的財經委員會(或成立專門的金融委員會)負責,以保障人民銀行穩定幣值的貨幣政策目標的實現,并與世界性的提高中央銀行地位的潮流相一致。
  2.修改《人行法》的有關規定,改善中國人民銀行的組織機構和人事制度。包括:1)恢復貨幣政策委員會的本來面目, 使之成為中國人民銀行制定和執行貨幣政策的決策機構。要從強化其決策權、減少其行政依附性、增強其各方面代表性考慮,在《人行法》中明確規定貨幣政策委員會的職責、組成和工作程序等;2)增設人民銀行執行理事會,由總行行長、副行長及其重要職能部門主管組成,改變人民銀行行長個人負責制的狀況,對理事會的人員組成、任期、任職條件和任免程序應有明確的法律規定;3)設置銀行監督委員會, 使之負責領導人民銀行的監察和內部業務稽核工作,并對貨幣政策委員會和執行理事會的工作,尤其是執行理事會的工作進行監督。4 )應當切實做好人民銀行按履行職責需要設置分支機構的工作,盡快根據區域經濟發展和金融監管與調控的需要,對現有分支機構進行調整和撤并。原則上只在相對獨立的大金融中心設立一級分行,在一級分行管轄區重要的金融和經濟中心設置二級分行,在二級分行之下根據需要設置支行。對于不稱職的金融管理人員堅決裁減,對因機構撤并而造成的剩余人員,尤其是領導人,可以考慮設置咨詢委員會予以吸納,以發揮他們的聰明才智,并減輕撤并工作的阻力。
  3.有效運用法律監督機制。法律監督是法律關系主體的權利義務得以實現的有力保證。沒有嚴格有力的法律監督也就沒有法治。中國人民銀行要主動接受全國人大常委會的監督,定期向其專門委員會報告工作,讓金融重大決策和重要指標置于最高立法機關監督之下,從而減少政府包括財政對金融決策和執行的非法干預,提高自身的抗干擾能力,與政府在同一機構的監督下做好宏觀經濟管理工作的配合與協調。
  4.明確規定各種違法行為應當承担的法律責任,充分發揮法律制裁作用。列寧曾經指出:“究竟用什么來保證法令的執行呢?第一,對法令的執行加以監督。第二,對不執行法令加以懲罚。”(注:轉引自:劉廷煥、徐孟洲著《中國金融法律制度》,中信出版社1996年版,第41頁。)《人行法》第7章對諸多違法行為都規定了處罚措施, 這體現了違法必究的精神,也是對我國比較混亂的金融秩序的一種法律補救。但可惜的是對于如何落實這些法律規定還缺乏切實配套的實施細則,因而極有可能流于形式。尤其對最有可能造成貨幣過量發行、誘發通貨膨脹的財政透支行為,僅有禁止性規定,而無具體的懲罚制裁措施,這不能不說是立法上的一大疏漏。在這方面應予以增訂。
  總之,無論從國內完善金融調控體系、維護金融秩序對中國人民銀行制度建設提出的要求來看,還是從亞洲金融危機中暴露出的各國中央銀行調控監管乏力的制度缺陷來看,提高中國人民銀行的法律地位、強化其獨立性,都是十分必要的,也是非常緊迫的。我們應按照1997年9月巴塞爾銀行監管委員會頒布的《有效銀行監管的核心原則》對監管機構提出的全面要求,來進一步深化我國中央銀行制度的改革,進一步增強其獨立性,使其能真正担當起跨世紀的金融監管和穩定幣值的任務。
法學家京90~95D413經濟法學、勞動法學朱大旗19991999中國人民大學法學院副教授、法學博士 作者:法學家京90~95D413經濟法學、勞動法學朱大旗19991999
2013-09-10 21:39

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