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試論我國農村合作基金會發展演變過程中的政府作用
試論我國農村合作基金會發展演變過程中的政府作用
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  農村合作基金會是廣泛分布我國農村鄉鎮的“社區性的,在社區范圍內為農業、為農民服務的資金互助組織”。目前,據不完全統計,全國已有2萬多個鄉鎮及近4萬個村建立了合作基金會,共擁有可融通資金約1000億元。一些地方的合作基金會從其資金來源、資金投放、網點設置及其運作方式看,早已超出“社區內互助”的性質,向追求盈利的金融組織演變。
  農村合作基金會的產生與發展,確實在一定程度上彌補了原國有專業銀行(主要是中國農業銀行)在農村退卻所留下的資金需求缺口,適應了在農村建立市場經濟體制的需要,對增加農業的資金投入,提高農民的收入起到了積極作用。
  但在我國相當多的地區,自1992年以來,隨著集資規模急劇膨脹,農村合作基金會開始暴露出一系列問題。至1996年底,基金會的集資規模比1992年擴張了十幾倍。其資金來源構成中,個人股金已占絕大多數,可高達70%—80%以上,村社集體股金比例下降到不足5%。 資金的吸收與投放突破了社區性,許多基金會廣設集資網點,籌資范圍已由農村迅速延伸到城市,“股金”的性質變形為高息儲蓄,不少基金會向入股者許諾比銀行1年期存款利率高30%—50%的固定紅息回報, 跨社區的資金投放及基金會間的資金橫向調劑猛增。會員和服務對象分離,占集資總額75%以上的農戶(個人)得到的合作基金會提供的服務借款所占比重越來越小,而入會資金不足集資總額1 %的鄉鎮企業卻享受了50%以上的融資服務等等。這種發展使農村合作基金會的性質發生了質的變化。在同樣的經濟大背景條件下,農村合作基金會也象其它農村金融組織(農業銀行、農村信用社)一樣,陷入了高額不良資產的境地,而其經營機制的“靈活”更使其步入高不良資產→高息吸儲→高風險投放→更高的不良資產→更高息吸儲的惡性循環。一旦循環鏈條達到某一邊際斷裂時,其信用基礎的薄弱就不可避免地帶來了地區性社會震動。
  本文意在探討地方政府(鄉鎮政府)在農村合作基金會演變過程中的強大作用,筆者認為,在我國農村現有的經濟、社會環境下,正是地方政府的干預行為,導致農村合作基金會陷入目前進退兩難的境地。
      一、地方政府扶持農村合作基金會的動機
  我國農村合作基金會出現于80年代初,80年代中期有了很大的發展,此后,特別是1992年以來,農村合作基金會遍地開花,它們幾乎都是在社區政府的扶持下發展起來的。那么,社區政府扶持農村合作基金會的動機是什么呢?
  在中國,由于市場發育的不完善,社區政府在社會經濟現代化過程中實際扮演著重要的角色。社區就業的增加、收入的提高等都是地方基層政府所需承担的責任。由于多數農村,農民收入水平普遍較低,收稅的難度大,稅源不充分,鄉鎮政府所需的社會福利支出無法從低水平的財政收入中獲得。“在此背景下所孕育的企業組織必將成為完成和實現社區、政府目標的一個重要承担者”(見《中國工業改革與效率》)。而作為政府對企業承担社區公共目標的一種補償,社區政府也必然要將其所能支配的資源向社區內的企業傾斜。社區政府依據其所能獲取的合作基金會決策空間,向這些企業投入資金,通過保障企業的運轉直接獲得較高的稅源收入來保證政府目標的實現,同時也通過這一方式,增強企業對政府的依賴而間接迫使企業幫助政府實現社區的目標。
  90年代以前,地方政府能夠憑借自己的信用担保,為企業從原國有專業銀行獲取相當大一部分資金投入。而90年代以后,隨著原國有專業銀行確立效益目標,經營逐步規范化,政府担保失效了。同時,國有農村金融機構實施壓縮增量投放,以盤活存量為主的政策,實際減少了對鄉鎮企業,特別是中小型鄉鎮企業的資金投放。這些,使地方政府通過企業實現社區目標的困難越來越大,企業擺脫社區政府的傾向更增加了政府的壓力,因此,尋求社區政府可支配資源的沖動就愈發強烈。這可解釋為地方政府大力推動農村合作基金會的動機。
      二、政府如何獲得農村合作基金會的決策權
  首先,我們關注的是農村合作基金會的產權界線是否清楚。一般認為,市場形成的基礎在于市場活動主體之間的產權界線是否清楚,有了清楚的產權界線,市場發育便可形成完整、明確的行為規則,抗拒非權益所有者的干涉與控制。當我們對農村合作基金會的產權結構進行考察時,我們發現,就帳面而言,基金會的產權界線基本是清楚的。
  我國的農村合作基金會的建立是與農村雙層經營體制的建立相聯系的。80年代初,由于實行農民家庭聯產承包制,生產隊的職能發生根本性轉變,退出了原來直接從事的土地經營活動。農村的社隊集體資金實行“隊有鄉管”,實際上退出了生產領域,處于暫時閑置狀態。這些“隊有”資金由鄉鎮農經組織代管,少數經濟較發達地區的農經組織便利用這些資金,開展內部融資活動,在保證村社正常支取使用的前提下,將閑置資金用于支持“兩戶一體”(養植戶、種植戶、個體工商戶)和鄉鎮企業,利率略高于信用社,純收益按代管資金額度分配。這是最初產生的一類農村合作基金會。另一類合作基金會則是在村社范圍內,純粹由農民自愿入股組建的。應該說,這樣組建起來的合作基金會其產權界線基本是清楚的,其行為,如不以盈利為目的,不對外吸收存款,服務對象只限于社區內的集體經濟組織內部或社區內的農戶等,均表現出清楚的目標行為規劃。
  農村合作基金會大發展期間,股金比例提高非常快。例如,1992年底,重慶地區農村合作基金的股金占集資余額的53%,但到1995年底,股金所占比重已上升到85%,其中,個人股金在全部股金中占到75%,而村社集體股金只占4%。應該說,股金占絕大比重的這種發展, 表明基金會內部產權明晰化過程進一步增強了。而個人股金比例的大大擴張,應使基金會向著獨立商品經營者的角色轉化。但正象我們所看到的那樣,各地的農村合作基金會均不同程度地受到了地方政府的行政干預,會員的合法權益得不到保障,其基本清楚的產權界線并沒有能夠抑制政府將其意志強加到基金會身上。其原因何在?筆者以為原因有二:
  黨的十三屆八中全會《關于進一步加強農業和農村工作的決定》明確指出“中央、地方、集體和農民都要增加農業投入,逐步建立和健全國家、集體和農民個人相結合的投資體系”,要“繼續辦好農村合作基金會”。此后,全國各地在地方經濟利益的強烈驅動下,都提出了把建立農村合作基金會作為深化農村改革的一項重要內容,作為廣泛籌集資金、增加、擴大生產規模、增加財政收入的一項戰略措施來抓。從上到下,層層布置、宣傳,不斷提出新的上規模的要求。政府出面組織、宣傳、鼓動,等于以政府的信用為股東作了担保,急劇放大了基金會的集資效應,同時降低了基金會從不完善的市場組織資金資源的交易費用,地方政府的行為在一定程度上替代了市場的不足。在這一過程中,政府無需投入任何實物資源,僅給予名義上的支持,作為對等的回報,政府就可參與基金會決策空間的分割。
  其次,地方政府在極大程度上充當基金會保護神的角色。農村合作基金會自其建立、發展過程中,始終沒有相應的法律依據。僅有一些相關的文件和規定,如《關于進一步加強農業和農村工作的決定》,中發[1993]11號文件,1994年農業部和中國人民銀行所發《關于加強農村合作基金會管理的通知》以及一些地方性的“通知”等。法律的欠缺,使地方政府在很大程度上扮演裁判者的角色。無論是基金會創辦審批;還是在其運作過程中違規與否,如是否跨社區經營、是否隨意升降利率;甚至經營管理是否規范;民主管理體制是否健全;資金風險機制是否完善等,幾乎全部取決于地方政府的態度和判決。同時,基金會創辦所需的各種要素也都多由地方政府出面,依靠政府權力來為其組織,包括與上級有權機構通融,與工商、稅務、銀行的交涉,甚至基金會的經營管理者的確定、辦公場所的征用、欠款的催收等都必須依靠政府的保護與支持才能完成。如果說,地方政府的發動使其獲得了一次性分割基金會決策空間的權力,那么,充當保護人和裁判員角色又使其獲取了不斷分割決策空間的權力。
  正是由于政府的這種介入,使基金會的產權基礎發生了變化。盡管很有可能地方政府在基金會中并無任何可以以合約形式出現,并可表現在基金會資產負債表上的有形投入,但政府卻可以分享相當大的一部分只有產權所有者才應具有的決策權,從而使農村合作基金會的行為表現出了明顯的政府動機。
      三、我國農村現存的信用基礎使政府大力扶持和發展農村合作基金會的動機蘊蓄了危機
  幾年來,原國有專業銀行從農村的退卻實際是有選擇的退卻,是向商業化轉軌、規避風險的行為。對于那些效益好的大型鄉鎮企業,國有商業銀行不僅未放棄,反而加強了扶持。同時,這些企業對農村合作基金會相對較小的資金資源也不感興趣。據筆者對安徽、四川、陜西等地鄉鎮企業的調查表明,總資產規模較大的企業得到的貸款較高,緊縮并未對大型鄉鎮企業的資金使用構成威脅。這些企業總是能夠在其需要時從國有商業銀行獲得充足的貸款服務。因此,真正需要社區政府動用合作基金支持的,社區政府也有能力支持的,僅是那些中小型的,難以通過制度性貨幣市場獲得資金資源的企業。因此,社區政府扶持農村合作基金會的動機隱藏著極大的風險。
  中小鄉鎮企業的資產通常是建立在高比例負債基礎上的,隨著金融機構日益商業化,這些企業獲取貸款的約束變硬了,其信用條件的薄弱使其無法使用正規的信貸資金。即使是那些經營情況較好的小企業,也往往因貸款規模小,審查、監督成本相對較高而使金融機構不愿支持。償債的壓力、利用商業信用能力差、固定成本中非現金費用所占比例偏低、創造營運中現金流入量的能力低等,都使這些企業表現出強烈的不斷擴大負債的內在饑渴。在其貸款饑渴遇到較強硬的約束時,便會向其它方面轉移,而與其它的信用形式相比,農村合作基金相對較低廉的資金就成為這些企業的首選對象。
  與高負債相對應的是這些企業所表現出的對國民經濟景氣的高度敏感性。據周其仁博士的研究表明,“從宏觀角度看,鄉鎮工業企業的增長無論是在相對變動,還是絕對變動幅度上都經歷著劇烈波動”。其得出的數據顯示“樣本企業的年度波動幅度比其所處的經濟環境的年度波動幅度要大得多,……從年度增長率的變化幅度大小來看,呈現出顯著的通增順序,即‘全國工業→全民工業企業→集體工業企業→樣本企業和鄉鎮工業企業’”。
  當工業和國民經濟景氣來臨的時候,從事工業活動的收益水平比之于獲取債務的代價大大提高了,這對高比例負債經營的企業是一強刺激。同時,景氣也在鼓舞著形形色色的債權人,使潛在的資金得以迅速注入了躍躍欲試敢于擴大“負債經營”的企業。  正如我們曾在1984 —1985年、1987—1988年、1991—1992年經濟升溫過程中所看到的那樣,哪個企業獲得了更多的負債,它就獲取了更多的收益機會。這對整個負債經營不能不產生強大的示范性效應。在企業獲取貸款約束硬化的條件下,上述示范作用使地方政府不甘心坐視收益機會的喪失,因而動用和動員起所有可能支配的資源投入鄉鎮企業,其中包括農村合作基金會的資金。
  而一旦經濟不景氣的苗頭出現,相反的邏輯就要強制實現,銀行及其它債權人常常會無視企業的日常支付需求而從嚴索要貸款本息。償債的壓力減弱了企業的經營性支付能力,進而削弱了企業的獲利能力,更進一步減弱了企業獲得債務的能力。于是出現大量陷于“償債危機→支付困難,收益預期下降→更嚴重的危機”難以自拔的企業。而當企業無力招架償債壓力時,就會按照索債強硬程度的不同,拖延、減少甚至拒絕償債。在這一序列中,很顯然,合作基金會的債務排在后面。當上述危機達到最嚴重時,鄉鎮企業因其所處的農村環境,甚至可以停止全部流量,人員可以遣散回家種地,一切開支停止了,償債的可能性也結束了。企業的資產存量難以被用來償債,也無法被重組。沒有拍賣市場(即使有,也由于鄉鎮企業除土地、簡陋的廠房外,幾乎沒有其它的固定資產);中小企業產權交易市場未建立;企業資產的所有權、經營權和收益權難以分離;以及對本地區就業的壓力等,使企業的存量資產無法變現償債。因此,企業資產存量的各個權益主體,只好一起耐心地等待景氣的來臨。
  但這一輪經濟景氣的啟動卻不同于以往的幾次:金融方面的約束空前硬化;國企改革使鄉鎮企業的制度優勢喪失了,而其技術力量薄弱的劣勢日益顯現出來。鄉鎮企業的“蘇醒”過程延長了,相當一部分企業可能就此“長眠不醒”。如果說,國有商業銀行因其廣泛的信用基礎還可以承担存量的損失,等待一個漫長的消化過程的話,農村合作基金會卻沒有這一機會。兌付的壓力,及改變現有經濟環境的無力使其只有唯一的途徑可選擇——擴大集資范圍,提高吸儲利率,寅吃卯糧,試圖以新債補舊債,但這不啻飲鴆止渴。經常不能及時兌付,使股民們疑慮重重,一有風吹草動便發生擠兌。無法兌付現金的儲戶們便將全部怒火發泄到曾經以其信用作為担保的政府頭上,地區性的社會不穩定出現了。這是促成農村合作基金大規模擴張的政府所始料不及的。
  農村合作基金會的出現、發展與演變作為一種必然,有其客觀的社會、經濟基礎。本文僅就社區政府的作用對這一現象進行了粗淺的分析。毫無疑問,農村合作基金會的出現、發展與演變與我國農村金融制度的不完善直接有關。在對農村合作基金會進行處理的同時,我們不能不考慮對中小型鄉鎮企業的金融支持問題。這些企業的生存與發展不僅影響到我國國民經濟的增長,更重要的是,它們解決了大量的農村閑置勞力的就業問題。目前,這些企業的現狀實堪憂慮,而依靠傳統的信貸工具看來已無法維持企業的正常、合理的發展。農村合作基金會試圖填補國有商業銀行留下的空缺使自己背離了最初的宗旨,走向了反面。但這一問題不解決就總會出現新的,其它形式的金融組織。
  解決這一問題需要綜合治理。
  加快鄉鎮企業的產權改革。割斷社區政府與企業的經濟關系,結束企業雙重經營目標的現狀,使企業在遵守有關法律、法規的前提下專心于利潤最大化的經營活動。正確審視與定位政府在經濟中的作用,盡量避免在“宏觀調控”的借口下,干涉與參與企業及其它經濟組織的生產經營活動。
  加快銀行等金融機構的改革。應創造一種能夠充分調動各層管理人員根據所面臨的經營環境不斷進行制度創新、工具創新的制度,加強對鄉鎮企業的服務,通過周到的服務,使企業感到失去服務的成本大于拖延、減少、拒絕償債的收益,逐步培育企業的信用意識,將企業納入有組織的貨幣市場的范圍。有必要在大銀行和小企業之間建立中介的担保機構,這種專業化的機構勢必能降低銀行向中小企業貸款的風險,增加中小企業獲取銀行貸款的可能性,并減少交易費用。
  建立、培育與健全中小企業產權交易市場,增加中小企業存量資產的流動性,可以為企業處理呆滯資產、重組等提供有組織的規范市場規則。同時,也為企業的產權改革和新型企業組織形式的形成與發展提供制度保障。
金融科學(中國金融學院學報)京70~73,38F62金融與保險許施智19981998作者單位:中國金融學院國際投資系 作者:金融科學(中國金融學院學報)京70~73,38F62金融與保險許施智19981998
2013-09-10 21:39

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