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銀行監管與中央銀行的關系探討
銀行監管與中央銀行的關系探討
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  如何進行有效的銀行監管,自銀行系統產生以來一直是金融領域的一個熱點問題,尤其是在1997年的亞洲金融危機中,亞洲各新興發展中國家都暴露出了嚴重的銀行監管問題,甚至像日本這樣的發達國家,都因銀行監管的問題,在金融危機中出現了大量的銀行倒閉。因此,如何對商業銀行進行有效監管在目前受到了全世界的重視。
  關于有效的銀行監管可以從經濟上,政治上,管理上,一國歷史傳統等等諸多方面進行討論。而本文擬就銀行監管與貨幣政策都由同一金融機構——中央銀行來負責的利弊進行一些分析與討論。
      一、目前各國和地區的實踐情況
  首先,我們觀察一下目前世界各國和地區的實踐情況。在當今成熟的市場經濟國家和地區中,中央銀行雖然在銀行監管方面以不同身份,不同形式、不同方法參與,但從貨幣政策與銀行監管職能是否統一于中央銀行來分,可分為兩大類,即中央銀行直接參與銀行監管和中央銀行不直接參與銀行監管兩類。
  實行中央銀行統管貨幣政策的制定和銀行監管職能(以下簡稱“統管型”)的國家和地區與實行中央銀行制定貨幣政策,而另有專門機構負責銀行監管(以下簡稱“分管型”)的國家在實踐中都有不少的數量,而且它們的分類在地理上似乎也沒有什么規律可循。
  表1    部分國家和地區銀行監管情況 
國家和地區名稱     貨幣政策機構澳大利亞       Reserve Bank of Australia 法國          Banque de France 英國            Bank of England 香港        Hong Kong Monetary Authority 美國         Federal Reserve System 意大利           Banca d'Italia 盧森堡       Luxembourg Monetary Institute 荷蘭         De Nederlandsche Bank 新西蘭        Reserve Bank of New Zealand 西班牙          Banco de Espana 奧地利        National Bank of Austria 比利時        National Bank of Belgium 加拿大            Bank of Canada 丹麥         Danmarks Nationalbank 芬蘭            Bank of Finland 德國          Deutsche Bundesbank 日本            Bank of Japan 瑞士          Swiss National Bank 瑞典          Sveriges Risksbank國家和地區名稱    銀行監管機構        所采用方法澳大利亞     Reserve Bank of Australia    統管制 法國  Banque de France,Commission Bancaire  統管制 英國       Bank of England       統管制 香港     Hong Kong Monetary Authority 美國  Federal Reserve System,OCC,FDIC     統管制
          state govermments
 意大利         Banca d'Italia      統管制 盧森堡   Luxembourg Monetary Institute    統管制 荷蘭     De Nederlandsche Bank      統管制 新西蘭     Reserve Bank of New Zealand   統管制 西班牙       Banco de Espana       統管制 奧地利     Ministry of Finance       統管制 比利時   Banking and Finance Commission   分管制 加拿大 Office of the Superintendent of Financial 分管制
           Institutes
 丹麥        Finance Inspectorate    分管制 芬蘭   Bank Inspectorate,Bank of Finland   分管制 德國   Federal Banking Supervisory Office  分管制 日本  Ministy of Finance,Bank of Japan    分管制 瑞士      Federal Nanking Commission   分管制 瑞典 Swedish Financial Super-visory Authority 分管制
  
  但細分下來,這些國家和地區又可分為受英國影響更大的英國派系,與受德國影響更大的德國派系。美國,英國,澳大利亞,法國和香港特區等都是英國派系的成員,它們通常將貨幣政策和銀行監管合二為一于中央銀行。(注:香港特區沒有中央銀行,而是金管局負責貨幣政策。)。而德國派系,例如奧地利,德國,丹麥,瑞士等國則更傾向于貨幣政策和銀行監管的分而治之。
  比較值得一題的是加拿大,雖然它在其他方面受英國,美國和法國的影響極大,但在貨幣政策與銀行監管是否統一于中央銀行這方面卻屬于德國派系,因而采用分管制。
  英國派系和德國派系的形成,既有經濟上的原因,也有歷史上的原因。本世紀初的德國在商業與日常生活中很少使用支票結算,人們傾向于使用現金交易,企業投資也主要由自有資金來籌集,在一定程度上導致銀行業不發達。當時的中央銀行Reichsbank自然也沒有多少銀行監管任務。當30年代銀行大危機產生的時候,由于中央銀行無力挽救銀行系統的崩潰,因此政府直接干預銀行體系,從而形成中央銀行在銀行監管方面退居第二位的傳統。
  英國派系的國家,一般銀行系統成熟得較早。拿英國來說,早在本世紀初,在商業交往中,銀行就扮演了重要的角色。更主要的是當時經濟發展導致了清算所(clearing house)又叫票據交換所的誕生。清算所主要是為便于票據結算而設立的,但同時它也負有銀行監管的職責,并在某些時候發行貨幣。這些國家的中央銀行多以早期的清算所為模板,自然也就担負起了票據結算,銀行監管和發行貨幣的職責。隨著時間的推移,中央銀行不再承担商業銀行的職責,但貨幣政策和銀行監管卻仍由中央銀行負責。
  將世界上各中央銀行所實行的制度一一列舉并分類后,就要來回答最核心的問題——貨幣政策與銀行監管是否應該合二為一?
      二、爭論的幾個主要焦點
  關于貨幣政策與銀行監管是否應合二為一,理論界有許多爭議,以下就介紹幾個主要的爭論焦點。
    (一)貨幣政策與銀行監管的利益沖突問題
  分管制支持者提出:當中央銀行同時肩負貨幣政策與銀行監管兩項職責時,中央銀行可能會將保護銀行的職責置于保護大眾之上。之所以中央銀行會更偏好于保護銀行系統,是因為銀行系統有著更完善的組織,更直接的交流,更可預計的政策效果。除了以上的原因,管理者會優先保護銀行還有一個利益驅動的原因。雖然貨幣政策與銀行監管對一國經濟健康發展來說同樣重要,但貨幣政策的得失成敗,往往很難歸咎于一個機構,它可能是傳導機制中的任何一環出現問題。不象銀行系統,若銀行倒閉,監管機構自然會受到指責。可見,若中央銀行同時担負貨幣政策與銀行監管兩種職責,出于對自身聲譽的考慮,它也往往會向保護銀行做過分的傾斜。
  比如,若貨幣政策的行使會讓某些商業銀行陷入緊張狀態或利潤減少,則中央銀行為了保護商業銀行,可能會取消這一計劃,應采取的貨幣政策因此受到了損害,公眾的利益也受到了損害。
  世界上某些國家將中央銀行的獨立性、可信度置于首位,因此它們通常都將貨幣政策與銀行監管職責加以嚴格區分。比如,愛沙尼亞就建立貨幣委員會(Currency Board)將貨幣政策與銀行監管分開,目的是有效地防止歧視性的貨幣政策的產生。
  主張中央銀行統管貨幣政策和銀行監管的人則認為這種統管不但不會引起利益沖突,相反,會促使兩種職能互相補充,協調發展。
  這種觀點認為:分管會導致中央銀行忽略其貨幣政策將對整個銀行系統產生的影響。中央銀行也可因為不負責對商業銀行的監管,從而無法確知目前商業銀行的實際運作情況,因而對其貨幣政策將對商業銀行造成的影響做出錯誤判斷。嚴重時,不但會危及銀行系統,還會危及整個經濟。
  考慮到金融恐懼,銀行系統的崩潰會給經濟帶來的災難性影響,中央銀行在制定貨幣政策時考慮該政策對銀行系統的影響是必不可少的。
    (二)信息最大化問題
  關于有效的信息來源也是分管支持者與統管支持者矛盾爭論的焦點。主張分管的人們認為書面文件與專業咨詢可以提供足夠的信息。而商業銀行與監管者之間的關系若太密切,往往會導致監管機構失去公正性,從而危害公眾的利益,而公眾的利益應該是高于一切的。
  分管理論認為分管體制會帶來最多的信息,其理由是:不同的機構有不同的組織程度,不同的管理模式,它們各自為了自己的職能最大限度地搜集信息,而這些來自不同角度、不同渠道的信息會反應更真實的銀行狀況。分管理論認為,統管無法達到信息搜集的多樣化。
  為了說明這個道理,可以舉個很簡單的例子。假設目前只有三種政策選擇——一是降低利率,它對銀行有利;一是提高利率,它對儲戶有利;還有一個就是維持現狀。一個統管型的中央銀行面對這樣的情況會搜集信息,它可能會找到有利于銀行降低利率的論據或者找到有利于儲戶的論據,當然也可能什么都找不到。而如果它既找到了支持升息的論據,又找到了支持降息的論據,那往往它不得不維持現狀不變,搜集信息耗費的人力、物力就因此浪費了。于是,慢慢中央銀行會傾向于一種習慣,即,只要找到支持一種政策的論據,就不再進一步搜集其他信息了,以免找到相反論據,使以前的搜集前功盡棄。
  一個分管型的中央銀行與監管機構各自搜集信息時,中央銀行的貨幣當局可能會針對提高利息而搜集論據,而監管機構自然為了銀行利益主張降低利率。它們都會利用各種正式或非正式的渠道來使人們相信它們的觀點是正確的。這就是對抗性的法律框架所依據的理論基礎——競爭會帶來更多信息。分管理論者認為,在穩定經濟中,政策制定者更多的需要的是理解市場,所以分管帶來的多樣化信息就顯得非常重要了。
    (三)中央銀行的信譽問題
  央行的公正性、客觀性極大地左右著公眾對一國經濟的信心。一個一向以幣值穩定為主要目標的中央銀行與一個鼓勵適度通貨膨脹的中央銀行在公眾心目中的地位完全不一樣。正因為央行的聲譽的重要地位,各國中央銀行會再三權衡央行的各項政策實施,以維護良好聲譽。
  中央銀行統管貨幣政策與監管職能即可能提高,也可能損害中央銀行的聲譽。由于中央銀行担負多重責任,公眾無法確切地預計中央銀行的行為,也不知道中央銀行如何在有時互相沖突的目標中進行選擇,如果收縮銀根會導致商業銀行危機,中央銀行是否會推遲或取消這個計劃?若中央銀行提高利率,收縮銀根后,商業銀行出現倒閉現象,那么這反映的是央行對宏觀積極的正確把握抑或是監管不利的體現?……諸如此類的問題都將面對不同的解釋和理解。也正因為此,統管制下,央行的聲譽維持變得極為復雜。
    (四)資源浪費問題
  分管制中,除了中央銀行通過調整對各商業銀行的儲備率要求、貼現率等干涉其運行外,還有專門的銀行監管機構對商業銀行進行監管。有些國家針對不同的銀行業務還有不同的監管機構。眾多類似目的機構重疊,會做許多重復勞動,造成人力,物力的浪費。
  分管制帶來的人力,物力的浪費不單是從監管機構的角度,也是從被監管銀行的角度來說。隨著商業銀行經營范圍的不斷拓展,以前它不涉足的投資銀行業務和新產生的電子銀行業務都使商業銀行置于諸多監管機構的監控之下,為了符合各監管機構的要求,銀行每年要做大量的文件準備和匯報工作,這自然會帶來浪費。
  從法律角度來看,為了避免各相似機構的權利重疊,也不得不制定繁瑣的規定來設定各機構權限,這也造成了浪費。
      三、對爭論焦點的幾點分析
  從實踐來看,中央銀行對銀行系統的監管并不一定帶來貨幣政策上的問題。以美國為例,盡管美聯儲實行統管方式,但美聯儲的貨幣政策是世界上較為成功的典范之一。美聯儲也并未因為可能會損害銀行利益而停止過利率調整。
  另一個例子是走上市場經濟道路后的波蘭。波蘭實行的是中央銀行統管制度。80年代后期,波蘭實行的貨幣管制使外資紛紛逃離波蘭,對波蘭銀行業造成很大傷害,銀行借貸受到很大影響。為了本國經濟與銀行系統,波蘭政府采取了一系列貨幣政策方面的改革,并獲得了成功。可見,對銀行系統的保護同樣也提高了貨幣政策的合理性。
  有一點需要澄清,那就是,中央銀行的監管職能并非要求中央銀行尋找在正常狀態下盈利性不好的銀行,而是體現在尋找本身存在內部缺陷,在經濟變動時會顯示出問題的商業銀行。因此,成功的銀行監管機構應該是在日常運作中能及時察覺異常的機構。
  統管理論支持者認為中央銀行監管下的各商業銀行對貨幣政策的變動會有更好的適應性,中央銀行不但能在出臺新的貨幣政策前就估計到其對各商業銀行的沖擊,而在實施過程中可以通過它的監管者地位調整對銀行的要求,如資本金要求、儲備率要求,保證商業銀行的正常運做。
  再來談談信息多樣性的問題。雖然分管制中的信息來源往往依賴于獨立審計報告,有著詳盡的財務數據,但一個銀行的健康與否往往并不是財務報表能夠完全反映的。拿轟動一時的巴林銀行倒閉來說,從帳面上看,巴林銀行在倒閉前夕仍有著高于8%的資本充足率。因此, 商業銀行的經營方針,管理者的個人素質等軟指標也極為重要,而這些,都要靠監管機構長期與之合作,交流得到了。
  分管制會使貨幣當局與商業銀行的串通可能降低,但同時也限制了其能得到有關商業銀行情況的數量和質量。在某些國家,也許這是一個明智的選擇,因為它們特別注重貨幣政策的獨立性和公正性。如德國體系中,中央銀行就不需考慮拯救銀行,因此并不需要很多信息。事實上,Bundesbank和FBSO的信息來源主要是獨立審計報告。同時若中央銀行與監管機構之間有及時,通暢的交流渠道,也可考慮分管制。而對于那些不具備這些條件的國家來說,分管制可能意味著各自為政與風險。
  在經濟危機的時候,中央銀行統管就顯得尤為重要了,因為危機時,及時的信息交流及直接監管,對穩定銀行系統十分重要,而中央銀行在長期監管中已掌握了許多“內部信息”,知道銀家們會怎樣反應,他們會采取什么樣的措施,一項政策的出臺會引起它們什么樣的反應……以上種種不是通過閱讀報告或單單咨詢其他機構就能獲得的。監管權也使中央銀行有能力組織一些聯合行動,來刺激經濟。
      四、小結
  其實就象是世界上千姿百態的公司制度一樣,各國銀行監管的形式最終也是由其各方面的情況權衡以后決定的。具體來說,一國需要通過比較本國的金融體系(比方說金融體系的發展程度,中央銀行獨立性,金融工具的豐富與否)和公眾偏好,歷史傳統等,來決定哪一種方法更有優勢。
  對于發展中國家來說,大多數國家的金融系統尚不完全,一般都在經歷金融體制改革,中央銀行統管貨幣政策和監管職能似乎更適合。近期研究表明:80年代和90年代初期,采用統管制的國家比采用分管制的國家,銀行系統運作更為良好,銀行倒閉率也較低。
  統管制除了在經濟非常時期可以更好地幫助銀行系統適應以外,它還會促使中央銀行深入考慮任何一條監管政策出臺所會帶來的一系列后果。當監管者的考慮范圍僅僅限于銀行的安全與健康,而對宏觀經濟正常運行不負任何責任時,這往往會導致偏見和高風險。原因很簡單,它沒有動力機制——若他考慮宏觀經濟,采用謹慎態度,沒有人會稱贊他;而一旦有銀行陷入危機,監管機構必定會遭到批評。從長期來看,這樣狹窄的視角對宏觀經濟運行十分有害。
  事實上,分管制與統管制并非是對立的兩極,在許多國家,更多的是兩種制度的取長補短,兼而有之。
  從以上分析可以看出我國實行中國人民銀行統管貨幣政策和銀行監管職能是適合我國發展中國家的現實情況的,而且,中國人民銀行自金融系統建立以來一直是我國的中央銀行,與四大銀行商業銀行有著悠久的關系,密切的相互聯系,也不是其他機構能夠在短期內替代的。
  從發展趨勢來看,央行可能會吸取分管制信息多樣化的優點,與包括國際金融監管機構如著名的巴塞爾委員會,國外金融監管機構,我國地方政府,獨立的會計師事務所等合作進行信息交流,并將現場監管與模型監控結合起來。
  
  
  
世界經濟文匯F62金融與保險胡慶康/徐云程20002000 作者:世界經濟文匯F62金融與保險胡慶康/徐云程20002000
2013-09-10 21:39

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