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公共圖書館的效率研究
公共圖書館的效率研究
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  “圖書館活動的本質,就是用最小的文獻資源投入獲取最大的社會利用效應”[1],效率是公共圖書館追求的核心目標。但是,效率研究在圖書館學界并沒有引起應有的重視。表現在:一是研究成果不多。在中國期刊網中,以“圖書館”和“效率”分別為一、二次檢索關鍵詞對論文題名進行檢索,檢索出1979年到2005年間的相關文章62篇,其中對圖書館的效率進行專門研究的僅有寥若晨星的幾篇。二是研究層次不深。以前圖書館效率研究基本上是嫁接管理學的研究范式,而管理學主要是以企業作為自己的研究對象,其效率研究必然更多地體現企業的特征。公共圖書館顯然具有不同于企業的特點。因此,深入研究公共圖書館的效率,就要在充分借鑒企業管理等的基礎上,充分重視公共圖書館的特殊性,這正是本文主旨所在。
  1 公共圖書館效率的特殊性
  不同的行為主體具有不同的性質、組織特征和工作內容。因此,任何效率研究都必須首先回答“誰的效率”、“何種效率”等基本問題。高度重視公共圖書館的內在特性,充分體現公共組織、公共目標、公共服務的基本特征,是公共圖書館效率研究的基本前提。
  1.1 公共圖書館效率地位的特殊性
  管理學研究中存在“效率優位”,即效率被置于優先和至高無上的地位。對企業來說,高效率意味著低成本、高回報和高利潤,效率至上無可非議。但“對許多公共組織來說,效率不是所追求的唯一目的,還存在著其它目標。……在世界許多國家中,公共組織是最后的依靠。它們正是通過不把效率置于至高無上的地位來立足于社會。”[2]對公共圖書館來說,“將最好的圖書,用最小的成本,提供給盡可能多的讀者”[3]一直是圖書館先驅強調的原則,“追求知識資源的最大利用是圖書館職業與生俱來并代代相傳的精神特征”[4]。因而,公共圖書館與企業一樣要追求效率。與一般企業不同的是,公共圖書館“代表了一種制度,一種保證社會具有起碼的信息公平的制度”[5],“政府設立和發展公共圖書館事業,就是為了實現社會的信息公平而作出的一項制度安排”[6]。因而,公平也是公共圖書館始終堅持的核心原則。同時,“對于圖書館來說,民主的理念是十分重要的,因為它是現代圖書館建立的基礎,同時也是自身發展的保證”[7]。可見,公共圖書館不僅要追求效率,也要堅持公平與民主。這種多元的價值追求,一直并存在公共圖書館的制度設計中,共生在公共圖書館的職業追求中,印度圖書館學家阮岡納贊的圖書館職業五法則中的第二法則即“每位讀者有其書”、第三法則“每本書都有其讀者”[8]就是對圖書館公平追求、效率追求的最好闡述。這樣一來,圖書館人在實踐中往往面臨兩難抉擇:或者以損失一定的效率為代價而獲得更多的平等;或者以放棄一定的平等為前提而謀得更高的效率。也就是說,公共圖書館價值目標的多元,必然帶來多元目標之間的權衡、排序、取舍和效率地位的合理確定。而對這點的關注,是公共圖書館效率研究和效率評價的重要前提。
  1.2 公共圖書館效率責任的多維性
  企業效率決定于企業管理,政府效率決定于行政管理。但公共圖書館效率并不取決于公共圖書館自身管理。在公共圖書館領域中,存在著“政府、圖書館、讀者三者的互動框架,這三者的關系即公共事務治理理論中的提供者、生產者、消費者的關系。”[9]政府作為公共圖書館服務的提供者,為公共圖書館的有效運行提供資源支持、制度安排。政府通過財政投入給公共圖書館提供的資源如人才、文獻資源、技術設備狀況如何,制度安排如法規是否健全、體制是否科學、政策是否妥當,以及對公共圖書館的激勵監督是否充分,都影響著公共圖書館的效率。
  當前圖書館存在的問題表現在公共圖書館的服務中,但根子還是在政府管理。尤其在政事不分的體制下,政府在公共圖書館的管理中處于相當關鍵的地位。從公共圖書館自身來看,它直接面對讀者需要,對公共圖書館的效率負有直接的責任。從讀者來看,他們作為公共圖書館服務的使用者,表面上與公共圖書館的效率無關。但問題的特殊性在于,讀者與市場上的消費者不同,他們是公共圖書館服務的委托人,政府的權力、圖書館的服務都最終來自于公民的授權和委托,理論上對公共圖書館事業享有最終、最高的管理權利。當前維護讀者的圖書館權利的討論,鮮有來自讀者方面的聲音。從某種意義表明了讀者參與和支持局限,也是當前圖書館事業處境困難的根本原因。可見,公共圖書館效率不僅僅取決于公共圖書館自身,也取決于政府和讀者。在效率研究和效率評價中,必須界定三方的效率責任。
  1.3 公共圖書館效率衡量的復雜性
  在企業管理中,效率一般被界定為投入與產出的比率。企業效率的衡量,以投入與產出的量化、標準化為前提,并最終轉化為成本與利潤之間的貨幣化比率,而公共圖書館的效率衡量要復雜困難得多。
  公共圖書館的“服務產品”是在圖書館員與讀者的互動中實現的,讀者的服務需求千差萬別,具有復雜性、動態性、多樣性和差異性,將圖書館服務“標準化”既不可行也不科學。服務具有無形性、不可儲藏性、與消費過程的同一性。公共圖書館服務不通過市場交換來實現,不能轉化為統一的貨幣尺度,缺乏可供參考“市場價格”,對其效率進行衡量十分困難。
  公共圖書館滿足讀者需求、提高讀者素質、促進經濟社會發展的作用、對社會公平的保障作用等,都是潛在的、長期的,難以進行量化。因此,公共圖書館的效率不可能是具體的產出與投入之間的準確比率,必須將數量與質量、功能與價值統一起來,用系統效率觀來研究和評價。一方面,公共圖書館效率有一定的數量比例。如在一定的資源投入條件下讀者服務的數量、圖書和期刊的利用率、文獻上架的時滯等等,都可以在一定程度上反映公共圖書館效率,因而可以作一定范圍內的定量分析和對比。另一方面,公共圖書館效率具有質的規定性。公共圖書館以公益為使命,以公平為原則,把公共圖書館服務效果與公共圖書館的目標、性質、功能結合起來,將“資源使用效率最大化”與“公共圖書館目標實現最大化”結合起來,借助社會價值判斷,進行定性分析和評價。
  2 公共圖書館效率低下的特殊成因
  從實踐來看,公共圖書館服務的效率低下。例如,“湖南圖書館目前擁有藏書314萬冊,但僅擁有持證讀者38723人,只占長沙市民的1.92%,書籍的利用率也相對較低,為36.3%。與持證率、利用率低的狀況相比,圖書館購書經費卻在逐年增加,至2005年,全年購書經費已達350萬元。這兩者的差距展現出了圖書館資源的閑置和浪費。”[10]企業、政府部門和公共圖書館都存在著低效率現象,但低效的原因不同。與企業、政府相比,公共圖書館受到不同的制度制約,面臨不同的體制環境,具有不同的組織特征。
  2.1 公共圖書館資源供給的體制性浪費
  資源配置的合理程度是影響圖書館效益的主要因素之一[11]。我國的圖書館是由國家投資的,在改革開放以來一段時間里,行政支出首先相對集中于經濟建設,包括公共圖書館在內的各種公共事業投入相對不足。在條塊分割的管理體制下,總量原本不足的資源還被分散在各種行業、各個層次的圖書館中,館際協作協調、資源共建共享涉及的點(圖書館)多、線(同一系統的管理層次)長、面(不同的系統、不同的地區)廣,具有相當的操作難度。因此,“多年來館際協作并沒有取得實質性成果,由此造成社會資源無形中的浪費十分驚人。”[12]
  在行政主導的體制下,決策者直接影響公共圖書館資源供給。當決策者的利益與讀者需求不符甚至相悖的時候,就容易出現供不應求或供過于求的現象,使圖書館資源供給出現結構性失衡。諸如,高層面的公共圖書館越建越大,但服務網點極少;在圖書館評估前,為了藏書達標,突擊購書,甚至因巨額書款購不到所需圖書,將書商倉庫積壓多年的“殘渣余孽”一掃而光,甚至將其它文獻收藏單位剔除的舊書捆載而去,濫竽充數[13],都是有限資源的浪費,效率低下的重要因素。
  2.2 公共圖書館服務需求難以準確把握
  公共圖書館對讀者需求的把握越準確,資源配置、提供服務的針對性越強,其效率也就越高。從政府的角度看,“公共圖書館服務既可以通過市場也可以通過政府提供,既可以成為私人產品也可以成為公共產品”[14]。但公共圖書館服務的公共提供與市場提供缺少如同義務教育和非義務教育那樣清晰的區分標準,是一個具有相當彈性的邊界。在邊界既定的前提下,公共圖書館的需求還受到一個地區經濟文化狀況、居民文化素養、生活方式等多方面的影響,具有明顯的差異性、動態性和復雜性。因此,政府要準確把握讀者的需求相當困難。從個體需求看,“在公共產品均衡格局中,消費者的需求曲線是虛擬的,而消費者如果沒有現成的市場價格體系作為參照系,實際上很難準確描述出自己真實的需求曲線”[15]。在市場供給與公共供給并存的條件下,讀者的需求滿足還存在著可以相互替代的選擇。一般來說,他們不會刻意去區分自己的需求哪些部分應該通過市場獲得,哪些部分應該通過公共圖書館獲得。即使他們能夠正確界定這種需求的邊界,準確描述自己的需求,他們也未必會如實地進行表達。因為,公共圖書館服務是基本免費的公共服務,“經濟人”出于“搭便車”的動機,往往具有夸大需求的傾向。即使他們高度自覺,堅決不“搭便車”,我國也缺乏規范化、制度化的公共需求表達機制。可見,對政府和圖書館來說,準確把握讀者需求的確存在著客觀困難,公共圖書館服務供給與公共圖書館服務需求的確很難匹配,這就為公共圖書館的低效率埋下了“伏筆”。事實上,現實中公共圖書館服務的供給很大程度上不是根據讀者的需求,而是根據一個地方的財政實力、領導人對圖書館事業的重視程度以及經驗判斷。也就是說,供給主要并不取決于需求,而是主要取決于供給能力、供給的意愿。當我們衡量一個地方公共圖書館發展水平時,依據的往往是“人均購書經費多少元”、“人均書刊擁有量多少冊”,至于這“多少元”、“多少冊”是高于當地讀者的需求還是低于當地讀者的需求,似乎也并不是大家所關心的問題。這些現象,從實踐的角度證明了公共圖書館需求把握的困難,以及這種困難所引發的對讀者需求、效率價值的漠視。
  2.3 對政府和公共圖書館的監督激勵不足
  “人民與政府的授權與被授權關系,實際上是一種委托—代理關系”[16]。因此,讀者與政府、政府與圖書館之間在本質上都是委托—代理關系。在這種委托—代理關系中,政府、公共圖書館都處于壟斷地位。正如公共選擇學派所言,壟斷免除了公共組織的外部競爭力,也就免除了提高效率和服務質量的內在動力。同時,地位的壟斷還伴隨信息的壟斷,在信息不對稱的情況下,“如果代理人得知,委托人對代理人的行為細節不很了解或保持著“理性的無知”,而自己能采取機會主義行為而不受懲罚,那么代理人就會受誘惑而機會主義地行事。”[17]因此,讀者的權益要得到有效的保障,就必須要有一系列的制度安排、運行機制和規則對政府和公共圖書館進行有效的監督激勵。但是,我國人民與政府、政府與公共圖書館之間的關系還是一種泛化的委托關系。政府在發展公共圖書館事業方面究竟承担著哪些責任、要達到什么標準并不明確,讀者和公共圖書館如何參與、如何監督政府還缺乏相應的制度安排,政府對公共圖書館也缺乏法律化、具體性的要求。在目前的條件下,政府和公共圖書館不會因為效率高而直接受益,也不會因為效率低而實質受損。因而缺乏改善服務、提高效率的外在壓力。
  2.4 公共圖書館管理科層化
  在現行體制下,公共圖書館在很大程度上處于行政“附庸”的地位。許多方面缺乏管理自主權,預算的編制、資源的使用、人才的進出等等,都必須按照主管行政部門規定的程序和規范來進行操作,在一定程度上影響公共圖書館的運作效率。從公共圖書館本身來看,我國“公共圖書館的組織一般按活動內容將圖書館分成不同的單元(unit),再將這些單元組成責權分明的等級式結構。”這種結構存在著許多弊端,如“決策過于集中、管理環節過多、機構對外界的變化反映不夠靈敏、不能適應現代圖書館所處的復雜多變的外部環境”等等[18]。在這種組織結構下,公共圖書館管理具有明顯的專業職能部門化、控制層級化和運作規范化的特點。公共圖書館的管理和館員的行動要遵照等級原則和職責分工原則,依靠權力層層控制、照章辦事,長期的實踐在公共圖書館形成了規則為本、程序至上的管理意識,使得公共圖書館的管理日益科層化、行政化。而在實踐中,這種科層化管理、行政化趨向往往與圖書館工作的專業化相矛盾。因此,公共圖書館“附庸”的地位、公共圖書館組織的官僚特征、公共圖書館管理的科層傾向,使它在效率追求方面具有天然的局限性。
  3 提高公共圖書館效率的途徑
  既然公共圖書館的效率具有自身的特殊性,提高公共圖書館的效率就需要一些特殊的機制。針對公共圖書館面臨的特殊環境、特殊體制和組織特征,提高公共圖書館效率的途徑主要是:
  3.1 優化資源配置
  由于圖書館體制、政府的決策偏好與讀者的需求偏好之間的差異以及讀者需求把握的困難性,我國的圖書館資源配置還存在著一定程度的盲目性。提高公共圖書館效率,必須優化資源配置。圖書館資源配置要在“兼顧效率和公平的前提下,權衡國家、地區、部門、組織和個體用戶的信息需求,有先后、有緩急、有側重、有傾斜、有計劃地合理配置信息資源。”[19]它包含單個圖書館資源的優化配置和圖書館整體資源優化配置兩個層面,包括人力資源、文獻資源、設施設備資源、財力資源配置等內容。圖書館資源的優化配置,關鍵在于要以滿足讀者的需求為標準。盡管讀者的需求難以準確把握,但這并不意味著我們不可以有所作為。在實踐中,優化圖書館資源的配置可以從解決供需矛盾來入手。從供求數量矛盾看,圖書館事業目前還不能完全滿足讀者的需要,這與政府投入不足有關,但更重要的原因在于資源不能共享。“就中國的發展而言,各類圖書館所有資源總量是相當可觀的”,因為不能實現共享,“形不成規模效應”[20]。所以,要“打破館與館之間、系統與地區之間的界限,形成相互依存、相互合作的信息資源分布格局,提高信息保障能力,實現資源共享,從而使每個組織和個人都能夠在一定范圍內最大限度地利用信息資源。”[21]從供求結構矛盾來看,“公共產品的短缺在很多場合體現為結構性短缺,是供求結構的失衡,是供不符求”[22]。因此,要合理確定文獻信息、人力資源、設備設施等的資源投入比例,優化資源的地域結構、行業結構、層次結構,從學科、語種、類型、品種、復本、數量、質量等多個方面形成文獻資源的合理布局,尤其要重視城市社區圖書館的網點建設,根據農村群眾的實際需要加大農村公共圖書館(室)的發展力度。從供求時間矛盾上看,讀者往往是在閑暇時間、節假日利用圖書館的,要根據讀者利用圖書館的時間規律,科學安排圖書館的工作時間,盡可能地提高圖書館的利用效率。
  3.2 建立治理結構
  提高公共圖書館效率,需要在政府、公共圖書館、讀者之間形成既相互配合又相互監督制約的關系。因而,建立公共圖書館治理結構是提高公共圖書館效率的重要途徑。治理的概念并沒有統一的定義。但是,它所具有的一些核心要件是大家公認的:治理意味著政府組織已經不是惟一的治理主體,治理承担者擴展到政府以外的公共機制和私人機構;治理中的權力從單一向度的自上而下的統治,轉向上下互動、彼此合作、相互協商的多元關系;形成多樣化的社會網絡組織,從事公共事務的共同治理[23]。在西方發達國家,圖書館治理機制已經形成,“Librarye。vernance是一個在英文中比較常見的概念”[24]。比如在美國,“政府對圖書館沒有一個統一的管理機構,圖書館系統的管理主要是依據法律(法規)實行行業學會(協會)自主自律和圖書館委員會宏觀管理,“圖書館之友”等社會團體對圖書館的支持與監督,館長行使圖書館內部行政和業務管理權”[25]。可見,美國“基本上已經處于治理主導型的管理圖書館范式,而我國尚處于統治主導,但治理型管理范式也在逐步孕育的階段”[26]。借鑒公共治理理論和美國公共圖書館管理經驗,從我國的現實出發,建立公共圖書館治理機制,一是擴展圖書館學會的功能,充分發揮學會促進行業自律和管理、學術研究和交流尤其是讀者需求研究方面的作用,使之成為圖書館的“代言人”;二是建立以讀者為主體的社會團體,參與對公共圖書館的監督和管理,參與政府公共圖書館決策,使之成為讀者的“代言人”。在此基礎上,通過法律化、制度化、規范化的方式,清楚界定政府、圖書館以及圖書館學會、讀者以及讀者團體之間的權利和責任,健全決策、服務、監督等部門既相配合又相制衡的管理機制,建構政府負責、社會協同、公眾參與的管理格局,形成政府調控機制同社會協調機制互聯、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調節力量互動的管理網絡。
  3.3 打破壟斷地位
  壟斷是造成公共產品生產效率低下的重要原因。因此,打破壟斷,引進競爭,一直是許多國家公共產品生產理論研究和實踐探索中的重要課題。目前,世界各國所采用的公共產品生產方式主要有以下幾種:政府部門直接生產、國有機構生產、政府采購—合同承包、特許經營、以補貼優惠政策引導私人部門生產、合作組織生產等等[27]。不管其具體形式如何,其總體的思路都是在提供與生產相分離的基礎上,在公共產品的生產環節引入市場體制,把政府的公共責任與市場的競爭機制結合起來,提高政府公共產品供給的有效性。公共圖書館服務具有公共產品的性質,公共圖書館是政府提供公共圖書館服務的一種具體形式,但顯然不是唯一的形式。在充分發揮公共圖書館作用的基礎上,要逐步探索政府對生產者的多元選擇,打破公共圖書館的似乎與生俱來而且一勞永逸的壟斷地位,在各級公共圖書館之間、各個系統圖書館之間,在某些項目上甚至可以在圖書館與其它文化服務企業之間營造競爭格局,促進公共圖書館降低服務成本、提高服務質量。從國外的實踐看,20世紀80年代以來,“英、美一些地區已經開始嘗試其它管理模式。承包(outsourcing)模式便是較引人注目的新模式之一。這種模式與以前局部范圍的業務承包(如后勤工作的承包)不同,它將整個圖書館的運行都承包給私營公司。”[28]可見,公共圖書館服務可以是政府提供、圖書館生產,也可由政府提供、私營公司生產。顯然,在失去壟斷地位的條件下,公共圖書館將會有更高的服務效率。
  3.4 開展績效評估
  績效評估即運用科學的方法、標準和程序,對行為主體的業績、成就和實際效果作盡可能準確的評價,“績效管理是提高公共部門生產率的有效工具”[29]。“20世紀40年代起,圖書館界就引入圖書館績效評估”[30],“其目標一般有四個基本方面,即經濟、效率、效果、公平。”[31]在各國實踐的基礎上,“國際標準化組織(International Standard Organization, ISO)于1998年頒布了一項國際標準—ISO 11620 Information and Documentation Library Performance Indicators, 1998。該標準列5大類29項指標,就圖書館服務的滿意度、讀者服務、技術服務、推廣服務、人力資源利用等方面對圖書館進行績效評估,以期了解圖書館服務的效益和效能。”[32]前已述及,公共圖書館服務的質和量難以測定和量度,公共圖書館監督激勵低效,績效管理就是為此作出的針對性的努力。公共圖書館績效評估,能夠提供公共圖書館及其館員績效方面的信息,鼓勵和促進公共圖書館之間、公共圖書館各部門和個人之間開展績效競爭,有助于政府和公眾對公共圖書館的監督,還可以診斷公共圖書館和館員個人服務中存在的問題并提出針對性的改進措施,從而推動效率和服務質量的提高。目前,不管從理論上看還是從實踐中看,圖書館績效管理仍然很不完善,但是在我國的公共圖書館評估中借鑒其理念和方法不僅是可行的也是必要的。
  3.5 建立激勵機制
  內在激勵不足,是影響公共圖書館效率的重要原因之一。在實踐中,公共圖書館有一些激勵措施,比如優秀館員的評定、行政職務的提升、專業職稱的評定等等。優秀館員的評選“一次性”激勵,行政職務的提升激勵范圍有限,專業技術職稱的評定很大程度不是以工作業績為主而是以科研水平為主。因此,這些激勵措施對大量的服務工作還起不到實質性的激勵作用。同時,公共圖書館還面臨許多制度性的障礙,如公共財政規則、統一的工資制度以及公眾輿論方面等,這使得激勵機制的創建變得更加困難。顯然,改善圖書館的工作質量和效率不能僅僅依靠精神的崇高,更需要制度的激勵。否則,優秀人才的流失和“不求有功但求無過”的工作導向將成為公共圖書館效率的致命“硬傷”。公共管理理論就公共部門的激勵機制提出了許多具體形式[33],如:績效工資制。針對個人設立的獎勵制度,其核心是設法把報酬和工作業績結合起來;結果取向的預算制度。就是按照工作的實績和公眾的滿意程度進行撥款,而不是按上年度的預算和開支進行撥款;功績制。按照用人惟功、用人惟賢、優勝劣汰的原則,進行職務的升降、崗位的調整。有些圖書館實行的競聘上崗的制度,即屬此類。主動借鑒這些辦法,加大激勵力度,才能激發廣大館員的主動性、積極性和創造性,從而強化公共圖書館提高效率、改善服務的內在動力。
圖書館雜志滬8~13G9圖書館學、信息科學、資料工作席濤20072007
公共圖書館/效率研究/公共組織/公共管理
公共圖書館效率地位、效率責任、效率衡量具有不同于私營部門的特殊表現。公共圖書館體制性浪費、讀者需求難以把握、監督激勵不足是導致效率低下的特殊成因。因此,優化資源配置、建立治理結構、打破壟斷地位、開展績效評估、完善激勵機制,是提高公共圖書館效率的針對性措施。
作者:圖書館雜志滬8~13G9圖書館學、信息科學、資料工作席濤20072007
公共圖書館/效率研究/公共組織/公共管理
2013-09-10 21:41

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