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公共政策滯后的闡釋與矯正
公共政策滯后的闡釋與矯正
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  中圖分類號:D0 文獻標識碼:A 文章編號:1008—4533(2007)02—0016—05
  公共政策表現為“均衡—不均衡—均衡”循環往復的過程。政策變遷是針對政策系統內部因素與外部環境發生變化所作出的一種適應性變革,是政策需求與政策供給互動的產物。當政策供給不能滿足政策需求時,就打破了政策均衡,政策滯后是政策變遷過程中經常出現的一種不均衡政策狀態。目前我國出現了嚴重的政策滯后乃至整個制度滯后,相對西方國家的制度有余,我國更多的是有效制度不足,如鐵路、民航事故對國內旅客的賠償標準仍然分別采用1979年和1993年的規定等有效政策缺失或政策供給不足的現象。研究政策滯后有助于我們了解政策的演進過程和人類理性、政府行為在其中的作用,并據此提出某些矯正對策。
  一、公共政策滯后的理論闡釋
  公共政策供給的主體主要是政府和國家,具有公共性、權威性的特點。公共政策可以看作是動態化和更為靈活的制度,“公共政策變遷是制度變遷的正式而又基本的形式,任何時代和社會條件下的制度變遷基本上是以政策及其文本形式作為載體表現出來的”。[1]
  新制度經濟學派關于制度變遷的理論成果對于理解政策滯后提供了一定的參照意義。明確提出制度滯后問題的是美國學者馬克·塞特菲爾德,他指出:“由于一個變量的過去值對已定的外生變量、系數及結構方程有影響,而且已定的外生變量、系數及結構方程又賦予了決定此變量的系統以特征。因而,當一個變量之長期值依賴于這一變量的過去值時,滯后就出現了。在某種制度淵源中,在當前制度影響當前經濟行為之性質,進而又影響以后的制度形式時,滯后就會存在。”[2] 3諾思也探討了制度出現時滯的原因:政策供給與政策需求之間必然存在某種時間落差。諾思把這種時滯分為:從辨識外部利潤到組織最新創新團體所需的時間;發明一種將外部利潤內在化的技術所需要的時間;從各種可選安排中選出一個最能滿足創新利潤最大化的安排所需的時間;從可選擇的最佳安排到實際經營之間所需的時間。[3] 109
  本文參照制度滯后的相關理解,將公共政策滯后界定為政策變遷過程中各行為主體對政策需求和實際政策供給之間存在的差距。換句話說,政策滯后就是政策變遷過程中的有效政策不足的問題。從供給和需求的角度來看,政策供給總是在政策需求之后,是先有了對政策的需求才推動政策供給的出現。從這個角度來看,政策均衡只是相對的,政策供給相對于需求而言總是滯后的,因為人們對政策的需求會隨著技術進步、環境的變化和意識形態的調整而在較短時間內發生變化,但政策卻需要一段時間的學習、設計、試驗和磨合才能真正發揮作用,政策供給具有一定的剛性。
  可以將政策供給的函數表述為:S[,t+1]=f(Dt)。這里S代表政策供給,D表示政策需求,t表示政策需求產生的時間。由上述函數可以看出:某一時期的政策供給是對上一時期政策需求作出的供給回應。在整個政策供給過程中,當處于靜止狀態時,沒有動力進行政策供給。當第1時期產生了某種政策需求,那么在第2時期會出現相關政策的供給;在第2時期出現某種政策需求,那么在第3時期會出現相應政策的供給……。依此類推,在第n時期提供的政策,是為了回應第n[-1]時期的政策需求,政策供求滯后地達到均衡。
  一段時間產生的潛在利潤,只有在一段滯后才會誘致創新者,使之進行新的政策安排以獲取潛在利潤。“正是獲利能力無法在現存的安排結構內實現,才導致了一種新的制度安排(或變更舊的制度安排)的形成”[4] 35。個人、集體和國家將通過不同的成本—收益計算作出回應,如果可行,將導致政策在一定時滯后發生變遷。
  二、公共政策滯后的原因分析
  從根本上講,政策滯后是一條客觀規律,政策供給是對一個社會政治、經濟、文化、技術等方面政策需求的反應。本文從理性經濟人假定出發來探討政策滯后的原因。
  1. 政策主體的自利性及其預期成本—收益計算。政策供給一般是指政策制定者的供給,是由政策制定者制定并提供的。政策供給是建立在對政策成本與效益分析的基礎上,這里的成本和效益更多的是政策的個別成本和個別效益,體現的是既定政策變遷者的利益。當政策主體從政策變遷中獲得的收益大于成本,將有更大的動力進行政策變遷。政策需求則更多的是指政策對象的需求或社會需求,是在進行社會成本和社會收益分析的基礎上確定的。只要原有的政策沒有達到帕雷托最優,所產生的社會凈效益不是可供選擇的政策中的最大者,就產生了對新的政策服務的需求和新的制度安排的需求。可見,政策需求是由社會的凈效益決定的。
  另外,政策需求的效益通常是指政策的運行效益,政策的社會成本主要是指政策的運行成本。政策變遷是用一個新的更有效的政策來替代原有的政策,以取得更大的政策凈效益,因此,政策變遷的效益也體現在政策的運行效益中,不管對于社會效益和個別效益都是如此。就政策供給而言,決定政策變遷的個別成本不是指政策的運行成本,而是指政策的變革成本,其中也包含預期運行成本的因素。運行成本是指維護一項政策安排或結構所必須投入的人力、物力、財力,是一種日常性的為維護政策運行的費用支出。而變革成本則可以看作是制定新政策、克服舊政策阻力所必須耗費的人力、物力、財力,是一次性開支。[5]
  由于政策的社會成本和社會效益與個別成本和個別效益之間存在的矛盾和差異,社會凈效益和個別凈效益也會存在差異。當新政策的社會潛在凈效益大于原有政策的社會凈效益的同時,出現的是新政策的個別潛在凈效益比原有政策的個別凈效益小或者僅僅相當,此時雖然具有政策需求和變革動機,但政策變遷的能力不足,供給動力不足,也無法實現政策均衡。只有當政策變遷的社會凈效益大于社會成本與個別效益大于個別成本同時出現時,也就是說,只有當新政策的社會潛在凈效益大于原有政策的社會凈效益,新政策的個別潛在凈效益也大于原有政策的個別凈效益,政策主體才會采取行動,放棄舊有的政策安排,進行政策創新。
  在政策變遷過程中,相對于社會成本和社會效益而言,個別成本往往相對較大,個別收益往往相對較小,對新政策的需求往往先于政策實際供給的形成,從而造成政策滯后。在公共選擇理論的視野中,政府也是“經濟人”,也在謀求個人或集團利益。政府在考慮政策變遷的成本與收益時,如果政府出現集團私利,偏離了公共利益的取向,那么就出現了社會成本和社會收益與政府成本和政府收益不一致的現象,或者是政策變遷對于既定主體收益不大,或者是變遷成本過高而又無法由社會分攤,這時即使社會出現了政策需求,政策變遷可能仍然不會出現,而導致有效政策供給的不足,結果就是政策滯后。
  2. 政策需求的非均質、非同一性。政策的變遷必然首先來源于對政策的需求,而需求的發生在不同社會成員和利益集團之間的先后和強度分布不同,不可能均勻同一。不同的團體之間對新政策的認識時間可能不一致,需求強度可能不同,而且對政策的需求可能不穩定,政策供給受到公民極大熱情與極度冷淡情緒波動的影響,政策供給主體也必須付出一定的代價來應對這種反復無常的現象。關于社會需求的不穩定性,戴伊舉了這么一個例子:有時候,大眾對某一特殊事件持某種觀點的理由非常薄弱。當在一段時間以后再被問及同樣的問題時,許多回答者根本記不起他們早先的回答,并給予民意測驗者完全相反的回答。問題其實并沒有發生真正的變化,然而他們的回答截然相反。[6] 30
  美國斯坦福大學教授溫格斯特發展了解釋民主穩定性的模型,認為要預防政府的侵犯,公民應在反抗統治者時齊心協力,“對政府的限制當公民們協同行動保護這些界限時才會是自動奏效的”[7]。政策供給不足是政府的一種不作為,也可以看作是對公民權利的侵犯。只有當公民對政策供給形成一致的認識,而且在政府沒有提供有效的足夠的政策物品時能夠協同起來對政府形成某種壓力,才能使得政策輸出更具回應性,適應社會發展。但是在公民行動的博弈過程中很容易出現“囚徒困境”,難以對政府的不力行為形成一致的需求和壓力。
  政策過程是不同團體之間相互爭斗、相互妥協、解決沖突的過程,是一個利益的表達、聚合、妥協的過程。不同利益的團體力量越均衡,對于政策需求就越不可能形成一致的意見和認識,相反,如果存在主導性利益團體,那么政策需求相對更為明確和確定,由強勢團體的利益確定政策需求的取向和強度;不同團體之間利益差異越大,越難以形成一致的政策需求,相反,如果團體之間存在一致的利益基礎,而且某一政策的潛在利益越靠近團體的中間利益,新政策對利益的調整更為溫和,那么更容易形成對政策的一致需求。
  與之關聯的另一個方面是通過公共選擇過程來形成有效的政策難度較大。政策形成必須通過集體行動,應該考慮每個人的意愿,通過“一致同意”達成決策。但是,“一致同意的過程是一個代價很高的過程”[8] 6,以至于自從階級社會以來,還不存在通過“一致同意”達成的規則或政策。政策對利益的權威性分配,必然有益于一部分人,但也損害了一部分人的利益。因此,政策的達成過程必須在不同利益的社會成員、集團之間權衡、比較或討價還價,甚至出現流血沖突、暴力革命。尤其是如果新政策不能實現全社會意義上的帕雷托改進時情況更是如此。對政策需求的非均質、非同一性,以及政策達成的集體行動的性質以及潛藏于其后復雜的政治性,決定了它的供給必然滯后于需求。
  3. 政策供給的路徑依賴。制度變遷中的路徑依賴,是指政策過程存在著報酬遞增和自我強化的機制。由于受到歷史經驗和初始條件的影響,政策變遷依賴于它所特有的歷史路徑。諾思指出,人們過去作出的選擇決定了他們現在可能的選擇。政策變遷可能沿著既定的路徑進入良性循環的軌道,迅速優化;也可能被鎖定在某種無效率的狀態之下。要改變這種鎖定狀態就比較困難,正如諾思所說,既有方向的扭轉,往往要借助于外部效應,引入外生變量或依靠政權的變化。
  按照諾斯的分析,制度是由正式制度和非正式制度及其實施機制所構成。正式制度包括政治規則、經濟規則和契約等,具有強制力。這主要指諾思所區分的憲法秩序和制度安排,這是對社會具有普遍約束力的基本規則、法律和制度。現存的法律限制著政策的變遷邊界。“居先的法律和其他安排結構的存在,不僅影響安排革新的形態,而且還影響安排創新需要醞釀的時間。”[9] 政策變遷只有在既定的制度結構范圍內,政策變遷的方向與路徑必須與既定制度結構相符,才能成為有效的政策變遷。比如我國在改革開放之初,制度環境是“我們好多年實際上沒有法,沒有可遵循的東西”[10] 189,這構成了政策變遷的一個重要的初始條件。在一個沒有建立起法治的社會,政策供給就相對來說更為重要和緊迫。
  非正式制度對政策供給的影響也不容忽視。主要包括價值觀、道德規范、風俗習慣、意識形態等。非正式制度是對正式制度的補充、拓展、修正、說明和支持,它是得到社會認可的行為規范和內心行為標準。如果新政策得不到意識形態的支持,那么政策的合法性可能受到影響,進而影響到統治的權威。因此,也經常出現這種現象,雖然出現政策非均衡,而且潛在政策的凈效益大于原有政策的效率,但由于原有政策受到意識形態的支持,政策主體担心新政策得不到政策對象的支持,而不會進行政策變遷,導致政策嚴重滯后。另一方面,整個社會的習俗、心理等也對政策變遷產生重要影響。任何政策變遷都有風險,因而受到人們承受變遷風險的愿望和能力的制約。在當今這個高度不確定性和高度復雜性的條件下,如果人們充分認識到社會的快速變化,積極應對各種變化,那么就會支持產生更為強烈的政策需求,政策供給時滯縮短。
  另外,政策供給也受到以前政策變遷“記憶”的影響。如果某方面政策變遷取得成功,而且收益較大,這成為了以后政策變遷的“記憶”,當這個方面的政策需求再次出現時,決策者更有動力進行政策變遷。反之,則會導致政策變遷顧慮重重。馬奇和舒爾茨探討了某個時間和空間領域中規則的修訂對另一個領域中修訂的影響,在他們的調查中發現“成文規則的密度會影響它們相互間的自主性以及新規則創生的可能性。某個規則的變化會波及其他規則,從而在成文規則的體系內產生連續的規則創建和修訂活動。”[11] 2
  4. 決策者的有限理性對政策供給的影響。
  第一,決策者的偏好和其注意力。決策者的價值觀會影響到他對問題的看法和態度,如果決策者偏好經濟發展與財富增加,那么政策安排可能更多關注經濟、效率,而對于公平、正義等方面會出現政策供給不足,或者政策滯后的現象。當決策者的注意力集中在政策或某個特定政策區域時,政策就可能發生變遷。“對某個區域或某時期規則制定的關注會影響其他區域和其他時期的注意力。”[11] 2馬奇和舒爾茨等通過調查發現,不同領域在競爭著決策者的注意力。當決策者注意力更多地關注某個領域時,這個領域就更可能出現政策供給,而如果政策始終無法得到決策者的關注,則政策變遷也無法發生,即使存在政策需求。
  第二,決策者的理性的無知。人類在作出未來的政策安排時經常受制于知識的不足。“關于未來,人們只有不確定的知識(未來的不確定性),但他們必須猜測未來以便行動”。[12] 52知識是演化選擇的結果,社會分工更是限制了人們對不同領域知識的了解。而決策需要知識,需要在各種可選方案中作有意識的選擇。獲取不同方案的信息所需要的資源和時間都十分稀缺和昂貴,“信息成本是從一無所知變為無所不知的成本,極少有交易者能負担得起這一全過程”[12] 64因此,在知識搜尋成本高昂而結果又不確定的情況下,人們保持理性的無知是合乎理性的。“理性的無知是人們在面對信息搜尋上的成本和不確定性時不獲取某些知識的行為。”[12] 70如果人類全知全能,那么在政策創新時會有更大的確定性,而人類理性的無知則使得政策變遷出現時滯或無法進行。
  與決策者理性的無知相關的是決策方案。諾思在分析制度滯后時總結了如下規律性:在已知菜單上可行的安排選擇數目愈多,時滯就愈長;顯現在菜單上的選擇方案的現值分布愈大,時滯就愈短;對外部利潤內在化至少能起部分作用的現存安排的總成本中固定成本部分愈大,時滯愈長。[9] 這種規律同樣適用于政策的創制與變遷。當作出決策時選擇的方案越多,那么可能花費在方案的比較與抉擇上的時間和精力越大,時滯較長;當方案之間差距較為明顯,有些方案明顯優于其他方案,那么抉擇更容易做出,而如果方案的后果無法確定,或者方案非常接近,那么作出抉擇所需的時間會增加;如果新政策的變遷總成本小于舊政策的運行成本,則變遷更可能發生,時滯會縮短。
  三、公共政策滯后的矯正
  1. 政策變遷有其自然的演變路徑,但政策主體也具有一定的能動性。政策變遷是政策需求與政策供給博弈的結果,相對于快速變化的需求而言,政策供給的滯后是一條客觀規律。政策供給是對一個社會的政治、經濟、文化等各方面的需求作出的能動反應,歸根到底,政策的變遷由人類謀求更大、更高經濟福利和文明程度的內在需要所推動。而且由于政策變遷具有路徑依賴,前有的政策和結構規定了政策供給的可能與方向。歷史的發展已反復證明,任何濫用人類理性制定不符合人類需要的政策,都只是政策變遷道路上走了一個迂回,最終仍將回到本來之道。但在政策供給中,也需要政策制定者前瞻地、正確地集中和反映政策需求,制定符合社會趨勢和歷史發展的政策,推動人類社會的文明進程。
  2. 公共政策也是一種公共物品,公共選擇過程需要克服“集體行動的邏輯”。公共物品具有非競爭性與非排他性的特點,公共政策也可以看作是一種公共物品,個體不可能獨享其效用,而是必然涉及到一部分人的利益的提升。一個團體付出成本實現政策的供給,但受益的范圍不可能限于這個團體之內,理性的個人處于成本—收益的計算可能失去行動的動力,這就是奧爾森所演繹的“集體行動的邏輯”。個人理性可能造成集體非理性,“實際上,除非一個集團中人數很少,或者除非存在強制性或其他特殊手段以使個人按照他們共同的利益行事,有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們的共同集體利益。”[13] 2針對這個問題,諾思提出要讓社會根據利潤來分攤成本,而不總是由決策單位來承担,[9] 但實際操作中是否可行還有待進一步細化。
  3. 優化社會利益聚合、利益表達的渠道是推動政策供給的最強大動力。政策需求是推動政策供給的最根本原因,政策需求也是政策過程運行的初始動力,明確、有效、充分的利益表達是保證政策均衡的必要條件。國家應有意識地發展社會各階層的參與能力,傾聽一切人的聲音,特別是使弱勢階層發出呼聲,并產生影響。在制度上體現為要擴大政策參與的渠道,可以有意對強勢集團進行約束,而為弱勢群體的政策參與創造條件。同時要保證話語的真誠,需要培養公民精神與行政人員的美德,通過交流、溝通、妥協與節制來克服理性經濟人的自利理念。當然,完善的利益表達并非每個公民都參與政策制定,“而是要求政策分析者制定并積極實踐把公民的個人觀點融入政策形成過程的方法”[14] 128,有意識地努力把正確的個人偏好轉換或集中到公共政策中,反映正確的政策需求來推動政策的供給。
  4. 非正式制度具有強大的生命力和影響力,可以成為政策變遷的依據,增強政策的合法性與權威性,減少政策的變遷成本和實施成本,這對矯正政策滯后具有重要意義。汪丁丁指出,在規則的邊際上是習慣在協調分工的作用,習慣的操作成本比規則小得多。而“正是制度在邊際上的連續的演變造成了制度中正式的也是可見的規則的變遷”[15]。另一方面,也要通過政策供給引導非正式制度的發展,培育政策變遷的社會基礎。政策變遷可以在短時間內完成,而非正式制度創新卻是一個長期的過程。政府應培育社會資本,建立公民與政府之間的信任關系,社會資本“是在創新中起主要作用的社會網絡的基礎。因為協作成本是通過共同的規范,而不是官僚等級體系得以降低的”[16] 80。另外,政府要努力建立陽光政府、服務型政府、責任型政府,培育積極向上的非正式制度。
廣東行政學院學報廣州16~20,45D01公共行政向玉瓊20072007
政策滯后/理論闡釋/原因分析/矯正
  the hysteresis of public policy/theoretic elucidation/analysis of cause/rectification
Elucidation on and Rectification of Public Policy Lagging  XIANG Yu-qiong  ( Faculty of Public Management, Nanjing University, Nanjing Jiangsu 210093, China)The lag of policy is an unbalanced status in the process of policy. In terms of the need for policy, policy lagging is an objective law. According to the presumption of rational economic person, policy lagging reasons include: the self-interested body of policy as well as its cost-income calculation; being unequal and nonidentical in need of policy; resort to certain channels that providing policy; decision-makers' finitary rationality. The rectification of public policy lagging is supposed to bring policy body' s motility into play, to optimize the distribution of social interests, to carve out the channels for claims and to develop positive informal institutions.
政策滯后是政策過程中一種不均衡的狀態,相對于政策需求而言,政策滯后是一條客觀規律。從理性經濟人假定出發,政策滯后的原因包括政策主體的自利性及其成本—收益計算;政策需求的非均質、非同一性;政策供給的路徑依賴與決策者的有限理性。矯正政策滯后,要發揮政策主體的能動性,優化社會利益聚合、利益表達的渠道,培育積極向上的非正式制度。
作者:廣東行政學院學報廣州16~20,45D01公共行政向玉瓊20072007
政策滯后/理論闡釋/原因分析/矯正
  the hysteresis of public policy/theoretic elucidation/analysis of cause/rectification
2013-09-10 21:41

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