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關于建立住房金融體系的思考與建議
關于建立住房金融體系的思考與建議
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  當前,我國住房制度正面臨重大改革,商業銀行相繼開辦了住房貸款業務,城市居民的消費熱點也開始由一般耐用消費品向住房方面轉移。這一切說明我國住房的商品化進程將大大加快,一個潛力巨大的住房市場即將出現,與此相應,對相關金融服務的需求也必然增加。值此之際,住房金融能否加快發展關系重大。
      一、當前盡快建立住房金融體系的重要意義
    (一)住房金融在理順住房供求關系、 促進國民經濟持續健康增長方面有著不可替代的作用。
  與一般消費不同的是,住房消費需要的資金量大,其數額相當于普通工薪階層十幾年甚至幾十年的積累,但是人們不可能積累到一定數額之后再去消費,那樣對個人來說,這只是生活質量方面的損失,而對整個社會來說,全民積累迅速增加和消費增長緩慢的結果則是商品相對過剩及由此帶來的增長緩慢甚至蕭條、危機。從歐美一些發達國家的經驗看,在居民住房需求迅速增加時,住房金融能否相應健全和發展至關重要。二戰以來,隨著居民建房購房熱潮的興起,美英等發達國家的住房金融機構也在以前所未有的速度發展,有關業務在全部金融活動中占有的份額越來越大,成為金融運行中一個重要的組成部分。現在,歐美一些發達國家都已具有較為成熟的住房金融機制,形成了覆蓋全社會的住房金融網絡,不僅為居民購房和住宅建設提供了便利的金融服務,使居民的居住條件得到了很大改善,也大大促進了住房建設和消費的良性循環。幾十年來,歐美等國的經濟之所以能保持相當長時期的持續增長而沒有出現大的蕭條危機,除政府不斷增加基礎設施的投資外,以居民住房為主體的建筑業的持續增長是一個非常重要的原因。
  相比之下,日本及一些東南亞國家盡管經濟發展迅速,金融市場也很發達,但住房金融服務則不夠完備。日本也有專門的住宅金融公司,政府還專門建立了住宅金融公庫,但這兩種機構只能貸款而不能吸收存款,在貸款方面,與歐美等國重在為居民提供購房抵押貸款的情況不同,住宅金融公司常常將大筆資金投向房地產開發,尤其在泡沫經濟時期,住宅金融公司90%左右的貸款投向了房地產商,房地產自然越炒越熱。90年代以后,隨著“泡沫經濟”的破滅,房地產價格暴跌,住宅金融公司的大量貸款形成了巨額呆帳,到1995年6月,住宅金融公司11.8 萬億日元的總貸款余額中,呆帳金額就達8.13萬億日元。目前,日本及一些東南亞國家房地產普遍積壓,其原因并不是房子蓋得太多了,恰恰相反,在這些國家,居民居住條件改善的速度與其整個經濟的發展往往很不協調,其中日本尤為突出。究其原因,主要是在房價與居民收入之間出現較大差距時,缺乏金融的溝通與引導,從而形成了住房消費需求不足。由于住宅建筑業的產業關聯度相當高,住房需求的不足必然導致一系列相關產業的產品需求不足,于是經濟增長的減緩乃至停滯也就不可避免。
  我國目前城市居民的消費在衣、食、用方面都已有了很大提高,市場也正趨于飽和,但居住條件的改善還任重道遠。現在的問題是,一方面城市商品房出現一定程度的積壓,另一方面急于改善住房條件的居民卻無力購房。商品房的積壓使去年的住宅投資下降了300多億元, 留下了800億元的增長缺口(即1997年商品住宅投資如能以1996年27 %的速度適度增長,1997年的商品住宅投資應為2500億元左右,但實際增長只有1707億元),成為去年增長速度小幅回落的一個最重要的原因。從發展的角度看,中國的經濟增長目前正處于一個十分重要的關口,在這一關口上,住宅業能否在金融的引導下健康發展是非常關鍵的問題。對此,我們應很好地借鑒歐美等國近幾十年住宅業發展的經驗,吸取日本等國的教訓,注意通過發展住房金融理順住房供求關系,促進國民經濟持續健康增長。
    (二)住房金融既可有力地推動我國住房商品化的進程,又有利于國家在更大的范圍內進行住房政策的調整。
  我國今年正在對住房制度進行重大改革,取消傳統的福利分房制度,代之以貨幣化分房,使住房全面商品化。住房商品化的前提是居民要有能力購房,然而目前一般工薪階層的收入水平與商品房價格之間有較大差距。這種情況不只在我國,許多國家包括發達國家的居民要購置一套房屋一般也需要10年左右的積累。因此,要使居民的潛在住房需求成為現實需求,就需要發展住房金融。目前,我國商業銀行已開辦了住房貸款業務,今年還特別增加了1000億元的住房貸款額度。應當說,在住房制度尚未徹底改革之前,這些措施對及時啟動住房市場還是很有效的,但是房改以后,住房商品化進程一旦加快,僅此就不夠了。一方面,大量的居民購房貸款需要有專門的住房儲蓄來源,也就是,要向居民提供很好的住房金融服務,就不但要發展住房貸款,還要同時發展住房儲蓄存款,使住房資金自成體系,形成循環;另一方面,要使居民愿意并且能夠申請住房貸款,國家還需要出臺一系列優惠政策,并通過這些政策有效地調節住房的建設和需求。因此,房改后的住房金融不僅僅是增加一些住房貸款業務,而且要使金融在住房商品化的過程中起到重要的橋梁作用,成為實施國家住房政策的一條有效途徑。
    (三)加快發展住房金融既是全社會資金運行的大勢所趨,又適逢難得的歷史機遇。
  從資金運行的角度看,隨著居民儲蓄存款數額的不斷增大,這部分資金的流向對整個國民經濟正產生著越來越大的影響。截止到1997年底,我國居民儲蓄存款已達46280億元,比企業存款高出1.6倍。居民儲蓄存款的目的主要是養老、教育和購房,現在對不少居民來說,購房尤為迫切。住房制度改革后,隨著居民購房意愿和支付能力的提高,相當一部分存款會用來買房,因而居民儲蓄必然會較多地向住房領域分流。全社會資金運行的這一趨勢使住房金融的發展顯得尤為重要。因為只有用金融的手段才能有效地將全社會可以用于住房的資金盡可能多地吸引到住房領域。從住房金融的發展基礎看,目前的住房制度改革也為住房金融機構的建立提供了較為充足的資金條件。首先,近幾年來各地已經形成了一筆數量可觀的住房公積金;其次,今年7 月福利分房制度取消后,隨著現有職工住房的大量出售,國家又會有很大一筆售房資金,這些都為開拓住房金融奠定了很好的基礎,為住房金融的發展提供了難得的歷史機遇。現在關鍵的問題是要及時抓住這一難得的歷史機遇,使上述資金通過金融的方式動作起來,形成一個基本的發展框架,并使之成為我國住房金融機制的主體。這不僅對今后一段時期住房市場的發展至關重要,而且對整個國民經濟的長期健康增長也有十分重要的意義。
      二、住房金融體系的主體應是專門的住房金融機構
  從發達國家的經驗看,凡是住房金融比較發達的國家,都有專門的住房金融機構,并且這類機構從事的業務在整個金融市場上占有相當大的份額。 美國的住房金融機構是儲蓄貸款協會, 60 年代其數量約有6000余家,總資產僅次于商業銀行、人壽保險和互助儲蓄銀行,居第四位;到80年代中期經過合并,減至4500家左右,總資產則升至第二位。到1993年,在美國全部金融機構15萬億美元未清償的長短期債務中,聯邦政府債務占32%,居第一位;住房抵押貸款占21%,居第二位;公司債務只占13%,居第三位;其余的則為地方政府債務、消費者債務和其他抵押貸款。目前,儲貸協會總資產的1/3集中在較大的37家中,經營的集中程度很大。英國的住房金融機構是房屋互助協會,這一機構是英國房地產市場上的主要貸款機構和個人流動資產儲蓄的主要接收機構,到1995年底,房屋互助協會的英鎊總資產已超過了英國的銀行系統,吸收的個人存款總額為2080億英鎊,比銀行系統吸收的個人存款總額還多近150億英鎊。法國從事住房金融業務的機構主要有土地信貸銀行、 房地產聯合銀行、信托和儲蓄銀行。德國的住房金融機構主要有私人地產抵押銀行、私人建房互助信貸聯合會、非盈利性建筑聯合會(簡稱合作社建房)等。這些情況說明,當住房的儲蓄和消費在全部經濟活動中占有很大比重時,住房金融業務也必然在全部金融活動中占有很大比重,而住房金融業務的開拓和發展則需要有專門的金融實體作為依托。
  在我國,隨著居民購買力的增強和住房商品化進程的加快,建立專門的住房金融機構已勢在必行。首先,商品房市場是一個專門而又巨大的市場,在這樣一個市場上,供給與需求的調節以及資源的合理配置都需要一定的金融手段和金融服務,這些只有專門的金融機構才能做得好;其次,住房制度的改革需要金融的大力配合,但如果沒有專門的住房金融機構,金融配合的力量就不容易集中;最后,住房全部商品化以后,政府還需要不斷出臺一些相關的優惠政策對市場進行調節,這些政策如果由一般金融機構來執行,在目前的情況下進行監管的難度很大,而由專門的住房金融機構執行,則能夠規范有序地實施。因此,建立專門的住房金融機構,不僅是我國住房制度改革和住房市場化的需要,也是健全整個金融體系和社會主義市場經濟的需要。
  專門的住房金融機構具備三方面的職能,一是將住房的儲蓄與消費連接起來,二是使居民的住房儲蓄資金能夠保值增值,三是體現國家有關住房的一些優惠政策。根據我國的情況,為完成上述職能,應著手建立以下兩類機構:
  1、從事專門住房儲蓄貸款業務的機構。 美英等國的這類金融機構最初出現于19世紀初期,是由一些收入不高、但又希望擁有一套自己住宅的城鎮居民自發組織起來的,經過一百多年的發展,目前已成為龐大的金融機構,即上面提到的儲蓄貸款協會和房屋互助協會。我國目前由于金融機構和從業人員都已不少,不必一切從頭開始,比較容易操作的方法是,先在建設銀行和其他銀行設立相對獨立的機構,并分離出一部分人員,專門從事住房金融業務,以后再根據發展情況進行重新組合。這項工作如能與正在進行的金融機構改革相配合,還可以在一定程度上減輕人員分流的壓力。
  2、體現國家住房優惠政策、保證住房資金保值增值的專門機構。住房信貸的一個特點是短借長貸,在這樣的儲貸結構下,住房金融完全靠市場來發展就有一定困難。因此,在美英等發達國家,住房金融的發展一方面要靠國家的優惠政策,另一方面要有專門的機構,這種機構能夠借助于國家的優惠政策積極開拓市場,使住房資金得以保值增值。美國在30年代先后設立了“聯邦住宅管理局”、“退伍軍人管理局”和“聯邦國民抵押貸款協會”,分別向普通公眾和退伍軍人提供抵押貸款保險,開辟抵押貸款的二級市場。在英國,體現國家住房優惠政策和保證住房資金保值增值的職能是由房屋互助協會同時承担的。這種差別,體現了國情和各個國家制度設計的不同。從我國目前的情況看,各地在房改中已建立了住房公積金,但在管理上尚不規范。今年房改出售公房后,住房公積金還會大量增加,因此可以考慮以住房公積金的市場運作為核心,同時建立兩個專門機構,一是為城鎮居民提供住房抵押貸款保險的機構,根據居民上交的住房公積金數量為其提供一定數額的貸款抵押保險;二是住房公積金的市場運作機構,主要負責公積金的保值和增值。
  建立了專門的住房金融機構,住房金融的運作就有了主體,通過這一主體,不僅可以將住房的儲蓄與消費連接起來,還可以使國家的住房政策得到統一有效的實施,使住房金融在商品住房市場中發揮重要的引導作用。
      三、政府要對住房金融實行特殊的優惠政策
  關于住房金融的優惠政策需要結合住房政策來統籌考慮,同時還需考慮住房金融本身的一些特點。我國發展住房金融急需解決的問題和矛盾是:
  1、住房抵押貸款的担保問題。隨著福利分房的取消, 不僅職工購買新的商品房需要貸款,而且一部分職工購買原有住房也需要貸款,住房貸款需求會大幅度增加,因此需要大力開拓抵押貸款業務。那么,誰來進行抵押貸款担保呢?現在的住房貸款由于剛剛起步,主要是以居民購買的住房做抵押担保,還不能全面地體現國家在住房方面的優惠政策。在美國,50%以上的住房抵押貸款是由聯邦住宅管理局等國家機構做担保的,體現了國家對居民購房的鼓勵政策,但這種担保要經過嚴格的審查,借款者的收入和還貸能力必須達到一定的標準。在英國,住房貸款主要是以居民購買的住房做抵押的。我國目前還是發展中國家,不同地區不同行業的發展及職工收入和福利情況有較大差別,抵押貸款的担保既要體現國家鼓勵住房消費的政策,又要兼顧不同情況。從目前實際情況看,我國的住房抵押貸款可以分為三個担保層次,第一個層次是由國家專門機構做担保,對象是國家公務員和重要的科研單位、教育部門人員的住房貸款;第二層次是由企業做担保,這需要一定的認證,即一些效益好、實力強的企業根據自己的情況可以為職工辦理住房貸款担保;第三個層次是貸款人的住房抵押担保,即一般城鎮居民的住房貸款可以用購買的房屋做担保。這三個層次的貸款担保基本可以覆蓋城鎮居民的住房貸款需求。
  2、住房抵押貸款的期限和利息補貼問題。 居民能否通過住房抵押貸款增強購房意愿,貸款期限和利息是很重要的因素。目前我國大城市房價較高,而銀行的住房貸款只有10年左右的期限,并且除支付利息外,還需預付40%左右的現款,在這種情況下,一般工薪階層面對幾十萬元的房價只能望樓興嘆。房價與工薪階層的收入差距過大,是目前商品房滯消的主要原因。為此,國家已采取了一些措施,希望將過高的房價降下來,但由于各方面的利益很難相讓,同時,大城市的房價受地價影響較大,而地價按市場需求浮動,因此房價是很難降下來的。
  事實上,房價相對于工資過高并不是我國獨有的現象,并且,除一些額外的收費外,房價地價從長期看總是呈上升趨勢,通過人為降低房價讓百姓買得起房違背了市場的一般規律,因此是很難實現的。較為有效并可以操作的方法是通過金融途徑向居民提供期限較長的低息或無息貸款,從而使較高的難以承受的房價得以在較長時期內分散支付,成為可以承受的房價。美國的住房貸款期限常常可以達到20—30年,貸款額一般為購房款的80—95%。照此方法,我國城鎮一個三口之家購買60平方米左右的住房,按照4000元1平方米的中等價格計算, 需要24萬元左右,如果住房金融機構能夠提供80%的抵押貸款,并且貸款期限可延長至20年或30年,那么,每年需要歸還的貸款分別為0.67萬— 1萬元左右,對于一個年收入3—4萬元的家庭來說大約占其年收入的20—30%,應當是可以承受的。按照8000元1 平方米的較高價格計算,60平方米需要48萬元左右,如果住房金融機構能夠提供80%的抵押貸款,并且貸款期限可延長20—30年,則每年需要歸還貸款1.5萬—2萬元左右,這對于一個年收入5—6萬元的家庭來說大約占其年收入的30%,也是可以承受的。
  不過這里沒有計算利息。從發達國家的情況看,有些國家如德國和瑞典在一定的發展時期,曾采取過政府貼息的政策鼓勵居民用無息貸款購房,美英等國則更多地采用了低息政策。我國長期實行福利分房,今年房改后,將變福利分房為貨幣分房,國家的利息補貼完全可以作為貨幣化的一部分納入住房金融的運營中去。這樣做的好處是:第一,有了政府的貼息,住房金融機構可以完全按照正常經營原則從事信貸經營,其盈利性能夠得到保證,這在住房金融發展的初期階段是非常重要的;第二,政府的貼息作為貨幣化分房的一部分,顯然比直接的住房補貼更能調動人們的購房意愿,因為如果不購買住房,將意味著放棄這一部分補貼;第三,目前我國已有相當一部分人已經用低價購買了現有的福利房,如果全部平均地進行貨幣化分房,勢必形成一部分人既享有住房又享有住房補貼,而另一部分人則要用更多的積累和貸款購買住房。將一部分資金用來進行利息補貼,不僅可以使國家有限的資金向真正需要住房的家庭傾斜,也使國家的住房福利政策更趨向于公平。1996年我國城鎮居民人均住房補貼為1960元,照此計算,國家一年為近3.6 億城鎮人口支付的住房補貼達7000億元左右。房改以后,即便住房貸款達到5000億元,占到全部金融機構信貸總量的50%左右,國家按照7 %的高息全部補貼,每年也只支出350億元,只占現有住房補貼的5%。現在的問題是,城鎮居民享受的住房補貼“錢出多門”,因此在實際操作上,也應努力使其中的一部分變為利息補貼,以減輕國家財政的壓力。具體來說,原來享有福利住房的政府公務員和事業單位的科研人員和教師除在購房方面可按國家的有關政策購買平價房或成本價房外,其購房貸款的利息補貼還可由各級政府支付,企業職工的貸款利息可由企業根據盈利情況解決,一般城鎮居民則應能夠按一定程序申請由地方政府補貼的低息貸款。
  3、減免稅政策。為體現國家對居民購房的支持, 一些發達國家除對購房者實行個人所得稅減免和不動產稅減免政策外,還對住房信貸實行減免稅政策。英國政府規定住房金融機構的存款利息和住房金融機構的住房抵押貸款利息均可以享受免稅。在美國,不僅抵押貸款的利息可以減免稅,而且政府允許收入的很大一部分列入壞帳準備,免予交稅。減免稅政策一方面使存款者和投資者得到了好處,從而愿意將儲蓄存在住房金融機構,另一方面也使住房金融機構降低了經營成本,從而能夠在融通住房資金方面更好地發揮作用。我國目前存款利息是不征稅的,對住房金融的減免稅政策主要可以從貸款利息方面考慮,即國家財政可明確規定對金融機構的個人住房抵押貸款利息免征利息稅。有了這一優惠政策,住房抵押貸款利率就可以降得更低一些,雖然財政收入可能有所減少,但由此帶動住房需求增加后,一系列關聯產業產值利潤增加帶來的稅收會遠遠超過免息減少的稅收。
  總之,住房制度改革后,面對商品化的住房市場,住房金融的發展勢在必行,但其發展的每一步,都需要國家優惠政策的支持。由于金融的重要作用,通過金融體現國家的住房政策不僅是非常必要的,也是非常有效的。
      四、住房金融要按照市場化的原則規范有序地發展
  盡管住房金融機構的建立和發展都需要政府優惠政策的扶持,但在社會主義市場經濟條件下,住房金融機制的運轉則應是市場化的,即作為全部金融活動的一個重要組成部分,住房金融必須面向市場,在市場中以競爭求生存、求發展。為此,住房金融的建立和發展應與目前金融體制的改革緊密結合,充分體現出市場化的特點。在制度設計上,可考慮以下三個基本取向:
  第一,將住房金融作為金融改革和發展的一部分統籌安排。金融業是第三產業,隨著經濟的發展,金融服務領域必然要不斷拓寬,目前金融改革的重點是減員增效,目的在于解決傳統體制形成的機構臃腫和效率低下等長期積累的問題,使國有銀行真正實現商業化。但同時我們也應看到,我國金融服務尚待開拓的領域還很多。目前許多外國金融機構也看到了這一點,所以我國在加入世貿組織談判中曾反復遇到要求開放包括金融在內的服務市場這一問題。
  住房金融的建立一方面包含著對原有金融體系框架的改革,另一方面,也醞釀著新的金融市場的開拓。因此,一旦這類機構獲得市場準入并得到政府的支持,金融改革中下崗人員的問題就會得到緩解。因為在原有機構減員增效的同時,新增的住房金融機構還會對金融從業人員提出大量需求,從而吸納現有金融機構的分流人員。住房金融市場是一個大市場,在我國住房制度實行重大改革之際,將住房金融納入金融改革和發展的一部分來統籌安排,總的來看,金融從業人員不是減少了,而是增加了,但這種增加是同市場的開拓和效益的增加相聯系的。
  第二,住房金融機構可以采取股份化的形式逐步發展。英國主要的住房金融機構——房屋互助協會是股份制的,特點是其負債中的相當一部分是會員作為股東向協會交納的股金,這種股金在流動性方面類似于定期存款,但利息一般高于存款,并且一旦房屋協會破產清理,股東作為債權人有權優先索取股金。美國主要的住房金融機構——儲貸協會70%左右為互助組織,其中1/3是股份制。我國目前建立以股份制為主的住房金融機構有兩個便利條件:一是在近幾年的房改過程中,絕大多數企事業單位和部門都建立了住房公積金,這筆錢中有單位的,也有個人的,可以按照產權明晰的原則將其作為住房金融機構的股本金,這樣一來,既解決了這部分資金的保值增值問題,使公積金的交納者得到好處,又解決了住房金融機構的股本來源問題。并且,這部分股本還會隨著住房公積金的增多而不斷增加。二是今年房改后,公房將大量售出,國家能夠得到大筆資金,其中一部分可以作為國家股投入住房金融機構。對于住房金融來說,這正是千載難逢的發展機遇。當然,除公積金股、國家股外,其他成份的股本如股金存款等也是可以適當考慮吸納的。由于房改后售房資金數額巨大,國家以此形成的股本金必然會占有較大的份額,因此股份化的住房金融機構仍然可以由國家控股。
  第三,逐步探討多樣化的住房資金融通方式。住房貸款是一種大宗消費性貸款,在調動消費需求方面起著非常重要的作用,但由于期限較長,并且要承受利率變動的風險,因而有些時候資金的融通只靠單純的存貸業務就有些困難。這一點從發達國家住房金融發展的過程中可以明顯地看出。為解決這些困難,出現了一些金融創新。在美國,由政府出面,創立了一種叫作抵押貸款的債券,這種債券將不同期限的貸款進行組合,使其在每一時點上都能形成一定的利息流,對投資者來說,這種證券在流動性方面與一般證券沒有什么區別,購買證券所得利息可以免稅;對出售證券的住房金融機構來說,證券售出即意味著貸款來源有了保證。為增強債券的流動性和融資功能,政府允許這種債券在二級市場上流通。90年代初期,美國抵押市場上的住房抵押債券已占到全部抵押貸款證券的80%,總額達2.5萬億美元左右。 抵押債券的發行者多為規模較小的信貸協會,持有者主要有商業銀行、人壽保險公司、政府機構和較大的儲貸協會,個人持有所占比重較小,僅為1.5%。 英國的辦法是提供多種償還抵押貸款,其中一種將抵押貸款與借款人的定期人壽保險相結合,等人壽保險到期時,借款人就用到期的保險收入來償還抵押貸款,借款者既買了房屋,又享受了人壽保險,因此很受歡迎。此外,政府還允許房屋貸款協會在貨幣傳遞、私人銀行、個人投資咨詢、股票經紀、信托與保險方面廣泛地開拓金融服務業務,使住房金融機構的資產趨于多樣化。這些方法都為我國住房金融的商業化運營提供了借鑒,說明住房資金的融通完全可以在政府的規范和協調下采用市場化的方式進行以盈利為目的的運作,這也是保證住房金融健康發展的必要條件。當然,根據我國國情,這些做法中哪些是可以很快采用的,哪些是要加以改進或具備了一定條件才能采用的,還要在今后住房金融的發展過程中進行具體研究。
經濟改革與發展京31~36F62金融與保險李琨19981998作者單位:國家計委經濟研究所 作者:經濟改革與發展京31~36F62金融與保險李琨19981998
2013-09-10 21:42

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