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關于電子政務績效評估的初步研究
關于電子政務績效評估的初步研究
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      1 電子政務績效評估的現狀
    從國內外電子政務的發展過程來看,電子政府仍是一個不斷豐富和發展的概念,電子政府的建設是在不斷探索中推進和完善的。因此,評估電子政務的績效是一個新的、動態感很強的研究課題,在我國乃至在任何國家都具有一定的超前性和挑戰性,其重要性是顯而易見的,是很有意義的一項專業工作。近幾年,國內外一些學者和機構在不同范圍、不同角度和不同層次內對電子政務績效評價進行了研究和運用,在理論和實踐上取得了一些進展。
    在國際上,聯合國的有關機構與美國公共管理學會(American Society for Public Administration)聯手(由Stephen A.Ronaghan領銜)進行了全球性電子政務發展的比較研究,其特色是把信息和通信基礎設施以及人力資本指標也作為研究范圍的一部分[1]。美國布郎大學的威斯特(Darrell M.West)等人則是立足于電子政務應用的具體情況進行的全球對比分析[2]。
    美國學者也對美國國內的電子政務的運作情況進行了多種評估。美國的國會在線項目(COP)是由佐治?華盛頓大學(George Washington University)和國會管理基金會(Congressional Management Foundation)聯手進行的,旨在評估并改進國會議員們的面向公共的網站。美國布郎大學的威斯特(Darrell M.West)等人也對美國聯邦政府、州及部分城市的電子政務進行了評估。
    2002年,埃森哲咨詢公司連續三年考察了全球23個國家和地區的電子政務發展狀況,推出了關于電子政務的全球性研究報告《電子政務領導——將規劃變為現實》(eGovernment Leadership Realizing the Vision),其研究成果得到我國的重視。7月,應我國國務院信息化領導小組辦公室的委托,埃森哲在上述報告的基礎上,對中國的電子政務開展了補充調研,并將之與先前考察的各國和地區進行了排序對比,發表了題為《中國電子政務的現狀——構建未來發展的平臺》的報告[3]。
    在國內,山東省創建性地推出表彰省內國家機關優秀網站的辦法,使許多機關網站的管理方式和觀念受到了觸動。學者鐘軍、蘇竣對“中國政府上網工程”http://www.gov.cn上18個部委級網站進行了實驗性的評測。而最近剛剛完成的《2002-2003年中國城市政府電子政務網站評估研究報告》則再次對我國36個城市電子政務網站進行了評價[4]。2003年信息產業部信息化推進司和國家經貿委經濟信息中心開展了“政府上網工程”優秀政府網上應用調查活動,對國家部委的信息化建設特別是政府網上應用建設情況進行了廣泛、全面的調研分析評估。
    因此,從國內外電子政務管理的發展看來,繼各國各地各類電子政府系統初步建立并投入使用后,相關的績效評估理論與方法將成為一個學術和應用上的焦點問題,引起越來越多的重視,值得我們深入研究。
      2 電子政府績效評價是現代政府績效評估的組成部分
    毫無疑問,電子政府是現代政府的重要發展趨勢,其相關的評價也就成為現代政府績效評估的組成部分。政府績效評估(Government Performance Measurement)作為一項有效的管理工具,用以促進現代政府以向公民和社會提供優質高效的服務,以提高政府績效為目標。政府績效評估有助于提高資源投入的效益,而評估結果有利于政府確定問題所在,所以在公共行政中受到廣泛關注。
    20世紀70年代后,世界各國政府改革中強調政府行政的效率和效果,績效評估作為一項政治活動蓬勃開展起來。1993年美國頒布了《政府績效與結果法案》(GPRA)從而以立法的形式明確了績效評估的概念與制度。各國政府也正在迅速引進西方的績效評估工具和制度。在我國,隨著政府改革的不斷深入,政府績效評估在理論界得到了廣泛重視,在實踐中也得到一定程度的運用,但應用中尚存在很多問題。
    學者楊紅明認為,政府績效主要包括三個方面:第一,經濟績效;第二,社會績效;第三,政治績效[5]。政府績效體系中,經濟績效是政府績效的主要內涵和外在表現,社會績效是政府績效體系中的價值目標,而政治績效則是整個政府績效的中樞和核心。政府績效還分為微觀、宏觀兩個層面。宏觀層面的政府績效以特定的政府為關注對象,涉及整個政府活動的成績和效果,具體體現為政治的民主與穩定,經濟的健康穩定發展,人們生活水平和生活質量的持續提高,社會公正與公平、國家安全和社會秩序的改善。可見宏觀層面政府績效取決于政府管理活動的各個主要方面,包括政府素質、政府能力、政府職能、政府行為方式、政府決策的質量等等。政府在微觀層面的績效由個人績效和組織績效構成。個人績效包括個人的工作表現,工作成績、工作態度,以及專業知識和熟練程度等。組織績效是以特定的政府機構或公共部門為關注對象,體現為這些單位的工作成就或效果,具體以效率、效益、服務質量等來衡量。
    目前的電子政府評價是對政府通過電子化手段提供新型公共服務的有效性進行評估,其角度橫跨政府的經濟績效、社會績效和政治績效。為保證評估指標的可度量性、有效性和可操作性,在具體指標上通常著眼于微觀層面,綜合匯總后做出總體結論。
      3 我國開展電子政府績效評估的意義
    在我國開展電子政務績效評估在宏觀理論和實踐層面都具有積極的意義。從行政管理的宏觀層面上講:
    (1)開展電子政府績效評估是推進我國政治體制改革的組成部分。由于長期受計劃經濟的影響,我國政府過去一直強調對社會經濟生活進行大一統的管制,重管理輕服務傾向嚴重。改革開放以來,雖然已經有明顯的改進,但還存在許多問題,比如社會的公平、公正,政務公開、行政管理中的民主機制等等,在進一步深化改革過程中,必須對包括電子政府的投入產出、電子政務行為的效率、效果進行評價,確定問題所在,并接受人民群眾的監督,這也是民主政治的基本要求。
    (2)政府績效評估有助于提高正在建立中的電子政府工程的績效。現代政府管理的核心問題是提高績效。如果你不能測定電子政府的績效,你就無法在建立的過程中正視它,在實施的過程中重視它,在應用中改善它。績效評估對提高電子政府績效的意義首先體現在計劃輔助功能,電子政府績效評估中的績效指標有助于整個電子政府工程管理目標的分化。更為重要的是,某一階段的績效評估結果有助于確定下一階段的指標,并依此合理配置資源。另外,在缺乏關于電子政務客觀效果資料的情況下,用于電子政府資源配置大都是根據政治上的考慮做出來的,在預算管理上缺乏調控的依據。電子政府績效評估是辨別成功還是失敗的手段,它有助于有效避免政府行政管理資源的浪費。總之,電子政府績效評估有助于在我國行政組織內部形成濃厚的績效意識,帶來新的管理意識,從而把提高和保證電子政府績效的努力貫穿于電子政務建設與管理的各個環節中。
    (3)電子政府績效評估有利于政府信譽和形象的提高。通常,電子政府績效評估是政府向公眾展示工作效果的機會,展示成果能贏得公眾對政府的支持。同時,展示電子政府績效狀況,能推動公眾對新型的電子政府的監督。電子政務績效評估實際上是一種信息活動,其特點是評估過程的透明和信息的公開,把電子政府的表現情況做出全面、科學的描述并公布于眾,無疑有助于廣大群眾了解、監督和參與電子政府的工作。同時,電子政府績效評估有利于提高公眾對電子政府的認識,擴大電子政府的知名度和影響力,建立和鞏固對電子政府乃至整個政府系統的信任。
    從電子政務管理的微觀層面上講,在我國進行電子政務的評價其意義可具體歸結為:
    (1)結合現代信息網絡技術的發展,對各級政府的電子政務實踐進行綜合比較評估,研究其發展的特點和動向,找出其不足,達到共同提高、改進的目的。
    (2)為我國各級政府及其部門電子政府發展計劃的決策者和實施者們提供借鑒比較的機會,優化和改進方案,開拓工作思路,有利于尋找到適合各自的最合適的電子政府方案。
    (3)為電子政務方面的專家學者提供一種有效的途徑來影響電子政務的發展,通過評估結論引導其發展的方向,達到充分反映專家建議,充分反映廣大公眾對各級電子政務的需求。
    (4)為我國電子政務的健康和順利發展提供了一種非政府和較為客觀的第三方評價,避免政府部門可能既當電子政務建設的設計者,又是電子政務工程的實施者,同時又是電子政務成果的評估者。即在建設透明化和民主化電子政府的過程中堅持透明度和民主化的制度。這種評價方式有益于各級政府改善管理水平,從而推進民主化進程。
    同時我們也應看到,現階段在我國開展電子政府績效評估的可行性已基本具備。第一,民主化進程取得的重大進步,為政府包括電子政務績效評估的實施提供了基本的政治環境,電子政府的建立是現代政府意識進步和發展的時代標志,代表了政府建設的先進意識。第二,開展電子政務績效評估的社會環境正在形成。廣大群眾希望通過互聯網的方式參與國家管理的積極性日益增強。第三,可以借鑒西方各國日漸成熟的政府績效評估理論和實踐。西方國家政府績效評估已有20多年的發展歷史,有些國家已經用立法形式明確了績效評估制度(如美國的《政府績效與結果法案》)。它們在理論和實踐上都取得了很大的成績。第四,電子政務所依存的現代信息技術為電子政府績效評估提供了廣泛的技術支持,電子政府所具有的透明度是傳統政府所不能比擬的。
      4 關于我國電子政務績效評估的思考
    政府績效評估對提高政府績效具有重要意義,而我國政府績效評估無論在理論還是在實踐上都還很不成熟,這無疑會對我國的電子政務績效評估帶來不良影響。一般來說表現在:
    (1)目前的電子政務評估多處于自發狀態,沒有相應的制度和法律作制度保障,其根源在于政府績效評估在我國尚缺乏制度化的支持,也缺乏立法實踐積累。可否利用電子政務體系的相對獨立性和公開性,單獨試行系列績效評估制度,待試用一段時間后再推廣應用。
    (2)缺乏電子政務方面的理論指導,評比中難免具有一些盲目性。筆者認為,建立較為科學的電子政務績效評估體系最重要的是轉換觀念,需明確樹立公民取向的績效觀,即評價政府績效的參照系是公民而不是政府自己。電子政務所追求的經濟、效率、效益、服務質量、公民滿意程度等,都應從公民的立場和角度來衡量。這種民本主義的績效觀是有效開展電子政府績效評估的必要條件,也是我們開展績效評估的立足點和出發點。
    (3)現行評估以官方自身為主,缺乏社會公眾對政府的評估,也缺乏專家的評估;評估內容不全面,未能建立較為科學的評估指標體系。政府自身組織績效評估常常從政府內部管理的角度出發,易于偏向強調內部的統一、規范和官僚化。由于傳統官本位的作用,而公眾和專家們的影響在這一領域仍然很有限,他們或者很少被要求參與,同時他們主動參與的意識也不夠強。
    (4)目前我國電子政務評估才剛剛起步,有關程序遠沒有規范化,存在很大的隨意性,因此評估結果很難做到客觀、公正,社會影響力有限。
    (5)我國電子政務評估指標體系差異非常大,根本分歧表現在究竟是評價其是否改進了政府管理還是改進了對公眾的服務。電子政務的最終目的是營造運用信息及通信技術打破行政機關的組織界限的電子化虛擬機關,實現依據人們的需求、人們可以使用的形式、人們要求的時間及地點,提供人們各種不同的針對個性的服務選擇。據我們觀察,國內的評級指標過于關注考察電子政府工程做了哪些工作,而國外的評級指標較強調電子政府為公眾提供了哪些更方便的服務。
    (6)評估方法多為定性,采取的定量方法尚不夠嚴密,導致評估結果不夠科學。
    全國電子政務建設的每年投入巨大,對我國社會、政治和經濟等領域的影響和作用日益擴大,如果我國相應的評估體系跟不上去,將可能造成無序狀況的繼續存在和極大的浪費,防止花架子和形象工程是當務之急。我國應盡快建立電子政務的評估體系,逐步完善電子政府建設的各項保障條件,以推動電子政務建設的健康發展。
    收稿日期:200解放軍藝術學院學報京5~11L1情報資料工作周慧文20042004從國內外電子政務管理的發展來看,繼各國各地各類電子政府系統初步建立并投入使用后,相關的電子政務績效評估已在一定范圍內進行,電子政府評價是現代政府績效評估的一個組成部分。文章認為,在我國開展電子政務績效評估在宏觀理論和實踐層面都具有積極的意義,但無論在理論還是在實踐上都還很不成熟,有些基本的問題需要探討。電子政務/績效評估/電子政府基金項目:國家社科基金項目“少數民族與民族地區自我發展能力研究”(00BZH014)王燕/楊秀文Ecological Environment and Cultural Concept and Sustainable Development of Human Being
   LI Yi-yuan
   Taiwan,China周慧文,女,1964年生,浙江財經學院副教授,武漢大學信息管理學院博士生。浙江財經學院 杭州 310012 作者:解放軍藝術學院學報京5~11L1情報資料工作周慧文20042004從國內外電子政務管理的發展來看,繼各國各地各類電子政府系統初步建立并投入使用后,相關的電子政務績效評估已在一定范圍內進行,電子政府評價是現代政府績效評估的一個組成部分。文章認為,在我國開展電子政務績效評估在宏觀理論和實踐層面都具有積極的意義,但無論在理論還是在實踐上都還很不成熟,有些基本的問題需要探討。電子政務/績效評估/電子政府基金項目:國家社科基金項目“少數民族與民族地區自我發展能力研究”(00BZH014)王燕/楊秀文
2013-09-10 21:42

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