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養老保險基金對國民收入分配的影響分析
養老保險基金對國民收入分配的影響分析
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  養老保險基金的籌集和支付方式、范圍和標準都直接關系到國家收入和支出水平的高低。從基金籌集的方式、范圍和標準來說,如果推行部分積累制和完全積累制,或擴大保險實施范圍,或提高基金的籌集標準,都會直接或間接地增加國家財政和企業的負担;從基金支付方式、范圍和標準來說,如果建立起與工資增長或物價上漲掛鈞的機制,或擴大實施范圍,或提高支付標準,就會增加基金入不敷出的風險,一旦基金出現短缺現象,國家財政必要兜底,承担最后的責任。所以,養老保險基金的籌集和支付辦法直接影響國家財政分配的狀況。以現行部分積累制為例,以1993年職工工資總額為基數估算,每提高一個百分點,就會直接增加財政支出約11億元,同時減少企業收入約38億元,間接減少財政收入約13億元。養老保險基金的管理方式、方法也會在不同程度上影響收入分配。下面就從養老保險基金的籌集、支付和積累三個方面分析其對國民收入分配的影響。
   養老保險基金的籌集對國民收入分配的影響
  1.養老保險基金籌集的原理與效應
  在國民收入的初次分配階段,養老保險要求勞動者對必要勞動作出一定比例的扣除和儲備,以備在暫時或永久喪失勞動能力時,保證基本生活之需。而且,物質生產部門的勞動者還要在其勞動創造的價值中,進行社會扣除,用于非物質生產部門勞動者和無勞動能力社會成員的保障需要。養老保險基金的來源一般應本著國家、企業和個人共同負担的原則,但也有些國家養老保險支出直接來自于國家財政收入。無論哪種情況,其籌資主要有兩種方式,一種是通過納稅,一種是通過繳費。一般來說,為了保證養老保險基金的穩定增長,再加上稅收具有強制性和固定性等優點,征稅比繳款要好一些。這兩種方式都是養老保險籌資的主要方式,同時也是國家財政收入的重要組成部分。例如,瑞典的社會保障稅已成為其國內財政收入的第一大戶,美國的社會保障稅已成為僅次于個人所得稅的第二大直接稅。
  向個人征收的養老保險費當然由個人負担,不可能通過職業轉換或轉嫁于他人來逃避納稅義務;向企業征收的養老保險費,應作為一種人工成本計入企業成本,最終以不同形式轉嫁出去。所以,由企業負担的養老保險費,最終由勞動者來負担。企業既可以通過較低工資增長向后轉嫁于職工,又可以通過提高價格轉嫁于公眾,或當養老保險費增加時,用節省勞動力的機器來替人力。因此,從長期看,勞動者支付了養老保險費企業負担部分。
  2.我國養老保險制度改革的優點分析
  有測算表明,為使全民所有制企業職工養老保險的收支大體平衡,在個人尚未繳費的情況下,按保險費水平占企業職工工資總額的20%計算,國家財政每年仍將負担近200億;如果退休費用統籌擴大到部分集體所有制企業,并規定所有企業職工須按其工資總額的3%繳納保險費,有可能使企業支付的保險費短期內維持在工資總額的17%左右,國家負担可減少幾十億。但這些措施僅能在短期內和一定程度上緩解退休資金的供求矛盾,很難應付下世紀初將面臨的人口老齡化浪潮。如果繼續保持原先的養老保險制度,可供選擇的措施不外幾種:提高退休年齡;降低養老金給付標準;由國家財政承担巨額的養老保險費用,由于我國經濟的發展現狀,這些措施的可行性值得研究,不可能從根本上走出困境。目前,我國對養老保險制度進行了一系列的改革,改變了過去養老保險金全部由國家包下來的做法,采取由國家、企業和個人三方合理負担、社會統籌與個人帳戶相結合的方式。籌資還是采取繳費的方式,主要來源于兩個方面:一是企業按職工工資總額的一定比例繳納養老保險基金。企業繳納的基本養老保險費用為管理費用計入成本,在繳納所得稅前列支;二是為了增強企業職工養老保險意識,減輕國家和企業的負担,基本養老保險同時實行個人繳費制度。起步階段繳費水平較低,今后將隨著經濟的發展和職工工資的調整逐步提高。職工個人繳納和養老保險費,由企業在發放工資時代為扣繳。國發(1995)6號文件實施辦法一規定,基本養老保險個人帳戶按職工工資收入16%左右的費率計入,其中職工個人按工資基數的3%的比例繳費,以后一般每兩年提高一個百分點,最終達到個人帳戶養老保險費50%,個人帳戶以外的繳費進入社會統籌。這樣,有利于減輕企業過重的社會負担,卸下財政不該背的包袱,從根本上解決政府和企業包攬過多的狀況;有利于均衡新老企業負担,從根本上割斷企業負担與退休職工多少之間的聯系,解決現階段新老企業之間養老保險費用負担極不合理的矛盾,為企業公平競爭創造條件。
  3.我國養老保險制度改革的缺點分析
  上面已經提到,養老保險基金應由國家、企業和個人三方負担。按照規定,個人負担3%,企業負担剩余的13%,以后這個比例逐步調整,達到1:1。企業繳納的養老保險基金除了計入個人帳戶外,剩余部分進行社會統籌,來自生產成本。由于養老保險基金在所得稅前提取,在企業成本中列支,統籌基金中的一部分實際上是國家財政資金的讓渡與轉移,體現了國家,企業和個人三方共同負担的原則。上繳費用影響了國家稅收,按現行稅收制度,繳一元費用稅收少收了其中的35%,還有65%屬于企業集體出的,按上海現行繳費規定,基金總量中,國家繳費的比例不足30%。這樣看來,國家負担部分相對較小,養老保險的社會共濟性體現得不是很明顯。并且,由現行模式籌集的養老保險基金數量較小,不能滿足人口老齡化到來時退休人員的養老問題。因此,我們建議選擇將部分國有資產轉化為養老保險基金,從而擴大養老保險基金來源,使現代企業制度改革與養老保險制度改革緊密結合。當然,這需要進行詳細的測算,確定需要轉化為養老保險基金的規模及量的界限,并分析研究這一轉換在多大程度上有利于部分積累模式的實現,以及對積累水平、費用提取水平產生何種程度的影響。
   養老保險基金的支付對國民收入分配的影響
  1.養老保險分配與按勞分配的關系
  養老保險基金的分配與按勞分配的社會主義原則,有著極其密切的聯系。養老保險基金是對必要勞動的一種扣除,但這并不意味著必然由勞動者本身承担自己的全部養老保險費用。這是由兩方面的原因造成的。一方面,我國實行的是低工資政策,并沒有把勞動者的必要勞動,全部通過工資的形式支付給勞動者個人,在這種情況下,勞動者個人不可能、也不應該負担全部的費用。另一方面,勞動者年老喪失工作能力后,國家有責任向其提供必要的物質生活保障。所以,養老保險基金的籌集,應由國家、企業和個人共同負担。同時,由國家負担的養老保險基金,應有一部分并不屬于對必要勞動扣除的返還,而是勞動者為社會提供的剩余勞動的一部分。
  2.影響養老保險金支付的因素
  在養老保險金支付過程中,影響退休人員的收入水平和國家的財政負担一個重要因素是收入替代率,它是指勞動者領取的養老保險金占其退休前收入的比例。如果國家舉辦的養老保險是提供勞動者退休收入的核心部分,并且其他保障形式的保障功能很弱,應實行較高的收入替代率;如果國家養老保險計劃僅作為一種保障形式,其他的保障形式的保障功能較強,收入替代率可以確定在較低的水平上。當然收入替代率的制訂還應考慮國家、企業和個人的負担能力,在我國現行條件下,養老保險金的基線就不應定得太高。
  在養老保險金發放過程中,對養老保險金實行不同的指數化的調節機制,也會程度不同地影響到收入分配。《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》中提出,為了保障企業離退休人員基本生活,各地區應當建立基本養老金正常調節機制,基本養老金可按當地職工上一年度平均工資增長率的一定比例進行調整。《上海市城鎮職工養老保險辦法》規定,退休人員的養老金每年根據本市上一年度居民消費價格指數上升幅度進行調整。就價格指數調節而言,它具有較大幅度地降低養老保險金支付,減輕國家財政負担,通過有效的價格指數調節,就可能使養老保險金的真實價格保持某種程度的穩定,克服作為長期財務收支計劃的養老保險的精算失衡問題,抑制納費水平的繼續上揚趨勢,而不會因為收入替代率的上升而增大機制的運行成本和養老保險費用的增長。同時價格指數可能造成保險金水平在某種程度上較之于在職勞動者的收入水平有所下降。就工資指數調節而言,可以使收入替代率保持在一個相對穩定的水平,有助于獲得社會公眾的支持。另外,建立工資指數調節機制,一方面可以克服通貨膨脹對養老保險金真實貨幣價值產生的不利影響。另一方面,可以使退休勞動者繼續享受生產發展成果,使養老保險金隨工資增長而增長,但也會造成國家支付養老保險金過多,負担逐步升高的情況。盡管如此,為了不使職工退休后的收入水平下降太多,收入替代率保持穩定,國發(1995)6號文件提出的以工資增長率為基礎進行調節的機制具有普遍的適用性。
  3.養老保險的收入分配效應
  勞動者個人收入的再分配即勞動期間的部分收入在退休期間使用,從而呈現的個人收入再分配效應。這種再分配效應在不同養老保險運行機制下其表現形式有所不同。如在個人帳戶積累型計劃中,收入再分配效應表現得非常直觀,退休收入在形式和內容上均表現為勞動者退休前各生命周期收入的結果。而在現收現付制的養老保險模式中,這種個人收入再分配的表現形式較為間接。
  勞動者代際間的收入再分配是指在現收現付的養老保險計劃中,在職人口負担現有老年人口的退休費用,而現有在職人口的退休費用將順理由下一代在職勞動者承担,從而體現了勞動者代際間收入再分配效應。這種收入再分配效應,一方面表現出代際之間的經濟關系上的收入再分配,另一方面則在一定程度上表現出代際間收入在量上的某種差異。顯然,當推行某一新的養老保險制度時,中老年和青年人盡管納費比例一致。由于獲得養老保險待遇的時間上存在較大的差異,如年輕者需幾十年而中年人只需相對短的時間即可領取養老保險待遇,因而其中亦存在著明顯的代際間收入再分配效應。從而,收入會從一代人向另一代人轉移,即收入從現期年青工人向已退休的年老者轉移,而且退休者得到的償付的實際坐標高于他們所支付的薪工稅的實際價值,即收入有從青年向老年轉移的現象。
  同代勞動者之間的收入再分配是指勞動者收入狀況的差異或養老保險籌集與給付機制決定的收入高低之間的收入再分配。在養老保險運行機制中,往往程度不同地存在著收入偏低者獲得高于納費水平的養老金,或收入偏高者獲得低于納費水平的養老金。說明養老保險計劃存在明顯的、形式各異的收入再分配效應,它可能在某種程度上抵銷給付結構中所體現的收入累進性特征。收入會從高收入階層向低收入階層轉移,低收入階層所得到的退休償付占其平均應稅收入的比例高于高收入階層的比例,所以有從高收入者向低收入者轉移的現象。由于男性職工退休年齡大于女性職工,所以男性職工的繳費年限長,繳納的養老保險費多于女性;而且女性平均壽命高于男性,領取養老保險金的時間長,所以分配還有從男性向女性轉移的現象。因而,同代勞動者之間的收入再分配效應亦引起人們的關注,否則,將可能程度不同地影響養老保險目標的順利實現。
   養老保險基金的積累對國民收入分配的影響
  在實踐中,各國之所以將養老保險收入作為財政收入的重要形式之一,納入國家預算統一管理,其根本原因在于,養老保險是政府社會政策的重要內容,養老保險基金的籌集和使用都是政府行為,政府必須從對公眾負責的角度,管好用好養老保險基金,并應通過國家預算加以實施。此外,由于養老保險基金一般都存在大量的滾存結余,這部分資金也是社會發展的經濟建設的重要財力,通過政府預算統籌安排結合的基金的投資,也有利于基金的保值增值。目前,全國養老保險基金積累已經達到580億。有關精算估計表明,如果從90年代開始,以3%—6%的比率進行部分積累,到2030年左右,基金積累的規模可以達到7萬億元。這筆資金數額如此巨大,必將對我國的收入分配產生大的影響。
  1.實行養老保險基金的積累,可以使權利和義務得到統一,做到勞動者自我保障。
  首先在職職工有事先積累、提供基金的義務,退休職工有事后取得資金的權利,從時間序列上,將某一勞動者權利和義務結合起來,取得同代人勞動期間與非勞動期間再分配協調。其次,結合“按勞分配”的分配原則,貢獻大、積累多的職工,在其退休時,可以取得較多的退休金,從按勞分配和保障分配兩種不同的分配形式上,將同一勞動者的權利和義務統一起來。從社會產品最終用途來看,養老保險支出是一項消費支出,而且是一項個人消費支出,即使以基金形式將資金積累起來,在積累年度,它只是一種后備基金,并未形成真正消費。但從整個財政年度觀察,這種后備基金在動用時也終究會形成個人消費支出,實行養老保險基金的積累,財政通過組織養老保險基金的來源,從橫向上可以均衡經濟負担。為企業在同一起跑線上展開競爭創造良好的外部環境,從縱向上可以對社會成員之間的收入分配差距進行調節,縮小貧富懸殊,有利于社會穩定。通過提高繳納率,在增加養老保險基金的同時,可以減少一部分高收入者的消費需求,而財政提高養老保險給付標準,增加養老保險支出,可以增加一部分低收入者的消費需求,從而調節需求結構。
  2.采取合理方式促進養老保險基金的保值增值
  人口老齡化以及人們生活水平的不斷提高,都要求積累的養老保險基金保值增值。當然,度過人口老齡化以及應付退休人員生活水平的提高不能僅僅依靠積累的養老保險基金,國家財政也必須給予支持,但養老保險基金的增值,可以減輕國家財政負担。另外,養老保險基金職工的“養命錢”和“活命錢”,直接關系到職工的切身利益和社會穩定。所以應當充分重視養老保險基金的保值增值。93年勞動部發的《企業職工養老保險基金管理規定》中規定,養老保險基金的保值增值途徑是購買國庫券及國家銀行發行的債券,或委托國家銀行,國家信托投資公司放款。采取購買國家債券的形式進行增值,可以將養老保險與國家預算結合起來,即可以保證基金的增值,又可以完整體現養老與國家的本質聯系,還可以緩解一部分國家財力問題。但總的來說,我國養老保險基金的投資渠道還比較單一,不能象國外一樣投資于股票、地產,不能形成一種投資的組合,投資收益率只能處于一個比較低的水平。而且作為長期的貨幣收支計劃,積累的保險基金非常容易受到通貨膨脹的嚴重影響,導致養老保險基金的貶值,既影響退休保險金的實際購買力,亦會影響積累基金的總體支付能力。所以應當擴大養老保險基金的投資范圍,通過有效的投資管理與運營以獲得較高的收益。在投資中應當注意投資期限的合理搭配,優化投資結構,國家還應當給予一些優惠措施,這樣才會實現養老保險基金的保值增值。
  3.養老保險基金納入國家預算管理的方式
  養老保險基金是通過國民收入的分配和再分配形成的,以確保社會成員基本生活水平為特定目的資金,對其應當實行獨立的、專門的預算管理。我國在傳統體制下,并未將養老保險基金完全納入國家預算進行管理,結果造成養老保險基金分配上的分散化傾向,擠占了企業成本,影響了企業的收入分配。
  隨著經濟體制改革的深入,在改革與完善養老保險制度的過程中,將養老保險基金納入國家財政預算,具有十分重要的意義,它不僅關系到養老保險基金的合理分配,而且也關系到財政本身職能的完善。將養老保險基金納入國家預算,可將養老保險基金用于投資,增加財政支出,刺激總需求,促進經濟繁榮。同時,對財政本身來說,將養老保險基金列入國家預算可以均衡國家、企業和個人三方面的負担,養老保險基金作為專項基金專款專用,既便于財政進行檢查分析和監督管理,又可以提高社會保障基金的使用效益。無論采取哪一種方式將養老保險基金納入國家預算,都不能拿養老保險基金來彌補財政赤字,即建立養老保險基金的專門預算。有人認為養老保險基金屬于一項預算外資金,應當納入“財政專戶”進行管理,從實際情況來看,將養老保險基金納入財政專戶具有很大的弊端。養老保險基金是屬于廣大群眾所有的集體基金,從實際來源看,統籌部分是企業繳納的,來自生產成本,按現在的稅收制度,繳一元費用的稅收不過少收了其中的35%,還有65%不屬于財政的,而是集體出的,而個人繳費的部分,肯定不是財政的錢。所以,這筆資金不是財政性資金,自然也就不是預算外資金了。當然,其中有一塊是國有企業的繳費,而且占有相當大的份額。因此這筆資金可以看作介乎財政資金與個人私有資金中間的一種資金,是一種混合資金,這是以前所沒有遇見過的。對這筆資金,財政只有監督權而無任意使用權。
   (作者單位:同濟大學經濟管理學院 責任編輯:姜天鷹)
  
  
  
上海金融28-30,42C41社會保障制度岳遠斌/張慶洪/韓海容19971997 作者:上海金融28-30,42C41社會保障制度岳遠斌/張慶洪/韓海容19971997
2013-09-10 21:42

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