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芻議財政監督自由裁量權的合理性及其限制
芻議財政監督自由裁量權的合理性及其限制
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    一、財政監督中自由裁量權的合理性
  從法學角度看,財政監督過程中存在自由裁量因素,因為法規制定者不能窮盡所有可能情況,而法規的缺位意味著自由裁量權的存在。實際上,考察一個財政監督的行政決定過程,它涉及到三個方面:一是發現與認定事實(確定自變量x);二是選擇適用法律規則(確定對應法則F,即選擇法規部門制定的法規);三是作出相應的決定(確定因變量y),這三個方面構成一種函數關系y=F(x)。
  如果我們把法規制定部門給出的財政監督行政決定函數y=F[,1](x)理解為制度供給,則該函數y=F[,1](x)是離散型的因而制度供給也是不完全的;反之,財政監督行政過程是多樣的,如果把財政監督部門的行政決定函數y=f[,2](x)理解為制度需求,則該函數y=F[,2](x)是連續型的因而制度需求也是完全的。顯然不完全的制度供給對應著完全的制度需求,存在制度供求缺口,因而財政監督執法過程就不是“自動流水線”作業,制度真空引致自由裁量權。這樣,財政監督行政決定的以下過程本身就包含著自由裁量的因素:①立法者不可能對事實x的性質、準確性程度、以及評估和取舍作出完備的前瞻性界定,但執法者必須發現與認定事實;②執法者在選擇適用法規F時,既需要對F的內容進行理解,也必須對F相對于特定事實的相關性和可適用性進行判斷;③在事實和法律基礎上的決定y,受到執法者個人的價值判斷、個性以及個人情感等因素的影響。
  因此,法律的適用過程并非是一個簡單的將規則適用于特定事實從而自動產出某個具體決定的機械過程。有理由認為:對財政監督過程中自由裁量權的容忍完全是一種無奈,因為法律規則的創立者無法為將來制定出無所不包的規則。正是從這個意義上,法律規則并不能完全消滅自由裁量,而是與其共存。如果說自由裁量權意味著“人治”,則現代法治政府都是“法治”和“人治”的結合。
    二、對財政監督自由裁量權的限制
  從英美法的傳統來看,法規規則和原則乃是作為實踐理性或經驗的歸納積累起來,而非人們對將來可能發生之事的理性設計;從成文法傳統來看,雖然制定法確實具有理性設計和指引將來的功能預期,但不能否認的是,成文法的局限性也在于它無法窮盡將來的多樣性,因此,當某種超出現存的所有法律規則和原則涵蓋范圍之外的事實或情形出現時,對這些事項的處理將不可避免地涉及到自由裁量權。這種情況在行政過程中極為常見,特別是對于我國這樣一個處在劇烈轉型過程中的社會,舊的規則已經打破,而新的規則和原則尚處于醞釀之中,“無法可依”的情況將更加突出。但是,承認自由裁量權的理性并不等于認可所有的自由裁量權。實際上,財政監督過程中的許多自由裁量權是不必要的,甚至是自由裁量權的濫用,既表現在自由裁量的范圍上,也表現在自由裁量的程度上。大量的自由裁量空間應當被法律的原則或規則所代替,或受法律規則和原則的指導。因此,要限制財政監督過程中自由裁量權,應當以去除不必要的自由裁量、限制絕對的自由裁量為起點,對合理存在的自由裁量權進行不斷的提煉、合理化和控制,然后要求財政監督過程的公開化并加強對財政監督過程的監督,再輔之以對財政監督從業人員的職業道德教育。當然這永遠是一個只有起點而沒有終點的旅程。
  1.通過對財政監督自由裁量的范圍進行限制,為其設定邊界,消除那些不受任何原則和規則指引的、過于泛濫的自由裁量權。立法機關雖然可以通過制定法規對財政監督自由裁量權行使的某種標準作出原則性的規定,但是很難提供那些具有實際操作性的標準,因為后者需要以行政的實際經驗為基礎。因此可從兩個方面著手,一方面,通過立法機關明確制定“細化的”標準而試圖“清除”自由裁量權;另一方面,鼓勵財政監督機關以制定規則的方式進行“自律”,對自由裁量權進行“提煉”和“限制”。從法律實施的實際過程看,財政監督機關為了執行法律而制定的每一個法規或者規章,都將對其所擁有的自由裁量權之范圍產生限制作用。例如,如果法律規定“確有必要時,行政機關可以采取……行為”,而財政監督規章或其內部的執法手冊對“確有必要”的情形進行大致的規定或者明確化,財政監督者對于何謂“確有必要”這一問題的理解就由漫無邊際的主觀判斷趨向于受一定標準限制的合理判斷。隨著財政監督個案的不斷積累,并將積累起來的理性和智慧規則化,財政監督機關對于諸如此類的問題就可以進行不斷的明確化,從而既促使自由裁量權范圍能夠以一種行政機關不斷總結經驗的方式得到限制,又使其具有一定的開放空間。因此,應當特別強調財政監督過程“內部控制”和“自我控制”,鼓勵監督機關通過連續的行政立法,制定內部的“執法手冊”、“工作人員手冊”等來限制執法人員的自由裁量權利。
  2.公開財政監督自由裁量權行使的方式和程序。行政法的一個核心任務就是對自由裁量權行使的過程進行合理的組織,通過程序的合理化來規范自由裁量和促進決定的理性化和正當化。不受監督的權力必然導致權力的濫用。從程序正義的角度看,公開乃是一項理性的人們無法拒絕的程序要求,因為公開本身就構成一種有效的制約機制;反過來,如果沒有公開,所有防止權力濫用的機制的有效性都將值得懷疑。因此,公開的行政計劃、公開的政策說明、公開的事實、公開的理由、公開的先例、公開與公平的非正式程序能使財政監督自由裁量權的行使產生理性,使相關的行政決定符合正義要求。
  3.完善對自由裁量權行為的事后監督體系,建立財政監督工作激勵機制和差錯追究責任制。完善行政復議和行政訴訟有利于提高財政監督從業人員的責任意識,建立一套有效的因自由裁量權而產生的非正義進行校正與救濟的體系。另外,要強化財政監督主體部門的激勵與約束機制,防止監督檢查工作中的不規范及隨意性,對在財政監督檢查、審理、執行工作方面做好的進行表揚,出現責任進行追究,并作為年度考核和提拔使用干部一項指標來衡量。
  4.加強財政監督從業人員職業道德教育。“德”重于教化和勸善。如果說完善法規意味著“法治”,自由裁量權意味著“人治”,那么職業道德教育意味著“德治”。如果說法規的不完善意味著“人治”不可避免,那么“德治”則可在一定程度上制約“人治”。財政監督自由裁量權的濫用某種意義上是一個道德問題。勤政為民是對公務員行政職業道德要求。應強調“以德治國”,加強職業道德教育,要求財政監督人員忠于職守,實事求是,秉公執法。
財政監察武漢F61財政與稅務吳仲斌20032003中南財經政法大學 吳仲斌 作者:財政監察武漢F61財政與稅務吳仲斌20032003
2013-09-10 21:42

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