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反恐與國際秩序
反恐與國際秩序
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  打擊國際恐怖主義已成為世界政治中心和國際形勢中最大的熱點和焦點,將對國際秩 序的發展變化產生重大影響。國際社會對必須反恐、打恐基本形成共識,但對如何打恐 和通過打恐建立什么樣的國際秩序,則歧見頗大。美國力圖建立由其主導的西化秩序, 即建立“美國體系”;國際社會的大多數國家主張通過打恐國際合作,建立旨在實現國 際關系民主化的國際新秩序。是否尊重國家主權、是否在平等基礎上進行國際合作、是 否加強聯合國的作用和是否遵循國際法,是兩種秩序觀的分水嶺。
   一、反恐與尊重國家主權
  在以民族國家為基本單位組成的世界上,尊重各國的主權和領土完整以及不干涉他國 內政,是國際關系最基本的準則,并已被寫進了《聯合國憲章》,成為建立公正、平等 和合理的國際秩序的核心。每個國家都無可非議地把維護本國的國家主權和領土完整視 為政府和公民的神圣使命。美國歷年發表的國家安全戰略報告和《四年防務評估》,也 都把維護美國的國家主權列為首要任務。但是,任何國家,不管它如何強大,都不應以 損害或侵犯他國主權來達到維護本國主權的目的,更不應依仗自己的強大來建立世界霸 權和霸權秩序,破壞國家關系的準則。這項原則應該同樣適用于國際反恐斗爭之中。在 反恐斗爭中,維護本國的安全、國家主權和領土完整與尊重他國的安全、國家主權和領 土完整應該是同等重要的。
  去年9月11日,美國遭受嚴重的恐怖襲擊以及它決心進行打擊和消除國際恐怖主義,理 所當然地應該受到國際社會的同情和支持。但是,美國政府在這場反恐斗爭中的不少言 行不符合上述基本準則。
  “9·11”事件發生后幾個小時,布什總統就宣布:“我們不會區分從事這些活動的恐 怖分子和向他們提供居所的人。”緊接著,9月20日他在國會兩院聯席會議上的講演中 又把這次恐怖襲擊定性為“戰爭行為”,并宣稱“從今天起,每一個國家不是與我們站 在一起,就是與恐怖主義分子站在一起,任何國家繼續庇護或支持恐怖主義就將被認為 是美國的敵對國家。”這些話提出了若干與國際法和國際秩序有關的根本問題:第一, 恐怖活動能否定性為“戰爭行為”?第二,恐怖主義組織和恐怖分子與庇護或支持他們 的國家是否犯有同等性質的罪行?第三,打擊恐怖主義是否可以同時打擊甚至摧毀一個 國家及其政權?
  恐怖主義組織和恐怖分子屬于非國家行為體。按照聯合國國際法委員會1979年7月擬定 的《關于國家責任的條文草案》第11條第1款的規定:“非代表國家行事的一個人或一 群人的行為,依國際法不應視為國家的行為。”該文第14條第1款還規定:“在一國領 土或其管理下的任何其他領土內成立的叛亂運動的機關的行為,依國際法不應視為該國 的行為。”(注:約翰·伊肯伯里的文章《美國在反恐時代的大戰略》,載英國《生存 》季刊2001—2002年冬季號。)這個文件雖然是個草案,但聯合國國際法院在審議20世 紀80年代尼加拉瓜控告美國支持該國反政府組織時把它作為判決的法律依據。根據這項 文件,國際法院最終判定,盡管美國犯有違反國際關系準則的罪責,但“沒有證據證明 這些行為可以認為是美國的行為。”
  可是,美國卻把“9·11”恐怖襲擊事件的責任從本·拉丹的“基地”組織擴至對阿富 汗發動了“反恐戰爭”。盡管有一部分國家從一開始就認為,美國不應打擊阿富汗。也 有一些國際法學者對美國發動阿富汗戰爭的合法性提出質疑。但美國的戰爭行動已事實 上被合法化了。這就等于確認了布什政府提出的定義:“任何支持和庇護恐怖組織及其 恐怖行為的國家負有恐怖組織及其成員的同樣責任。”如果這個定義被接受成為國際法 的定義的話,這就等于只要打著打擊恐怖主義的旗號就可以對任何一個被認為是庇護或 支持恐怖主義的國家發動戰爭了。
  人們也有權力問:按照美國政府的這個定義,現在在美國有不少受到美國政府秘密支 持甚至訓練的反對他國政府的武裝組織(實際上也就是恐怖組織)和恐怖分子,美國政府 應當承担什么責任?《印度斯坦時報》2001年10月31日刊登一篇題為《美國自家后院的 恐怖分子訓練營地》的文章揭露說,在美國佐治亞州本寧堡有一個西半球安全組織(WHL SC),對外叫做“美洲人民學校”(SOA)就是一個專門培養訓練在美洲國家制造暴亂、屠 殺平民或推翻某大國不喜歡的政府的恐怖分子或叛亂分子的基地。它成立于1946年,其 經費來自美國政府。在美國還有不少這樣的訓練基地。美國政府是否允許國際社會對它 進行譴責和干預呢?不用說,答案肯定是否定的。美國政府一定而且已經在辯解說,他 們訓練的不是恐怖分子或叛亂分子,而是所謂的“自由戰士”。這是地地道道的雙重標 準問題。
  因此,只要這個雙重標準問題不解決,在國際范圍內的反恐只能是強權政治下的反恐 。弱國和小國的國家主權和獨立將被某些有霸權野心的大國在反恐的借口下踐踏和侵犯 。就像今天在巴勒斯坦發生的情況那樣。這種反恐的實際結果是霸權主義和強權政治得 到進一步加強,它不但不能真正消除恐怖主義,反而會造成國際秩序的更加不公和不平 等,從而激起更加強烈的反抗和世界的不安寧。
  恐怖主義組織和恐怖分子所從事的恐怖活動不等于是他們所躲藏的某個或某些國家的 行為,除非有足夠的證據證明這些國家直接參與和幫助策劃了恐怖活動。任何國家庇護 或支持恐怖主義組織和恐怖分子無疑是極端錯誤的,甚至犯有罪責,應受到國際社會的 嚴厲譴責和制裁,但不應輕易對其發動戰爭。即使要對其采取制裁或軍事行動,也應經 聯合國安理會討論決定。任何國家不能借打擊恐怖主義之名任意侵犯他國的主權和推翻 他國的合法政府。
   二、反恐與國際合作
  “9·11”恐怖襲擊事件使世界各國認識到恐怖主義對各國和國際和平與安全的嚴重危 害性。恐怖主義已成為當今國際社會的公害,反恐也就成了各國特別是大國共同利益的 匯合點。
  國際恐怖主義是一種跨國暴力行為,早已被聯合國列入全球性問題之一。這次“9·11 ”恐怖襲擊發生在美國,明天可能發生在世界上任何一個國家和地區,更何況恐怖主義 活動在許多國家都時有發生,而恐怖分子和恐怖組織實施攻擊之手段和目標難以預料, 他們暗藏在世界各地,神出鬼沒,已超越了任何一國單獨防御和打擊的能力。因此,打 擊恐怖主義必須要有有效的國際合作,否則難以成功,更不可能將其根除。從這個意義 上說,反恐又成為各國間特別是大國間合作的新基礎。
  美國也認識到這一點。“9·11”之后,美國很快就組織了國際反恐聯盟,并為此迅即 調整了對俄羅斯、中國、印度、巴基斯坦和中亞國家以及聯合國的政策,交付了長期拖 欠拒交的聯合國會費。這當然不但有利于美國的反恐戰爭,也有利于它改善與其他國家 的關系。對此美國和其他一些國家的輿論紛紛發表文章認為,布什政府放棄了單邊主義 ,重新回到多邊主義,美國的反恐合作預示著整個國際合作特別是大國合作將得到進一 步發展,并成為未來大國關系發展的特點和主流。
  但是,四個多月來美國的一系列言行表明,對大國間這種合作應予恰當估計。首先, 這次“9·11”恐怖事件促成的大國間新的合作勢頭主要是出于反恐共同利益和各自國 家利益的需要,而并不表明各國基本戰略目標和立場的改變,也不表明各大國已經放棄 了地緣政治利害關系的考慮和傳統安全戰略安排,因此,大國間的合作仍然是有限的。 尤其是各大國與超級大國之間合作的廣度和深度極大程度取決于美國的全球戰略需要和 它對各國的態度。
  更主要的是,美國在“9·11”之后對各國的政策調整完全以“要么與我站在一起,要 么就與恐怖主義站在一起”為分界線,說明它與各大國合作的局限性和單邊主義。正如 美國布魯金斯研究所的兩位高級研究員埃沃·達德和詹姆斯·林賽德在他們的評論文章 中所說:“布什政府對多邊行動的承諾是策略性的,而不是戰略性的”。法國國際關系 研究所的資深分析家多米尼克·莫伊西評論說:“9·11”以來的事實表明,美國“建 立反恐聯盟只不過是外交上的一個幌子,以便美國隨心所欲地從盟友那里獲得自己想要 的東西。”不僅上半年它在退出《京都議定書》、拒絕批準《全面禁止核試驗條約》和 拒絕參加《禁止生物武器公約議定書》的談判等方面采取的那些單邊主義行動在“9·1 1”后沒有任何改變,而且還有新的發展。例如,布什政府不顧國際社會的普遍反對, 宣布退出1972年《反導條約》,拒絕出席聯合國召開的促使關于全面禁止核試驗條約生 效會議等。法國的一位評論家指出:在布什政府中的某些實權人物看來,美國完全可以 使用武力來確立自己的領導地位,“不必顧及現有的條約和盟友的反對”。(注:《世 界人權約法縱覽》,四川人民出版社,1990年版,第955、956頁。)
  真正的國際合作應該是平等協商、共同決策,并且是雙向的合作。但美國的做法卻完 全是單向的,其他各國只有支持美國反恐的義務和責任,卻沒有從美國那里得到同樣的 支持的權利。
  盡管中國從一開始就強烈譴責“9·11”恐怖襲擊和支持美國的反恐斗爭,但美國國務 卿鮑威爾和國務院發言人鮑徹竟然說:中國不要期望因為在反恐方面的合作而從美國得 到回報,美國不會因此而改變對臺出售武器的立場。對于中國提出打擊國際恐怖主義組 成部分的東突恐怖分子,美國置若罔聞,卻毫無根據地一再強調所謂的“人權問題”。
  新年伊始,美國又開始在車臣問題上對俄羅斯施壓。今年1月10日,美國國務院發言人 理查德·鮑徹指責莫斯科在打擊車臣穆斯林叛亂分子的戰斗中“過度使用武力”,“繼 續違反人權”。美國政府還在華盛頓接待了“車臣外長”伊利亞斯·艾哈邁多夫。俄羅 斯外交部嚴正指出:無論如何辯解,此類會見有悖于“俄美兩國在打擊國際恐怖主義方 面的合作及伙伴精神。”普京總統尖銳地強調:俄羅斯人的血和美國人的血一樣藍,鮮 明地反對反恐雙重標準。
  至于誰在“過度使用武力”,世界上只要沒有偏見的人都看得很清楚,真正過度使用 武力的恰恰是美國在阿富汗的作為。《國際先驅論壇報》去年12月20日刊登了一份在世 界各地對政治、媒體、商界、文化和政府內有影響的人士進行的為期一個月的電話調查 報告,該報告說除美國本國人外,在被調查的其他國家的人中有一半以上的人認為美國 對阿富汗的打擊“過分了”,62%的人認為美國發動反恐戰爭“主要是為了它自己的利 益。”
  就是與盟國的反恐合作也是只有美國一家說了算,以不打亂美的反恐計劃為準則。歐 盟國家在“9·11”恐怖襲擊后立即表示“完全支持”美國的反恐戰爭,德、法、意等 盟國多次表示愿意出兵援助。美國卻一直壓著不讓他們插手阿富汗戰爭,直到塔利班敗 局已定,才開始同意它的歐洲盟國派兵支援,那也只給予他們從事維和和人道主義援助 的任務。美國曾駁回了英國及其他盟國關于派遣維和部隊的提議,聲稱在美軍中央司令 部做好準備之前不考慮向阿富汗派遣維和部隊。美國的輿論直言不諱地說,美國這樣做 一是担心盟國參戰會妨礙它的行動自由,二是認為盟國另有所圖,為了擴大自己的影響 。最近在組織駐阿富汗國際維和部隊方面,盡管美國自己不派一兵一卒,卻堅持要對派 駐阿富汗的國際維和部隊擁有最終指揮權。因此,歐洲國家和日本、加拿大的輿論都紛 紛評論說,“9·11”事件反而加強了美國單邊主義勢頭的發展。甚至連美國《國際先 驅論壇報》的文章也說,“美國不僅在軍事上完全控制了它一手組建的反恐聯盟,而且 在外交上占據了無可爭議的主導地位。它在行動上根本不聽他國的意見,而是推行精明 的單邊主義。”德國《明鏡》周刊2001年12月29日的一篇文章指出:“美國對真正的國 際合作不感興趣。”
   三、反恐與聯合國的地位和作用
  國際恐怖主義既然是人類的公敵,又被公認為全球性的問題,聯合國作為一個全球最 具代表性和最有權威的國際政治組織,應在反恐中發揮主導作用。按理說,這不應該成 為一個問題。
  然而,從去年反恐斗爭一開始,就在這個問題上出現了兩種不同的觀點和立場。中國 、俄羅斯、法國、埃及等絕大多數聯合國成員國和聯合國秘書長安南都反復強調,打擊 恐怖主義應在聯合國的框架內和按照《聯合國憲章》和國際法行事,并認為應該組成一 個由聯合國領導的國際反恐聯盟。但是美國對廣大聯合國成員國的主張和呼吁不予置理 ,而堅持認為這個國際聯盟只能由它來領導,聯合國只能起著支持和幫助美國的作用, 而不是主導或領導作用。
  美國對聯合國的要求主要是:第一,通過美國提出的反恐決議案,使美國的反恐戰爭 合法化;第二,在美國認為適當的時候進行人道主義救援,包括糧食援助和醫療等,但 不得妨礙或影響美軍的行動;第三,在摧毀塔利班政權后幫助組建新的臨時政府,實際 上也是美國在起主導作用;第四,安理會通過向阿富汗派遣國際維和部隊的決議,但這 支部隊的指揮權不是授予聯合國而是英國,其最終決策權又是在美國手里,也不是聯合 國。由此可見,聯合國在這次反恐中的作用仍然是有限的。
  在發動對阿富汗戰爭的問題上,按照《聯合國憲章》的規定,必須經過聯合國安理會 的授權才可以對一個主權國家發動戰爭,但是,這次美國再次繞開了聯合國。美國國家 安全顧問賴斯聲稱:這是美國“自衛的權利,無需聯合國授權。”最近,美國國防部副 部長在有43個國家代表出席的慕尼黑國際安全政策會議上再次拒絕了多數與會者的呼吁 ,強調美國在反恐問題上“無需聯合國授權”。
  今年1月29日,布什總統在國情咨文中又點了伊拉克、伊朗和朝鮮三個國家的名,稱它 們為“邪惡的軸心”,并威脅說它們將是美國下一個打擊的目標。布什總統這些言論不 僅遭到這三個國家的強烈譴責和反對,而且已經引起了聯合國廣大成員國的担心。日本 《讀賣新聞》把布什的《國情咨文》稱做“戰爭演說”,是值得令人深思的。
  上述一系列事實表明,反恐的領導權如果只是掌握在某一個大國的手中,聯合國只是 它利用的一個工具,國際反恐就會被引入僅僅為這個大國一國私利效勞的歧途。反恐斗 爭即使“取得了勝利”,世界秩序將變得更加不公平和不合理。因此,聯合國能否在反 恐中真正發揮主導或領導作用,是關系到人類在21世紀內應該建立一個什么樣的國際新 秩序的大問題。這是國際社會和聯合國面臨的一個現實而又嚴重的挑戰。
   四、反恐與國際法
  反對國際恐怖主義應該在國際法的基礎上進行。只有按照國際法行事,反恐才不會被 濫用。然而,迄今在打著反恐名義進行的阿富汗戰爭中,存在諸多違背國際法和國際公 約的情況。
  首先是對平民的保護問題。早在去年11月9日,聯合國人權委員會關于阿富汗問題的特 別報告員賈馬爾·胡賽因在為安南秘書長準備的一份報告中,就列舉許多關于美軍飛機 多次轟炸平民區,造成許多無辜平民傷亡,其中有相當一部分是婦女、兒童和老人的事 例。美國飛機還違反日內瓦人權公約轟炸了醫院、學校以及存放國際紅十字會援助的食 品的倉庫和參加前往慶祝阿富汗臨時政府成立大會的車隊,炸死多名長老和著名人士。 該報告指出美國的這些空襲違反了國際人道主義法。
  第二,關于如何對待在阿富汗戰爭中的俘虜問題。布什政府一再聲稱,這些人是“非 法戰斗人員。不是戰俘,美國不會給予他們戰俘待遇。”他們正受到非人道的虐待。美 國看管人員強行給他們服藥、剃發、蒙上眼睛、捆綁起來關進露天牢房,跪在地上。國 際輿論一片嘩然,已經遭到包括美國的盟國在內的國際社會的普遍譴責。歐盟外交政策 高級代表索拉納、負責對外關系的委員彭定康和德國外交部等都先后發表談話或聲明, 批評美國對待阿富汗戰俘的方式,強調“無論他們的身份以后會有什么變化,現在他們 應該被當作戰俘對待。”歐盟負責對外關系的委員彭定康還指出:“我們關心的是公正 ,而不是復仇。”
  國際法學界認為美國目前對待阿富汗塔利班和“基地”組織戰俘的方式是對人權的公 然違犯。英國王室法律顧問邁克爾·曼斯菲爾德說:“美國將這些俘虜認定為非法戰斗 人員的做法沒有法律依據。”法律顧問斯蒂芬·索利說:這些戰俘受到的待遇“嚴重違 反人權準則,簡直令人無法理解。”國際紅十字會已要求美國政府遵守日內瓦公約的條 款,停止對塔利班戰俘的暴行。英國《獨立報》1月14日刊登作者亞斯明·阿利巴伊— —布朗給布什的一封公開信說:“我在日內瓦參加了一個國際人權研討會,許多與會者 聽后十分驚訝,想不通美國為什么竟然不明白這些愚蠢舉動對世界新秩序的危害。”
  美國政府對此卻依然一意孤行,還辯解說塔利班政府是沒有得到國際普遍承認的非法 政府,所以這些俘虜屬非法戰斗人員。但是,1949年的日內瓦國際公約則規定,所有交 戰國家的士兵被對方俘虜后都應被視為戰俘。《關于戰俘待遇的日內瓦公約》還明文規 定,戰俘“系指落于敵方權力之武裝部隊人員和其他民兵及其他志愿人員”,其中包括 “未經拘留國承認之政府或當局之正規武裝部隊人員。”可見美國辯解是沒有國際法律 依據的。
  布什總統于去年11月還簽署一道命令,指示設立特別軍事法庭對這些戰俘進行秘密審 判,無需遵循有關法律原則和證詞的規則。這也是違反國際法的。西班牙《世界報》援 引人權觀察組織負責人的話說:美國的這個政策“就是徹底修改國際法。美國不想與任 何國際法或條約聯系在一起,但又要求其他國家尊重國際法。”這是霸權主義的表現。 按照日內瓦國際公約規定,“戰俘在任何情況下不得由不能保證一般認為必要的獨立與 公正之任何法庭審判。”所有戰俘都享有自行選定合格辯護人或律師為之辯護、召喚證 人、要求出示證據等權利。國際社會認為,對國際恐怖主義分子的審判應該由聯合國專 門設立的國際犯罪法庭來進行,以保證審判公正。哈佛大學國際法教授安娜瑪莉·斯勞 特說:用一國的軍事法庭審判外國戰俘是不公正的。設立國際法庭來審判塔利班和“基 地”組織的戰俘不僅可以保證審判的公正性,而且可以體現審判的合法性和國際社會反 恐的團結一致。
  第三,關于制定國際反恐公約的問題。上述一系列問題都說明當前需要在聯合國內制 定和通過一個國際反恐公約的必要性和迫切性。這項國際反恐公約應包括恐怖主義(非 國家恐怖主義和國家恐怖主義)的定義、打擊國際恐怖主義的法律規范、庇護和支持國 際恐怖的國家的責任、對國際恐怖分子的處理(國際法庭設立、司法程序、判刑等)、反 恐國際合作和聯合國的主導作用等。
  這樣一項國際反恐公約應該對所有國家具有約束力,使國際反恐合作機制化,從而確 保國際反恐斗爭遵循《聯合國憲章》和國際法準則,有利于建立一個平等、公正、合理 的國際政治、經濟新秩序,而不是被利用來為某一國私利服務,更不應成為由超級大國 主宰的單極秩序的法理基礎。
  “9·11”事件在一定意義上是單極獨霸政策的一個惡果,也表明這一政策行不通。盡 管美國憑借超強實力,希冀通過打恐戰爭建立單極世界秩序的圖謀在一定時候和某些方 面可能有所得,但到頭來終歸是一枕黃梁。由一、兩個超強國家主宰國際社會和人類命 運的時代畢竟已成歷史。從長遠角度看,無論經歷多少艱難曲折,世界戰略格局多極化 、國際關系民主化和以之為基礎的國際政治、經濟新秩序終將成為時代主流。
  
  
  
國際問題研究京27~32D7國際政治錢文榮20022002“9·11”事件后,打恐已成世界政治中心和最大焦點。國際社會的大多數國家和 美國對如何打恐和通過打恐建立什么樣的國際秩序歧見頗大。是否尊重國家主權、是否 應加強聯合國的作用、是否在平等的基礎上加強國際合作和是否遵循國際法是兩種秩序 觀的分水嶺。美國通過打恐,希冀建立單極獨霸國際秩序的圖謀可能有所得,但最終將 是一枕黃梁。國際政治、經濟新秩序終將成為時代主流。反恐/美國/國際秩序新華社世界問題研究中心研究員、中國聯合國協會常務理事。北京 100803 作者:國際問題研究京27~32D7國際政治錢文榮20022002“9·11”事件后,打恐已成世界政治中心和最大焦點。國際社會的大多數國家和 美國對如何打恐和通過打恐建立什么樣的國際秩序歧見頗大。是否尊重國家主權、是否 應加強聯合國的作用、是否在平等的基礎上加強國際合作和是否遵循國際法是兩種秩序 觀的分水嶺。美國通過打恐,希冀建立單極獨霸國際秩序的圖謀可能有所得,但最終將 是一枕黃梁。國際政治、經濟新秩序終將成為時代主流。反恐/美國/國際秩序
2013-09-10 21:42

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