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奧斯陸協議回顧與展望
奧斯陸協議回顧與展望
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  經過半個世紀劍與火的爭斗,巴解主席阿拉法特和以色列總理拉賓終于在1993年正式簽署了關于解決巴勒斯坦問題的《臨時自治安排原則宣言》(通稱奧斯陸協議),該協議表明巴以雙方相互承認并承諾以和談的方式解決巴以爭端。考慮到解決巴以沖突的艱難性和復雜性,奧斯陸協議以循序漸進和先易后難的方式分三個階段實施:第一階段,巴以雙方實現相互承認,以色列從加沙地帶和杰里科地區撤出軍隊,由巴勒斯坦人實現自治;第二階段,巴自治擴展到約旦河西岸,自治區內巴人選舉產生巴委員會,接管以色列在此地的行政和司法管理權,在巴選舉前,以軍撤出西岸巴人居住城鎮并重新部署;第三階段,最終地位談判,即從1996年5月開始于1999年5月4日結束,雙方就包括耶路撒冷地位、巴難民、猶太人定居點、巴的最終地位和巴以邊界安排等問題進行談判。但時至今日,以軍仍停留在約旦河西岸巴勒斯坦人集中居住的廣大農村地區,最終地位談判尚未正式開始,離協議規定的時間相去其遠。回顧過去7年巴以和談進程,大致可分為兩個階段:即工黨執政時期和利庫德集團執政時期,其特點是,前者巴以雙方以合作為主,斗爭為輔,協議實施較為順利;后者則是以相互對抗為主,協調為輔,和談進展甚微。本文通過淺析奧斯陸協議七年來的進程,試圖對其前景作一初步的分析。
      一
  奧斯陸協議只是巴以間全面解決巴勒斯坦問題粗線條的原則性框架,正如以總理拉賓在協議簽署后不久所說,協議本身并不是和平,而是通往和平道路的開始,其中百分之八十的問題需要通過談判解決。協議簽署不久,巴以開始了就以軍撤出加沙地帶和杰里科地區進行談判。巴方將此視作走向建立獨立的巴勒斯坦國的第一步,在談判中盡量朝這個方向努力,并力爭為巴勒斯坦人民贏得更多的權利;而以方則始終把以國家和猶太定居點的安全放在首位。經過7個多月的艱苦談判, 雙方于1994年5月4日達成了實施加沙—杰里科先行自治協議,又稱“開羅宣言”。根據協議,以軍從加沙地帶和約旦河西岸的杰里科地區撤出,重新部署在部分地區負責其居民安全。隨之,新組建的巴警察部隊進駐。在闊別27年之后,阿拉法特于1994年7月1日重返加沙,并主持了巴自治政府成立儀式。巴自治政府接管了對上述地區教育、經濟、文化、衛生、環保、稅收、旅游和社會福利等方面,開始了巴勒斯坦人民有史以來第一次在自己的土地上自治,并繼續為建國立業而奮斗。
  第一階段協議的實施雖然比原計劃晚了4個月, 但基本上還是順利的。接著巴以雙方開始了就巴自治范圍擴大到約旦河西岸其他地區的談判。按照規定,第二階段談判的主要內容是,選舉巴自治委員會,在巴選舉前以軍撤離約旦河西岸巴居民稠密地區,以向巴移交上述地區的行政管理權等三個方面。盡管雙方在巴自治委員會的功能、委員會成員人數等問題上存在著嚴重分歧,但談判的關鍵是以軍撤出的時間和范圍問題。以這一階段主要是從被猶太人稱之謂朱迪亞、撒瑪利亞(約旦河西岸)地區撤軍,以保守勢力認為上述這些地區是以領土,因而全力反對。個別極端分子不惜鋌而走險,制造恐怖事件來破壞和平進程。與此同時,巴人民對以在安全方面過于苛刻表示不滿,從而助長了巴內部反和勢力。伊斯蘭極端組織哈巴斯對此則加以利用,頻頻向巴自治政府發難,并不時制造恐怖事件干擾和談。這種局面限制了雙方在談判中的回旋余地和靈活性,加大了談判的難度,造成第二階段談判幾上幾下,步履艱難。阿拉法特和拉賓都認識到巴以協議是雙方的利益所在,面對種種困難,兩位領導人以堅定的政治決心為協議得到實施提供了某種保障,使雙方在最后時刻總能找到解決問題的途徑。1995年9月,在美國、 埃及和約旦等國的斡旋下,阿拉法特和拉賓頂住了來自內部的壓力終于簽署了關于擴大巴自治范圍的塔巴協議。根據塔巴協議,以軍撤出杰寧、納布盧斯、圖勒卡姆、卡勒基利亞、拉姆拉和伯利恒6 座巴人居住集中的城市和450個農村地區;至于西岸重要城市希伯倫市,以軍必須在1996年3月28日前完成希伯倫的部分撤軍及重新部署;巴進行選舉,產生自治委員會;巴自治擴展到西岸。令人痛心的是,協議簽署僅僅一個月之后,以總理拉賓就被一名猶太極端分子所殺害。佩雷斯繼任總理后如期在1995年底從巴6個城市撤軍,直到1996年3月因發生一系列恐怖事件而中止。
  在這一階段,以色列雖然放棄了一些占領土地,卻得到了豐厚的政治和經濟利益。在政治方面,以大大改善了國際環境,到1995年底,以已同包括所有非阿拉伯穆斯林國家在內的155個國家建立了外交關系,而10年前只有68個國家。同時也極大地改善了以色列和廣大阿拉伯國家的關系。1994年7月,以色列和約旦簽署了《華盛頓宣言》, 從而結束了兩國間長達46年的戰爭狀態。此外,以還分別與突尼斯、摩洛哥和阿曼建立了低級別的外交關系。海灣合作委員會6 國也結束了對以色列的間接經濟抵制。在經濟方面,極大地促進了國際金融對以信心和外國對以投資,僅1995年流入以的外國資金就超過20億美元,以旅游業快速增長,國民生產總值連續5年保持在7.5%的增長水平,人均收入已高達1.65萬美元。 中東北非經濟首腦會議進一步化解了以同阿拉伯國家的敵對關系。
  “奧斯陸協議”的初步成果為巴勒斯坦人民贏得了一塊安身立命之地,實現了巴勒斯坦人民長期以來重返家園,建國立業夙愿的第一步。阿拉法特回到加沙后組建了巴自治政府并逐步在自治區內創辦了自己的電臺、電視臺和航空公司,開發了一批自己的經濟實體,頒發了具有象征意義的巴勒斯坦護照和自治區郵票。1996年初,在自治區內首次舉行巴全體人民大選,產生了相當于國會性質的巴自治委員會。一個獨立的巴勒斯坦國已見雛形。但一些消極因素也在增長,特別是哈馬斯組織在自治區內煽動對和談不滿,還不時制造恐怖事件,對阿拉法特和巴以和談構成威脅。1996年2月25日到3月4日, 哈馬斯武裝組織先后在耶路撒冷、阿什揩隆和特拉維夫連續制造了4起自殺性爆炸事件,共造成57 人喪命,200多人受傷。 這一系列的惡性事件使以中止了已達成的第二階段撤軍計劃,巴以和平進程進入了一個更加艱難的階段。
      二
  以色列國內政治從七十年代中期逐漸發展形成了勢均力敵的兩大派別。他們是以工黨為代表的開明溫和勢力和以利庫德集團為核心的保守強硬派。兩大政治派別對外都主張同阿拉伯國家實現和平,但對和平的內涵且的理解則大相徑庭。工黨主張以“領土換和平”的原則,而利庫德集團則強調以“和平換和平”。由于以長期處于敵對的特殊環境中,人民對政府的外交和安全政策的關注始終優先于國內其他方面,在不同的時期因國內外局勢的發展游離于兩者之間。如拉賓總理遇害后,以有75%的人民表示支持拉賓所進行的和平談判,但幾個月之后,因連續的恐怖事件造成以平民傷亡后,人民又開始對工黨政府不滿,對和平產生疑慮。利庫德集團總理候選人內塔尼亞胡利用選民對國家安全狀況的日益担心,在競選中指責工黨推行的和平進程會危及到以的安全。他提出了“不同意建立巴勒斯坦國、不談判耶路撒冷地位和不歸還戈蘭高地”以及以“安全換和平”的強硬立場并在大選中獲勝,組成右翼聯合政府,內的當選為巴以和談蒙上了一層陰影。
  1996年6月,內上臺后公開表示堅持“三不”強硬政策, 摒棄了巴以和談以“土地換和平”的基本原則,揚言拒絕與阿拉法特舉行會談,并以安全的借口拒不履行巴以雙方已簽署的有關協議。他還進一步采取了一系列有損和平進程的措施,取消前工黨政府凍結興建猶太人定居點的決定,下令開放東耶阿克薩清真寺地下通道等。內的舉動引起了巴人民的極大憤怒,促發了巴以間的大規模流血沖突,局勢急劇惡化。國際社會和以國內和平力量紛紛譴責內在中東和平進程中開倒車的做法。在國內外的巨大壓力下,內塔尼亞胡不得不同阿拉法特舉行會談并于1997年1月15日達成希伯倫協議。該協議規定:在協議生效10日內, 以軍將從希伯倫市區約80%的地方撤出;于1997年3月初開始, 分三個階段完成從約旦河西岸總面積70%的廣大巴農村地區撤軍,第三階段撤軍最遲不超過1998年6月;在協議生效后兩個月內,雙方開始巴最終地位談判。盡管希伯倫協議沒有超過塔巴協議的范圍,但它標志著停止的中東和平列車又艱難地啟動了。正如阿拉法特所說,“任何協議只有得到認真貫徹才算成功”。希伯倫協議墨跡未干,2月底, 內為了緩解國內強硬派對希伯倫協議的反對,強行在東耶哈爾霍巴興建猶太人定居點,并單方面提出只從9%的土地撤軍。 阿拉法特指責以興建猶太人定居點是嚴重地違背了奧斯陸協議有關規定,并認為以從9 %的土地撤軍是不能接受的。內則指責巴方對恐怖分子打擊不力。雙方相互指責,巴以和談再次陷入僵局。
  美對中東和談的僵局持消極態度,因為僵局并沒有對美在中東的戰略和經濟利益構成威脅,反而使其從中受益,和談各方都有求于美。所以,克林頓政府第二任伊始,將其外交重點放在了北約東擴和亞洲問題上。但美偏袒以的政策沒有改變,在國際社會一致要求以停建河馬山猶太人定居點時,美在不到二個月兩次在安理會使用否決權,又兩次在聯大表決時投反對票。由于內的強硬立場,巴以間暴力不斷,局勢日益惡化。阿拉伯國家對美冷漠巴以和談,偏袒以的立場,以及在對以和對伊拉克持明顯的雙重標準不滿,一股反美浪潮正在醞釀。英、法、歐盟以及俄羅斯高層領導人頻繁地來往于阿拉伯國家和以色列之間進行調停,提出打破僵局的各種方案,使美感到不安。美不想讓其他大國染指巴以和談,削弱其對中東事務的主導地位,更担心阿拉伯國家對美的不滿將會損害其“東遏兩伊“特別是對伊拉克的遏制戰略,于是加大了對巴以和談調停力度。美提出了巴方加強打擊恐怖活動和以撤軍13.1%的折衷方案作為重開和談的起點。此方案遭以拒絕,使美十分難堪。克林頓急于在美國會中期選舉之前及緋聞纏身之際,在中東問題上有所建樹,以改善自己不利處境。在多次調解未果之后,克林頓仿效戴維營協議的模式,將阿拉法特和內塔尼亞胡請到馬里蘭州懷伊種植物園進行封閉性會談,克林頓親自介入巴以談判,終于在1998年10月23日巴以達成懷伊協議。該協議的要點是:以方將再放棄約旦河西岸13.1%的領土;釋放被其關押的3000名巴人中的數百人;巴方將加強在約旦河西岸的反恐怖措施,在美國中央情報局的監督下,在時間表規定的期限內逮捕恐怖嫌疑分子和收繳武器;巴全國委員會和其他團體召開會議討論取消巴憲章中的反以條款時,美國總統克林頓將出席會議;加沙的 巴機場將開放;以巴共同商討以的進一步撤軍計劃;在雙方政府通過臨時和平協議后,以巴將開始就包括耶城地位在內的問題舉行最后階段的地位談判。該協議雖得到以內閣和議會的批準,但因遭到國內右翼勢力的反對,協議尚未實施,內氏政府便垮臺了,懷伊協議也隨之被擱置起來。
  在內執政期間,巴以雖然達成了希伯倫協議和懷伊協議,但由于內對奧斯陸協議持消極和反對態度,并人為地為和談設置障礙,已達成的兩個協議并沒有得到認真履行,使巴以和談在絕大部分時間里處于停滯狀態。內對和談的強硬立場使以同阿拉伯國家的關系開始交惡,同美矛盾呈現公開化,導致巴以關系陷入惡性循環,前期巴以已建立起的某種信任蕩然無存,阿拉法特已失去同內打交道的信心。
      三
  按“奧斯陸協議”原來設想到今年5月4日巴以和平進程應告圓滿結束,但協議執行的進度與原來設想相去甚遠,現在仍停留在第二階段中,最終地位的談判尚未正式開始。巴以今后要談的問題甚多,除了最終地位談判所包括的耶路撒冷、猶太人定居點、巴難民、巴最終地位和巴以邊界安排外,還有第二階段所遺留的問題一并歸到最終地位談判中“一攬子”解決。以大選之后新一輪巴以和談將從以履行懷伊協議開始,伴隨著懷伊協議的實施,最終地位談判也將會啟動。從下一階段談判所涉及的議題和內容來看,今后巴以和談將是異常艱巨和困難的。在眾多議題中,最主要的是以軍撤出的范圍,巴最終地位即巴建國問題和耶路撒冷問題。
  關于以撤軍的范圍,按照“奧斯陸協議”,以應在今年5月前, 撤出加沙地帶全部土地和西岸約90%的土地,只控制包括猶太人定居點和軍事戰略要地在內的10%左右的領土。而目前,巴方僅控制西岸27%的領土,即使加上懷伊協議的13,1%,也只有40%的西岸領土,還不到一半。以在今后的談判中還會同意繼續從西岸撤軍,但現在看來很難撤到10%土地之內,雙方在今后的和談中必將寸土必爭,其激烈程度會超出以往。
  關于巴建國問題。4月29日, 阿拉法特和巴勒斯坦中央委員會在審時度勢、權衡利弊得失之后決定,推遲宣告巴勒斯坦國的建立。國際社會長期以來普遍支持建立一個獨立的巴勒斯坦國。隨著巴以和平進程的發展,以國內對建立巴勒斯坦國的態度已發生了很大變化。以工黨在競選綱領中已刪除了反對巴建國的內容。工黨第二號人物佩雷斯已明確表示,“堅定地支持創建一個獨立的巴勒斯坦國”。以人民也逐漸地接受巴國的建立,并認為這未必不是一件好事。但巴要真正建國并得到以承認,就會涉及到以對自己安全的考慮,以及兩國邊界的劃分和水資源的分配等一系列問題,也決非易事。
  最后關于耶路撒冷問題,這是巴以和談中最為棘手的問題,現在雙方似乎無任何回旋余地。以國內不僅利庫德集團,就連工黨也明確表示,耶路撒冷城是以永久的和不可分割的首都。以不論是利庫德集團政府還是工黨政府都在耶路撒冷城內或城周圍興建或擴建猶太人定居點,試圖改變該城的人口結構,營造一個無法更改的既成事實。以任何政府都不可能在這個問題上退讓。而巴方對建立以耶路撒冷東城為首都的巴勒斯坦國的決心也十分堅定。耶路撒冷城宗教圣地不僅對巴勒斯坦和阿拉伯國家乃至整個伊斯蘭世界都有極為特殊的意義。阿拉法特在這個問題上也沒有退路。但雙方必須尋找一個解決問題的辦法,因為如在耶路撒冷問題上找不到一個大多數以色列人和大多數巴勒斯坦人都能接受的辦法,巴以間的沖突就不會得到永久性的解決。
  以在和談中處于優勢,以愿意放棄多少土地來實現以“土地換和平”的原則是和談能否取得成果的關鍵。正因如此,以5月17 日大選備受世人注目。考慮到今后和談所面臨的困難,以如沒有一個堅決支持奧斯陸協議的政府,要解決這些問題是很難想像的。根據過去7 年奧斯陸協議實施的情況,人們似乎更樂于看到工黨在大選中獲勝。如工黨取勝,無疑會改善和談的氣氛,但和談能有多大的進展,將取決于工黨政府的組成情況而定。如工黨能有較大選民的支持,其活動余地就會大一些,和談進展將會加快。反之,工黨也只能是心有余而力不足。利庫德集團反對奧斯陸協議,內塔尼亞胡執政后,迫于內外壓力不得不接受其基本原則,但缺乏實施誠意,如利庫德集團再次當選,仍堅持過去的做法,巴以和談進程將難有大的進展,屆時不排除在被占領土上發生較大動亂的可能。從目前以國內媒體對各黨競選的民意調查情況來看,工黨集團略領先于利庫德集團,但大選的結果尚難預測。
  阿拉法特目前得到巴大部分人民的支持,但處境相當困難。巴以力量懸殊,巴方基本上處于被動狀態。過去多年的對以武裝斗爭證明靠軍事手段解決不了巴以問題,只有通過和平途徑予以解決。但在和談中巴以擁有的籌碼不一樣。以占領著西岸土地,又有美國明顯袒護。阿除了四處呼吁外交努力,設法從國際上尋找盡可能多的支持,壓以色列作出讓步外,已無更多良策。另一方面,“奧斯陸協議”所帶來的成果遠遠低于巴勒斯坦人民的期盼,和談一波三折更造成了民眾一種失落感。自治區內經濟不能自立,需嚴重依賴以色列,而以色列經常對自治區進行封鎖,更加造成自治區內經濟形勢不斷惡化,人民生活水平下降,不滿情緒滋長。哈馬斯在近一兩年內有較大的發展,已成一支不可忽視的力量,對阿拉法特今后在談判中形成巨大壓力。
  克林頓把中東和平進程視作其任內主要外交成果之一,他耗費大量精力和時間促成巴以達成懷伊協議,中東和談的成敗對克林頓有較大影響。年初克林頓在舊金山就美國今后外交政策講話時就明確表示,在今后兩年中,他將繼續推動中東和平進程向前發展。最近,克林頓又親自致函阿拉法特,呼吁巴以立即恢復和加速就巴最后地位問題的談判,并提出在以大選后半年內召開美、巴、以三方首腦會議,討論落實協議,他還進一步表示談判應在一年內結束。但考慮到明年是美國總統大選年,克將受到國內政治斗爭的牽制,如巴以和談出現僵局,克林頓政府能向以施加多大壓力,來推動和平進程,尚難預料。
  總之,今后巴以和談難度頗大,因參加和談的主要當事者都受到各種因素的制約,在談判中回旋余地不大。因此,可以預見巴以和談的道路仍將是曲折、漫長的,有時還可能出現反復。“以色列人民渴望維護和平,巴勒斯坦人民希望解放被征服的土地”,這是巴以人民的美好愿望,但美好愿望變成現實還需時日,需要巴以雙方的讓步、耐心和智慧。
  
  
  
國際問題研究京31~35D7國際政治李國富/孫立昕19991999 作者:國際問題研究京31~35D7國際政治李國富/孫立昕19991999
2013-09-10 21:43

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