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對《水法》實施中若干問題的思考
對《水法》實施中若干問題的思考
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  (陳棣生 紀汝民 交通部基建管理司,北京100736)
  編者按:最近,中國水利水法研究會就1988年公布和實施的《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)征求修改意見,我們特約請交通部基建管理司陳棣生、紀汝民兩同志根據《水法》實施過程中存在的問題談幾點自己的看法。
  《水法》是新中國第一部水的基本法,1988年公布和實施,使我國水資源的開發利用和保護管理走上有法可依的新時期。《水法》的實施,對合理開發利用和保護水資源、防治水害、發揮水資源的綜合效益、適應國民經濟全面發展和人民生活需要起了重要作用。回顧過去,總結實施中的經驗和問題,提出改進的意見是很有必要的。
   《水法》實施中存在的主要問題
   1.有法不依問題
  《水法》的貫徹執行雖取得初步成效,但也普遍存在著“有法不依、執法不嚴、違法不究”的現象。尤其是涉及航運的有關規定,問題不少。例如:在通航河流上興建攔河閘壩,有的部門不按第二十二條、十六條及《航道管理條例》的規定辦,在修建過船建筑物和施工通航方面,不事先征求或采納交通主管部門的正確意見,不建或不按批準規劃修建過船設施,造成新的斷航、礙航閘壩;對通航河流上采砂、淘金的管理,不按《水法》第二十四條規定執行,有些河道主管部門不會同航道主管部門進行審批,湖南、廣東、廣西、四川等地都普遍存在此類問題,從而惡化了通航條件,危害船舶安全;對水電站、水閘的運行調度和水量分配,有的不按《水法》和《航道管理條例》規定辦,不考慮航運的合理需要,不事先通知航運部門,這就嚴重影響了正常航運;礙航閘壩復航工程進展緩慢;水行政主管部門在組織編制江河流域規劃時,有的沒有會同交通部門共同編制等等。
   2.水管理體制問題
  水法第九條規定:“國家對水資源實行統一管理與分級、分部門管理相結合的制度。國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理工作,國務院其他有關部門按照國務院規定的職責分工,協同國務院水行政主管部門,負責有關的水資源管理工作。縣級以上地方人民政府水行政主管部門和其他有關部門,按照同級人民政府規定的職責分工,負責有關的水資源管理工作。”由于這一原則規定得比較籠統,對水行政主管部門和有關部門的機構、職責沒有作出明確規定,《水法實施條例》又未制訂頒布,因而各地方、各部門對這一規定有不同理解,在實際工作中產生扯皮現象。例如,有些地方水行政主管部門片面理解此條款,把按政府職責分工應由專業部門分管的水資源管理工作也統管起來,以致水資源開發、利用和管理工作出現混亂,帶來嚴重不良后果。
   3.江河水資源綜合利用開發治理不夠
  《水法》第四條規定:“開發利用水資源和防治水害,應當全面規劃、統籌兼顧、講求效益,發揮水資源的多種功能。”作為《水法》的指導原則,其他許多條文按此原則作了相應的具體規定,這是國內外經驗的總結。但在江河的開發利用中,往往重視水利、水電的發展,忽視了水運資源的保護和開發利用。譬如,從漢江向北方跨流域引水的南水北調中線工程,僅考慮灌溉、供水,沒有考慮航運,不能發揮一水多用的最大經濟效益;珠江水系的紅水河梯級開發,沒有做到航運與水電、防洪的同步開發;至今國內還沒有一條河流做到水電、防洪、航運等多目標梯級開發,與國外密西西比河水系、伏爾加河水系、萊茵河水系的多目標綜合開發治理差距甚遠。
   對進一步搞好《水法》貫徹落實的建議
   1.關于有法必依問題
  貫徹落實《水法》是件長期、艱巨、復雜的任務,今后還應繼續抓好“有法必依”的問題,現提出如下改進措施:(1)由水行政主管部門牽頭,有關水資源管理部門配合,共同對執法中存在的問題進行調查,有針對性地進行廣泛深入的宣傳教育;(2)水行政主管部門帶頭執法,有關水資源管理部門協作配合,共同依法辦事,適時召開執法經驗交流會;(3)當事雙方通過協調,處理部門之間的水事矛盾;(4)加強監督工作。
   2.關于水管理體制問題
  現提出兩個設想方案:
  第一方案,《水法》第九條的規定不變,但須作出具體規定和進一步完善,主要是:
  (1)在制訂《水法實施條例》時明確規定國務院水行政主管部門和有關水資源管理部門的機構、職責。對縣級以上地方人民政府的水行政主管部門和有關水資源管理部門的機構、職責也應作出相應規定。國務院水行政主管部門的主要職責,可參照1986年《水法》(送審稿)的規定。即:①組織擬訂有關水資源管理條例;②組織水資源調查評價,制定水資源規劃的原則和標準,組織編制和審查開發利用水資源和防治水害的綜合規劃;③組織制訂水的長期供求計劃,協調水資源的綜合利用并負責水資源的調配工作;④協調處理國務院各部門,各省(自治區、直轄市)間水事糾紛;⑤組織與協調跨部門的水資源方面的科研任務;⑥研究指導地方重大的水資源問題;⑦《水法》規定其他應由國家水行政主管部門負責管理的事項。
  國務院有關水資源管理部門的職責按國務院規定的職責分工相應作出具體規定。
  (2)建立全國水資源工作領導小組,組長由國務院副總理兼任,成員單位由國家計委、水利部、電力工業部、交通部、地礦部、建設部、農業部、林業部、國家環境保護局組成。主要職責是審查重要江河流域的綜合規劃;審查大型水資源綜合利用工程和重要江河跨流域引水工程;協調處理省際、各部門之間重要的水事矛盾。下設由有關行業的專家組成的咨詢機構。
  各省(直轄市、自治區)人民政府也可相應設立水資源工作領導小組。
  第二方案,《水法》第九條的規定不變,明確各級人民政府的計劃主管部門為水行政主管部門。
  國務院水行政主管部門為國家計委,內設水資源局。其主要職責與前述七項內容相同。國務院有關部門按國務院的職責分工,負責有關的水資源管理工作。縣以上地方人民政府,由計劃主管部門負責水行政主管部門工作,其他有關部門按照同級人民政府規定的職責分工,負責有關的水資源管理工作。
  對水管理體制問題,在制訂和審議《水法》的過程中,有兩種不同意見:一是實行綜合部門統一管理與有關水資源管理部門分管相結合的制度;二是由專業部門,如由水利部或原水利電力部統一管理、其他有關水資源管理部門分管相結合的制度。
  在《水法》的起草過程中,絕大部份省政府和有關部委主張成立國家水資源委員會。因此,1986年全國水資源協調小組、水利電力部聯合報國務院的《水法》(送審稿)中對水管理體制和國家水綜合管理部門及其職責作了規定。即第五條規定:“國家對水資源實行統一管理、分級管理,綜合管理與部門分工管理相結合的原則”。第四十條規定:“國務院設立由計劃、水利電力、地質礦產、交通、城鄉建設、環境保護、農牧漁業等部門參加的水資源委員會,負責水資源綜合管理工作,其辦事機構設在國家計劃主管部門。”第四十二條規定國家水資源委員會的職責與前述的水行政主管部門的職責相同。第四十三條規定:“國務院有關部門按照國務院規定的分工職責,負責有關的水管理工作。”第四十四條規定:“縣以上地方人民政府,可設立水資源委員會或由其指定部門負責綜合管理工作,其他有關主管部門履行水法四十三條相應的職責。”
  同時,全國水資源協調小組、水利電力部聯合于1986年另給國務院寫了“關于建議成立國家水資源委員會的請示”的專題報告,報告中說明了理由。
  回顧這段歷史,對深入研究水行政主管部門宜由誰來負責是有益的。
  根據我國國情和國外經驗,第二方案對貫徹落實《水法》可能更為有利,主要理由是:
  水資源具有防洪、灌溉、發電、航運、給水、木材流送、水產、環保等多種功能,又具有可以綜合利用的特點,必須有一個綜合部門統一管理水資源,才能從國民經濟全局出發、統籌兼顧、綜合利用,發揮水資源的最大效益,不應由一個專業部門來管水資源的綜合開發、利用工作。
  水資源不僅是農業的命脈,而且是國民經濟的命脈。因此,客觀上需要有一個綜合部門進行統一管理。國外蘇、美、英、日等國家都由綜合部門統一管理,那里的水資源開發利用比較好,其經驗可以借鑒。
  水資源管理工作涉及面廣,交叉面大,矛盾尖銳,交由一個專業部門統一管理,難以處理好各部門在水資源利用上產生的矛盾和糾紛。
   3.加強江河的多目標的綜合開發治理
  為了貫徹《水法》,落實經國務院批準的江河流域綜合規劃,應借鑒美國田納西河、法國羅訥河的綜合開發利用的經驗,結合我國國情,選擇紅水河、烏江進行多目標的綜合開發、利用的試點。
   4.進一步制訂《水法》的配套法規
  為使《水法》更具可操作性,由水利部牽頭,組織有關部委成立起草小組,共同起草制訂《水法實施條例》,報國務院審批后頒布施行。
  國務院水資源管理部門之間,可根據需要設立雙邊或多邊的協調小組,以協調解決在《水法》及其配套管理條例執行中的問題,省級有關水資源管理部門也可相應設立協調小組。例如,1983年交通部、水利電力部成立了“綜合利用水資源,解決礙航閘壩復航協調小組”,隨后有17個省、自治區、直轄市的交通、水利電力廳(局)組成了協調小組。雙方從全局出發,相互協調,為防止在通航河流上形成新的礙航閘壩、解決礙航閘壩的復航,以及解決長江中游界牌河段防洪、航運綜合治理工程等方面做了許多工作,取得較好的效果。1985年兩部首次在南京聯合召開“綜合利用水資源,解決礙航閘壩經驗交流會”。通過那次會議,進一步提高綜合利用水資源的認識,增強了信心,形成一個團結協作、和衷共濟,水利、水電和內河航運共同發展的良好開端。*
  
  
  
中國水運武漢7-9D413經濟法學、勞動法學陳棣生/紀汝民19971997 作者:中國水運武漢7-9D413經濟法學、勞動法學陳棣生/紀汝民19971997
2013-09-10 21:43

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