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建立和完善我國糧食安全體系
建立和完善我國糧食安全體系
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    糧食是關系國計民生的特殊商品。解決12多億人口的吃飯問題,始終是治國安邦的頭等大事。未來十年,是我國改革開放和現代化建設的關鍵時期。適應形勢發展的需要,必須建立和完善糧食安全體系,確保國家糧食安全。
        一、當前我國糧食供求形勢
    我國糧食總產于1998年達到51230萬噸的歷史最高記錄后,連續6年處于下降或徘徊狀態。2003年糧食總產為43067萬噸,比1998年下降了16%。這是1995年以來糧食總產首次跌破45000萬噸,也是近14年以來糧食總產的最低點。受糧食減產影響,我國人均糧食占有量由1998年的412公斤降到2003年的不到350公斤,為1982年以來的最低點。在糧食減產的同時,糧食需求則呈剛性增長趨勢。這一減一增,導致糧食總產連續四年低于國內需求,糧食產需出現較大缺口。受糧食減產影響,從2003年下半年起,市場糧價走出了長達7年的低迷,開始上揚。到2004年5月,糧價上漲近30%。為彌補糧食產需缺口,國家和農戶均動用了糧食儲備。統計資料表明,國家糧食儲備、城鄉居民口糧儲備和糧食加工企業的商業儲備也呈下降趨勢。特別是目前城市居民大都不存糧。不少糧食加工企業周轉庫存也由原來存糧2—3個月,變為現在的隨用隨購。
    面對糧食連年減產的局面,今年以來,國家出臺了一系列支農政策,加大了對糧食生產的扶持力度,尤其是糧食直補、良種補貼、農機補貼和減免農業稅的“三補一減”政策,對提高農民種糧積極性,促進糧食增產,起到了重要作用。今年糧食播種面積預計比去年增加4000萬畝左右,總面積將超過15億畝,全年糧食產量有望突破46500萬噸左右。受糧食增產預期的影響,自6月以來,糧食價格停止上漲,并且穩中有降。
    糧食供求關系的變化是多種因素共同作用的結果。通過對當前影響我國糧食生產及消費相關因素的分析,我們認為,判斷當前及今后一個時期我國糧食供求形勢,需要把握以下幾點。
    第一,我國糧食供求總量平衡的基本格局沒有發生大的變化。改革開放以來,我國糧食總產量連續登上幾個臺階,糧食供求狀況有了根本的改善。1978-2002年間,我國糧食總產量累計為1049217萬噸,年均41969萬噸;糧食總需求量累計為1030878萬噸,年均41235萬噸,產銷率為102%。同期累計余糧18339萬噸,年均余糧734萬噸。盡管糧食產量在年際間有所波動,但從一個較長時間看,糧食總供給和總需求基本上是平衡的。
    第二,近幾年糧食產量的大幅度下降,主要是農業結構調整的結果,是糧食生產對市場機制的正常反映。1994年以來,國家為保護農民利益,大幅度提高了糧食收購價格,并實行按保護價敞開收購余糧的政策,從而激發了廣大農民的種糧積極性,糧食連續幾年豐收,總產量逐年增加。從1996年開始,市場上出現了糧食供過于求、銷售不暢的局面,加上宏觀經濟運行處于通貨緊縮,糧食企業加大促銷壓庫的力度,致使糧食價格持續低迷。1996年以來,全國糧食收購價格指數下降幅度超過了25%。另外,國家在這一時期調整了糧食收購的保護價水平,縮小了保護價的地區和品種范圍。在這些因素的共同作用下,各地紛紛調整農業結構,縮小糧食播種面積,導致糧食總產下降。1998-2003年間,全國糧食播種面積由17.07億畝減少到14.91億畝,減少了12.7%,播種面積下降對糧食減產的影響超過60%。應該看到,糧食總產量的下降,有效地緩解了糧食市場供大于求的矛盾,有利于糧食價格的合理反彈。
    第三,從長遠看,我國糧食供求出現缺口將不可避免,糧食安全形勢不容樂觀。目前我國已經具備了5億噸的糧食生產能力,加上相對充裕的糧食儲備,未來幾年糧食供給不會出現大的問題。但從長遠看,隨著人口的增長,農業結構的調整,尤其是城市化加快導致非農用地過快增長,我國糧食總產量將無法完全滿足國內糧食需求,出現一些糧食缺口是不可避免的。有關研究表明,到2010年,我國糧食進口將達到5%-10%。
    第四,影響我國糧食供求的突出問題是結構性矛盾。糧食供求的結構性矛盾主要表現在兩個方面。一是年際間糧食需求增長與產量變動矛盾較大。從一個較長的時間看,我國糧食需求增長穩定,而糧食產量則隨著氣候和政策環境的變化呈波動性發展,年際間的糧食供求矛盾比較突出。上世紀80年代以來,我國曾出現過三次全國性的“賣糧難”和兩次“買糧難”。二是糧食生產重心北移,區域間糧食供求矛盾加劇。受資源條件約束,我國南方地區糧食生產發展緩慢,產量的增長滯后于需求的增長,糧食由凈調出逐漸變為凈調入;北方地區則相反,生產增長快于需求增長,糧食由凈調入漸變為凈調出。隨著糧食生產重心的北移,歷史上長期形成的“南糧北調”的糧食區際流通格局被“北糧南調”所取代。目前每年由北方調入南方的糧食超過2000萬噸。三是糧食品種結構上的矛盾越來越突出。1978年以來,我國三種主要糧食作物產量的增長幅度有明顯差別,其結果是不同作物品種產量在糧食總產量中的比重發生較大變化。基本的變化趨勢是,在糧食總產量中,稻谷的比重下降,小麥基本穩定,玉米比重提高。稻谷產量的下降主要是南方主產區播種面積下降造成的。受水資源限制和技術進步緩慢的影響,預計未來稻谷的比重仍將緩慢下降。而從消費結構看,我國居民對大米尤其是優質大米的需求量比較大,且隨人口增長呈穩定增長趨勢。不同糧食品種在供求上的不一致,會在一定程度上影響糧食市場的穩定,1993-1994年由于稻谷短缺造成糧食價格大幅度上漲的事實告訴我們,未來我國糧食市場的波動,在很大程度上可能是由于品種供求失衡所致。以上情況表明,相對于總量平衡來講,我國糧食供求在時間、空間和品種結構上的矛盾將更為突出。在糧食市場不發達和國家宏觀調控不完善的情況下,局部性、結構性的供求矛盾可能會演變為全國性的糧食市場波動。努力解決糧食供求的結構性矛盾,對于穩定國內糧食市場,提高我國糧食安全水平,具有重要意義。
        二、我國糧食經濟中的不安全因素
    從人均糧食占有量、庫存水平、糧食自給率等指標看,我國糧食安全已達到了相當的水平。但并不能說我國就不存在糧食安全問題了。相反,隨著工業化和經濟全球化的推進,隨著人口、自然以及政策等農業外部環境的變化,我國糧食經濟中的一些不安全因素,將會逐漸凸現出來。及早發現并努力消除這些不安全因素,將有助于改善國家的糧食安全狀況。目前及今后相當長一個時期內,我國糧食經濟中的不安全因素,主要包括以下幾個方面。
    亂占濫用耕地。耕地的數量及質量是糧食生產能力的核心要素,而非農用地過快增長是危及我國糧食安全的首要因素。當耕地減少速度超過糧食單產增長速度時,就會對糧食安全構成威脅。我國人均耕地面積只相當于世界平均水平的40%,土地供需矛盾十分突出。但與此同時,土地亂占濫用和浪費現象卻十分驚人。近幾年,一些地方大量圈占耕地,追求城區規模的擴張,脫離實際大造廣場,大肆興建工業園區,占用大片農田。1996-2002年間,我國耕地面積減少6200萬畝,年均減少886萬畝。到去年為止,全國有大大小小的開發區3500個,占地3.6萬平方公里,超過了新中國成立以來666座城市占地面積的總和。如果這股勢頭得不到遏制,我國糧食生產能力就可能會受到影響。
    自然災害頻繁,農業基礎薄弱。我國自然災害頻繁。1990-2000年間,農作物生產遭受旱、澇、風、雹、病蟲災害的面積年均7.5億畝,成災面積3.8億畝,受災率和成災率分別為31%和52%。全國每年因自然災害造成的糧食損失約550億公斤,占全國糧食總產量的10%以上。
    糧食流通不暢,市場分割現象嚴重。我國糧食市場的發育程度比較低,距離社會主義市場經濟的要求還相差甚遠。一是批發市場建設滯后,且市場功能不完善,輻射范圍有限。二是糧食市場的分割現象嚴重,全國統一市場由于地方和部門利益的切割而遲遲不能形成。每當糧食供不應求,產區就搞封鎖,限制糧食流出;每當糧食供過于求,銷區則關閉市場,限制糧食流入,結果人為地放大了市場波動。三是市場規則不完善,糧食交易合同兌現率很低。
    糧食產區和銷區之間的矛盾突出。近年來,產區為執行國家保護價收購糧食政策,占壓了大量銀行貸款,而且還要從并不寬裕的財政中拿出一部分錢來補貼糧食收購和儲存,這樣二、三產業的發展就受到制約,其結果是產區經濟發展水平落后于銷區,主產區普遍處于“糧食大省、工業小省、財政窮省”的狀況。產銷區之間矛盾的存在,從根本上講是因為建立在等價交換基礎上的農業區域分工政策還沒有真正形成,而不協調的產銷關系對農產品的區域平衡,并進而對國家的糧食安全,會構成潛在的威脅。
    糧食儲備制度不完善。我國已經建立了現代意義上的糧食儲備制度,但總的來看,這項制度還不完善,效率還不高。一是糧食專項儲備和周轉儲備沒有分開。國有糧食企業往往既承担專項儲備任務,又經營商業儲備和糧食以外的業務,造成專儲機構和人員不專,難以實現政企分開。二是地方分担的糧食風險基金不到位,影響了專項儲備制度的有效運行和國家對糧食市場的調控。三是儲備體系的運行缺乏科學性和制度規范。國家需要建立多大規模的儲備,什么情況下進行吞吐調節,通過什么方式進行調節,都需要科學決策。但從近幾年的實踐看,專儲體系的運行,尤其是吞吐調節帶有很大的隨意性,缺乏制度和規范。四是糧食儲備系統和進出口系統相互分離,限制了通過貿易手段來調節糧食庫存并進而調節國內糧食市場的可能性。
    糧食自給率下降,進口依存度提高。農產品貿易自由化使得我們可以通過貿易途徑調劑糧食余缺,但隨著進口依存度的提高,糧食不安全的風險也在增加。這種風險主要來自于兩個方面。一是國外低價糧的涌入對我國糧食生產和供給能力的沖擊。二是國際市場糧食供求形勢變化對國內糧食供求的影響。國際糧食市場的變化可能是價格作用的結果,也有可能是少數處于壟斷地位的出口大國操作的結果,其極端情形是糧食禁運。后一種可能性盡管很小,但一旦發生,對國家糧食安全帶來的危害則是巨大的。
        三、進一步提高我國糧食安全水平
    雖然短期內我國糧食供給不會出現大的問題,但糧食不安全因素依然存在。而且從長遠看,糧食供求形勢也不容樂觀。因此,有必要建立和完善我國糧食安全體系,進一步提高糧食安全水平。
    建立和完善糧食安全體系,應該堅持三個原則。一是要把重點放在保護和提高糧食生產能力上。糧食生產能力是決定糧食供給的基礎。只有把這個基礎夯實了,糧食安全才有保證。二是要相信并重視市場機制的作用。在資源一定的情況下,影響糧食供求的基本力量是市場供求關系。國家的宏觀調控應該建立在對市場供求正確判斷的基礎上,并盡可能采用間接調控手段。三是注意各個環節和各種政策手段的相互協調。糧食安全涉及到生產、儲備、運銷、分配以及外貿等多個環節,構成了一個完整的系統。國家糧食安全的整體水平取決于各個環節的綜合作用,尤其是取決于系統內薄弱環節的運行狀況。因此研究和解決糧食安全問題,必須堅持系統論的方法。根據這些原則和我國國情,建立和完善糧食安全體系,需要重點做好以下工作。
    第一,采取切實有效措施,保護和提高糧食綜合生產能力。一是要嚴格控制非農建設用地,改革土地征用制度,切實保護好耕地。要采取切實有效措施,堅決實行最嚴格的耕地保護制度。各級政府必須嚴格遵守非農占地的審批權限和審批程序,自覺執行土地占用規劃。對已列入基本農田保護區范圍的耕地,不得在上面栽果樹、挖魚塘,更不能擅自轉為非農用地。要研究制定相關政策,鼓勵城鎮建設更多地占用山地等非耕地資源。嚴格執行土地法規,對違法批地、占地的行為,必須追究當事人責任,并依法嚴肅處理。要改革土地征用制度,維護農民的土地權益。土地征用制度的改革,要有利于保障農民的土地權益,有助于控制征地規模。區分公益性用地和經營性用地,嚴格界定政府土地征用權,限制土地征用的范圍。規范土地征用補償機制,使失地農民更多地分享土地的增值收益。經營性用地的征用,必須以土地的市場價值為依據,實行公平補償;公益性用地的征用,也必須提高補償標準。按照國家、征地單位和個人共同負担的原則,為失地農民建立必要的社會保障,使他們的生活切實得到保障。要積極探索集體非農建設用地進入市場的問題,使集體非農建設用地的流動在符合土地規劃的前提下,依法進行,規范管理。二是加強農業基礎設施建設,提高抗御自然災害的能力。把節水灌溉和充分利用水資源作為農業基礎設施建設的重點。通過深化投融資體制改革,引導和鼓勵社會資金進入農業基礎設施建設領域。三是增加農業科技投入,提高糧食單產。在耕地減少的情況下,提高糧食生產能力的唯一出路是依靠科技進步,提高單產。這方面的潛力是巨大的。要繼續增加國家對農業科研和技術推廣的投入,積極推進農業科技體制改革,提高科技進步在糧食增產中的貢獻率。
    第二,保護好糧食主產區的種糧積極性。集中有限的資金,加大對糧食產區的投入力度,改善產區的農業生產條件、倉儲條件和運輸條件,加快商品糧基地的建設步伐。糧食主產區要通過結構調整,向糧食生產的廣度和深度進軍,實現由一般品種向優質和加工專用品種轉變,由單純提供初級產品向發展農副產品深加工轉變,逐步建立起以糧食為基礎的高效經濟體系。
    第三,加快糧食流通市場化改革的步伐。我國曾進行過多次糧食流通體制改革,這對促進糧食市場發育,搞活糧食流通,發揮了重要作用。但總的來看,這項改革還沒有完全到位,還不能很好地適應糧食供求形勢的變化。目前糧食庫存充裕,價格相對平穩,應抓住有利時機,加快推進糧改。糧改的目標是確立市場在調節糧食供求中的基礎性作用。要在放開銷區糧食購銷后,盡早放開產區的糧食市場,取消糧食定購。建立和完善以中央批發市場為核心、以產區和銷區批發市場為基礎的糧食批發市場體系。打破地區封鎖,提高市場一體化程度,盡快形成全國統一的糧食市場。大力發展訂單農業,實現糧食產銷銜接。結合糧食流通體制改革和農村稅費改革,加快實施對種糧農民的直接補貼。
    第四,積極探索利用期貨市場轉移糧食市場風險。一是要改善期貨市場發展的外部環境。進一步完善期貨市場法律法規,為保護投資者利益、規范市場行為、依法監管和依法治市提供法律依據。轉變政府職能,為農產品市場參與者提供信息服務,降低市場參與者的交易成本。二是增加大宗交易品種,擴大糧食期貨交易規模。促進期貨市場與現貨市場的相互結合,實現優勢互補和有機統一。三是積極培育糧食期貨市場的交易主體。鼓勵糧食購銷企業、加工企業、飼料企業以及農業產業化龍頭企業利用期貨市場進行套期保值。培育農業合作組織,鼓勵農民通過合作社參與期貨市場,利用期貨市場規避農業經營風險。四是加強糧食期貨市場準入管理和對市場的監管,提高管理者素質和管理水平,防止市場過度投機,保障糧食期貨市場的平穩運行。
    第五,完善國家糧食儲備制度,充分發揮吞吐調節功能。結合推進糧食流通體制改革,抓緊建立中央儲備糧垂直管理體制,按照儲得進、調得動、用得上的要求和節約儲存成本費用的原則調整品種和布局。國家儲備只負責專項儲備,不再經營商業庫存。國家專項儲備除利用中央直屬糧庫外,可以委托社會倉儲設施儲存,但要與企業經營周轉糧實行分開管理。要根據糧食市場的波動情況,合理確定專項儲備規模。建立規范化、法制化的糧食吞吐調節機制,提高專儲糧的利用效率。政府對糧食市場的調控,應主要通過批發市場購進和拋售儲備糧來實現。
    第六,建立糧食貿易風險防范機制。一是將糧食進口依存度控制在一個合理的范圍內。糧食貿易依存度確定為多少合適,取決于我們對糧食安全國際環境的判斷。我們認為,今后十年我國糧食進口規模的合理界限是進口依存度保持在5%-10%之間。二是逐步實現糧食進口市場多元化,分散糧食進口的政治風險。三是實施“走出去”戰略,到國外建立糧食生產基地。鼓勵有實力的企業到一些土地資源豐富的國家和地區投資建場,種植糧食。
    第七,建立糧食安全預警制度。對我國耕地面積、糧食播種面積、糧食價格和糧食進口依存度等指標進行監控,設定警戒線,當接近和達到警戒線時及時發出預警信號。有關部門應定期發布糧食生產、消費、庫存、進出口等方面的信息,合理紅旗文稿京9~12F2農業經濟導刊朱澤200520052004年,我國糧食流通體制改革朝著市場化的方向邁出了具有決定性意義的步伐。新一輪糧改至少在3個方面取得了突破性進展:一是全面放開糧食購銷和價格,糧食購銷市場化最終完成;二是束縛新型市場主體成長的體制性障礙被鏟除,培育新型市場主體受到高度重視;三是糧食補貼政策發生歷史性轉換,由以前的補流通環節改為補生產者。與此同時,新一輪糧改在有些方面的制度安排存在局限性,最低收購價、收購市場準入、中央和省兩級糧食儲備等制度的效果如何,還有待實踐的檢驗。新一輪糧改表明,改革需要有直面歷史包袱和市場挑戰的勇氣。基金項目:國家自然科學基金資助項目(70301014;70171028;79830010).蕭延中 中國人民大學 國際關系學院政治學系,北京 100872陳桂Entropy Analyses and Distinguishing of Industrial Ecological System Evolution Based on Dissipative Structure Theory
   XU Da-wei,WANG Zi-yan,GUO Li
   (School of Management,Dalian University of Technology,Dalian 116024, China)作者單位:中央政研室 作者:紅旗文稿京9~12F2農業經濟導刊朱澤200520052004年,我國糧食流通體制改革朝著市場化的方向邁出了具有決定性意義的步伐。新一輪糧改至少在3個方面取得了突破性進展:一是全面放開糧食購銷和價格,糧食購銷市場化最終完成;二是束縛新型市場主體成長的體制性障礙被鏟除,培育新型市場主體受到高度重視;三是糧食補貼政策發生歷史性轉換,由以前的補流通環節改為補生產者。與此同時,新一輪糧改在有些方面的制度安排存在局限性,最低收購價、收購市場準入、中央和省兩級糧食儲備等制度的效果如何,還有待實踐的檢驗。新一輪糧改表明,改革需要有直面歷史包袱和市場挑戰的勇氣。基金項目:國家自然科學基金資助項目(70301014;70171028;79830010).蕭延中 中國人民大學 國際關系學院政治學系,北京 100872
2013-09-10 21:44

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