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開展反腐防腐審計的思考與建議
開展反腐防腐審計的思考與建議
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  為了加大反腐敗力度,完善反腐防腐監督體系,充分發揮審計反腐倡廉的職能和作用,我們建議:盡快開展與國際接軌且具有中國特色的反腐防腐審計。
  反腐防腐審計是以反腐防腐為目標,由獨立的特定審計主體,運用專門的方略、手段和規程,對國家公職人員的違紀違法犯罪行為進行審查、監督和防范的特種審計。它采用腐敗風險導向審計模式,即以具有審計價值(發生貪污腐敗可能性較高)的疑點線索或移交的案件為起點,確立審計項目,安排特種審計查證,實施以審計機關為主,紀檢監察、檢察等其他監督部門全程緊密配合協作的審計查處,最后進行制度分析評價,提出完善內控機制建議。
  一、強化反腐防腐審計的效能
  (一)開展反腐防腐審計有利于充分履行審計反腐倡廉職能
  反腐倡廉是《審計法》賦予國家審計的基本職責。世界各國審計實踐經驗也表明,打擊和防范國家公職人員的腐敗行為是審計的重要職能和內容。盡管我國審計反腐敗已取得了很大成績,但也存在明顯的問題,影響了審計在反腐防腐作用中的充分發揮,如:認識上,把查處腐敗和經濟犯罪案件當作審計的基本職責的意識,還比較薄弱;組織上,沒有專門的機構人員;工作上,缺乏有效的方略和手段,造成一些本可以受到審計揭露打擊的腐敗行為卻“漏網”,一些本可以被審計發現和遏制的腐敗苗頭卻被放任。因此,國家審計機關要充分履行審計反腐倡廉的基本職能,必須將散存于各審計類型(財政財務審計、任期經濟責任審計、經濟效益審計等)中類似于國際“舞弊審計”的監督職能加以集成優化,創建反腐防腐審計的專門類型,設立專門反腐防腐審計機構,組織專門力量,研究有效方法,采取專門的審計方略,有計劃、有重點地開展工作。否則,審計的反腐防腐職能只能仍然是其他類型審計可有可無的附帶,其工作不可能規范到位,也不可能告別審計檢查的尷尬和無奈。
  (二)開展反腐防腐審計有利于提升反腐防腐監督體系的整體效能
  反腐防腐監督體系主要包括人大監督、政黨監督、行政監督、審計監督、專業部門監督、社會監督、輿論監督等方面,但每種監督都存在各自的特點和局限性。客觀上需要各種監督主體在監督職權、監督責任和監督效果上有機匹配,方可達到有效反腐防腐的目的。比如,我國的執紀、司法部門等辦案機關對國家公職人員進行監督,一般必須要有確鑿證據,方可立案、審查。否則,即使有疑點線索也不予立案檢查,形成監督“盲區”。再如,人大監督、社會監督、輿論監督等監督形式因缺乏日常的規范性監督以及專業技能的局限,也會出現監督“盲區”。而消除“盲區”的重要舉措之一便是有賴于開展反腐防腐審計。這是因為,反腐防腐審計作為審計的一個基本分支,對審計范圍內的一切事項,不論有無問題,有什么性質的問題,都應該而且可以進行審計。同時作為審計反腐敗的專門種類,又運用專門方略、手段和規程,既可對有確鑿證據的腐敗風險較高的事項立項進行特種審計,充分發揮審計機關的專業知識和技能優勢、經常性審計積累的信息優勢以及審計環境優勢,又能有效開展其他監督形式力所不及的疑點線索審查和案件查證工作,從而大大提升反腐防腐監督體系的整體功能和效果。
  二、開展反腐防腐審計的可行性
  反腐防腐審計的開展,是社會經濟與審計理論和實踐發展的必然結果。它對財經法紀的審計實現了反腐敗效能的創新及反防結合的飛躍;它與財政財務審計、經濟效益審計的區別和聯系顯而易見;它與任期經濟責任審計(對有關領導者受托責任履行情況及結果進行認定評價)在目的、性質、手段上也相去甚遠。它與近些年國際上出現的“舞弊審計”相似,是反腐防腐的特種審計勁旅。
  《審計法》關于審計反腐倡廉基本職責的明確規定,為開展反腐防腐審計提供了法律基礎。黨的十五大關于加強審計監督的精神,以及朱róng@①基總理關于“全面審計,突出重點,注意發現大案要案線索”、“要進一步突出重點、改進工作方法、集中力量揭露和查處重大違法違紀問題和經濟案件”的指示精神,為反腐防腐審計提供了有力的政策依據。
  我國審計機關自1983年成立起,一直注重發揮審計在反腐倡廉中的作用。特別是自1999年來,查處重大違法違紀問題和經濟案件成為我國審計機關的主要任務后,審計工作反腐敗的力度進一步加大,全國各級審計機關發現和查處了一大批重大違法違紀問題和經濟案件。尤以國家審計署的查處工作力度和成效最為突出,受到各級領導和廣大人民群眾的充分肯定和高度贊譽。據統計,1999年全國審計機關共審計發現(或查處)各種違法犯罪案件線索1458件,而1994年到1998年間,5年合計僅為2144件。如果開展反腐防腐審計,力度必會更大,效果必會更加明顯。可見,開展反腐防腐審計勢在必行,行必有效。
  三、開展反腐防腐審計的若干實施建議
  (一)設立合理的反腐防腐審計目標
  根據反腐敗的形勢需要,將反腐防腐審計的目標分為現期目標和長期目標。現期目標是運用審計手段,檢查和揭露國家公職人員重大違紀和違法犯罪行為,打擊腐敗。特別是當前反腐敗形勢嚴峻,有必要配合反腐敗特別行動,啟動反腐防腐審計,對涉嫌重大違紀和違法犯罪行為疑點線索或移交案件,予以審計深挖、揭露和嚴懲,促使重大違紀違法人員醒悟、清退、自首,借助特別政策和行動消化腐敗“呆帳”。
  長期目標是通過常規性的反腐防腐審計,使人“不敢貪”和“不能貪”,遏制腐敗的蔓延,防范新的經濟違紀和經濟犯罪,促進國家政府的廉潔高效。反腐防腐審計,立足于反防結合,以防為主的原則,一方面通過對每件違紀違法案件的內部控制原因的深層分析,提出改進和完善措施,切斷違紀違法行為的制度根源。另一方面通過對專門的內部控制例行檢查和評價,及時發現和處理內部控制缺陷,防范新的社會經濟犯罪。再者,反腐防腐審計一旦形成機制,成為一支反腐防腐的威懾力量,就會強化國家公職人員的謹慎感、責任性和危機意識,從而使之自覺按照國家法律法規和公職規則的要求,行使各種權力。
  (二)確立適當的反腐防腐審計對象
  應將國家政府部門、重點企事業單位的國家公職人員,特別是握有相當權力的、具備高腐敗風險水平的部門及其人員確定為反腐防腐審計的實體對象。其內容主要包括:(一)高腐敗風險的事項。包括政府采購,基建工程,稅收征管,政府專項資金管理,特許權審批,大額資金運作,大宗購銷業務,國有企業公司化改造等;(二)內部控制薄弱點。一切違紀違法行為都有其特定的內部控制原因,內部控制方面的問題便成為腐敗行為的基礎和根源。經濟領域違紀和犯罪活動總是以一定形式與財務造假相關聯,所以應特別關注:(1)“小金庫”;(2)異常的購建、應付款和支出;(3)異常的銷售、應收款和收入;(4)改制中資產評估,重組疑點;(5)異常的長期投資。同時,要加強風險意識,廣開渠道,為反腐防腐審計提供疑點案件線索來源,包括:(1)財政財務審計、任期經濟責任審計、經濟效益審計等工作中發現的疑點線索;(2)群眾舉報的疑點線索;(3)紀檢監察、檢察等機關移送的專案;(4)其他。
  (三)建立科學的反腐防腐審計規劃
  與反腐防腐審計的現期目標和長期目標相適應,反腐防腐審計可以規劃為兩個大的時期,即特別行動期審計和正常期審計。
  1、特別行動期審計,立足于現期目標,以揭露打擊為主,解決腐敗“存量”問題。具體可確定為三個階段的工作:
  第一階段,審計啟動階段。發動各方舉報案件線索和信息,由國家審計機關接受和收集來自各方面的線索,排查出有審計價值的疑點和信息,確立審計項目。同時,國家審計機關還應采取審計調查的方式,對那些腐敗行為高發、多發的領域、重點部門、重點項目、重點資金組織必要的專項審計調查。
  第二階段,審計檢查階段。國家審計機關根據腐敗嫌疑和疑點線索,集中組織部門、單位內部審計機構進行異地交叉審計,并將審計結果向國家審計機關報告。而后,國家審計機關集中力量進行重點抽查(也可委托社會審計組織),其抽查面不少于50%。
  第三階段,審計終結階段。對查實腐敗行為,區別不同情況進行處理。在特別行動期間,審計的多是大要案件,凡是按照審計法和其他有關法律規定,在審計機關處理權限內可以處理的,則以下達審計決定的方式進行處理。需要移送紀檢、監察或司法機關處理的,則辦理移送手續。對于所有立案或立項的審查項目,終結時都要將審計資料(工作底稿)立卷歸檔,并建立審計單位、疑點線索及查處結果數據庫。
  2、正常期審計是立足長期目標,以防范為主,遏制腐敗“增量”。因此,正常期審計除了對疑點案件線索進行專項審計外,重點要實施三個方面的工作。
  (1)重點內部控制的例行審計與評價。任何腐敗行為都有其內部控制原因,好的內部控制可以防止和避免腐敗行為的發生,所以,防范腐敗行為的最根本途徑是正本清源,對內部控制進行例行審查和評價,及時發現和完善可能導致腐敗行為的內部控制薄弱點。在實際操作中,一是要注意抓關鍵,根據有關內部控制的情況和相關信息,編制年度計劃,對重要領域、部門、項目、資金、環節等,施行內部控制的審計和評價;二是要注意抓焦點,對違紀違法等腐敗現象嚴重包括立案立項審計的部門、單位的內部控制進行針對性的評價和分析,出具管理建議書。
  (2)重要的專項經濟管理政策及制度的執行情況審計。國家重大的經濟決策和改革措施,都有相應的專項經濟管理政策及制度來保證,對此類政策和制度的執行情況和效果進行審計也是防范腐敗行為的重要途徑。對重要的專項經濟管理政策和制度,如重大經濟事項集體審批制、重要經濟項目決策專家評審制、項目法人責任制、政府采購制、公開招投標制、項目稽核制、行政性收費及罚款的“收支兩條線”等的執行情況和效果進行專項審計。
  (3)內部審計的監督和評價。內部審計的基本職能是對本系統、本部門、本單位的管理和內部控制進行監督,所以內部審計工作的好壞,直接制約和影響到腐敗行為的發生。可見,通過對內部審計的監督和評價,也可成為防范腐敗行為的途徑。
  (四)提供反腐防腐審計所需要的制度安排
  為了確保反腐防腐審計的有效進行,應當做好必要的制度安排。主要包括完善的法律法規制度、獨立的審計主體體制、有效的審計組織體系、協同的查處力量等。
  其一,健全、完善有關法律制度。
  1、制定確保政府和公務員廉潔高效性的法律制度。國家公職人員在權力運用過程中,需要有一套完整、具體、實用的行為法規,作為公職規則,以規范國家公職人員的行為,依法行政。我們近些年來,也陸續制定了有關領導干部收入申報、禮品登記、廉潔自律等方面的制度和規定,但缺乏系統性、協調性和法定性。因此要實行反腐防腐審計,必須完善和健全公職規則,盡快制定《公務員法》、《公務員行為準則》等,將公職規則系統化、法律化。
  2、健全反腐防腐審計法規和制度。首先,需要國家法律對反腐防腐審計的職責進行明確規定。我國《審計法》規定國家實行審計監督制度,要促進廉政建設,但對于反腐防腐方面的職責有待于進一步明確和完善。其次,需要建立健全反腐防腐審計的工作制度,包括目標責任制、違紀違法案件報告制度、審計舉報制度、群眾來信來訪接待制度、大案錯案遺漏責任追究制度、審計質量保證和控制制度等。
  3、建立反腐防腐審計執業規范。制定反腐防腐審計專業標準和操作規范是反腐防腐審計的基礎性工作,要建立一套審計執業規范體系,包括審計過程、審計方法、審計疑點線索價值評估、審計證據、審計工作底稿、審計結論和報告、審計決定和處理、審計配合、審計疑點線索和案件移交、內部控制評價等。
  其二,改革審計領導體制。
  反腐防腐審計由于其審計目標和審計對象的極其特殊性,要充分發揮其效能,必須建立獨立科學的審計主體體制。我國最高國家審計機關隸屬于國務院、地方審計機構隸屬地方政府,屬于行政型管理模式,其最大的缺陷是獨立性受到影響,審計決定執行的難度大。因此,有必要改革審計領導體制,近期而言,對地方各級審計機關,實行垂直管理體制,即在行政上和業務上統一由上一級審計機關領導和管理,以特派或分支機構的形式工作,最高審計機關的隸屬關系不動;長期的改革目標模式是獨立的立法型或司法型管理模式,即審計機關獨立于行政權力中心之外,形成獨立的立法型或司法型模式,以保持其客觀性、公正性和獨立性。
  其三,建立有效的審計組織體系。
  在不同審計主體的組織中,由國家審計機關主持,以系統內部審計為基礎,以委托社會審計為補充力量。反腐防腐審計任務艱巨而繁重,單靠國家審計機關的力量是遠遠不夠的。國家審計機關代表國家意志,是反腐防腐審計的主力軍,在反腐防腐審計工作的組織和業務方面是主導者。國家審計機關要設置專門的反腐防腐審計機構,配備專職人員,專司反腐防腐審計職能。內部審計機構對內部情況熟悉,監督和防范腐敗行為針對性強、時效性高,構成反腐防腐審計最經常、最普遍的工作“基礎”。社會審計機構可以接受國家審計機關的委托開展審計查證工作,成為反腐防腐審計的重要補充力量。
  在反腐防腐審計中,需要不同審計主體及審計準則規范的協調和配合。一方面要建立起以國家審計為主,以內部審計為基礎,以委托社會審計為補充的三者之間的良好工作成果利用關系。在制定各自審計準則和審計規范時,應進行很好地協調,將反腐防腐審計的要求融入其中。
  其四,整合反腐防腐監督力量。
  在反腐防腐審計中,需要建立起以國家審計機關為主,紀檢、監察和檢察等其他監督部門全程(審前、審中、審后)緊密配合協作的審計查處系統。既能充分發揮審計專業知識技能和審計資源優勢,又能克服審計職權和手段等方面的限制,增強審計力度,審深審透,獲得充分有效的審計證據。同時,由于紀檢監察、檢察機關配合參與審計過程,也可使審計向其移交的需要追究有關責任人黨紀、政紀和刑事責任的案件得到及時嚴肅地處理。主要包括:(1)審計過程中超審計手段運用,如封存財產、扣審相關人員等,借助紀檢、監察、檢察、公安等部門的配合支持。(2)超越審計權限的處罚,對被審計單位的直接責任在尚未明確和強化審計監督直接處理權的情況下,對于超越審計處罚的應予追究有關責任人黨紀、政紀處分或刑事責任的案件,必須向外移送進行處理,為確保處理的落實和審計成果的確認,應有審計參與處理過程。(3)審計結果的社會公開,需要輿論監督的配合。
  字庫未存字注釋:
   @①原字钅加容
《湖南社會科學》長沙F101財務與會計導刊張智勇20012001 作者:《湖南社會科學》長沙F101財務與會計導刊張智勇20012001
2013-09-10 21:44

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