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強化日美同盟:日本面向21世紀的戰略起跳板?
強化日美同盟:日本面向21世紀的戰略起跳板?
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  日本眾參兩院近日相繼通過法案,為新日美防衛合作指針(簡稱新指針)撐起法律支點,兩國強化同盟的跨世紀安全工程在歷時3 年后最終敲定總體框架,日本欲以此作為21世紀外交安全戰略的基點。新指針及其相關法案的出臺對日本今后走向、亞太地區戰略格局及周邊國家安全利益將產生重大影響,同時也將不可避免地引發和激化各方矛盾。日美同盟的強化能否堪如日本所愿,成為其決勝21世紀的戰略起跳板,尚有待觀察。
      一、從新指針到相關法案
  1996年4月日美領導人發表安保聯合宣言,決定著手修改1978 年制定的日美防衛合作指針。1997年9 月出臺的新指針確定了兩國戰時合作原則與措施,但它屬政府間防務安排,不具法律效力,且多處與日本現行法律沖突或存在法律空白。為此,去年4 月橋本內閣將相關法案提交國會審議。這次通過的相關法案包括兩法一協定的“一立二改”:《周邊事態措施法》規定戰時自衛隊如何為美軍提供后方支援;《自衛隊法》修正案規定“周邊有事”之際自衛隊除出動飛機外還可派艦船赴海外撤僑;《日美相互提供物資與勞役協定》修正案將適用范圍從平時擴大到戰時。由此,新指針從實質內容到所包含的政治涵義都開始有“法”可依,日美同盟的強化將從政治意志轉化為現實政策。
  (一)日美同盟自我定位升級,保護日本免遭侵略的內向型功能異化為介入國際沖突的外向型機制。1960年日美安保條約規定兩國軍事合作的范圍限于遠東,但安保聯合宣言給日美同盟的定位是“面向21世紀維持亞太地區穩定與繁榮的基石”,并提出要進行全球合作。據此,新指針把日美軍事合作的重點從針對“日本有事”變為應對“周邊有事”,其內容涉及地區安全對話、國際軍控與裁軍、國際維和及人道主義救援等幾乎所有方面。在相關法案審議過程中,日本政府列舉了六種類型的“周邊事態”,其中包括“日本周邊即將爆發武力爭端”(第二類);“某國因政治體制混亂而出現大量難民,并很可能涌入日本”(第三類);“某國發生內亂或內戰并擴大到國際范圍,不再是單純的國內問題”(第五類)。(注:《日本政府發表統一見解,就“周邊事態”的認定追加兩種類型》,時事社1999年4月20日電。 )軍事介入別國內政的傾向已經非常明顯。新指針將戰時自衛隊的活動范圍定為“與戰斗區域區別開來的安全的”“后方區域”,防衛廳長官將根據對國際形勢的綜合判斷具體指定,并隨戰況發展而隨時調整。但是,現代戰爭中不存在能與戰斗區域截然分開的“后方區域”,自衛隊行動不越線缺乏可靠保證。
  (二)日本防務政策出現重大轉折,在美國地區安全戰略中的地位上升。根據新指針,日本在戰時將與美進行三個方面、40項的軍事合作:(1)兩國分頭采取的行動,包括援救難民、海上搜救、 撤離非戰斗人員及船舶檢查。(2)日本對美軍支援措施, 包括美軍使用日本軍用及民間設施;日本提供武器彈藥以外的補給,為美軍運輸人員、武器、彈藥、燃料等;維修美軍艦船、飛機、車輛及進行醫療、警備、通信合作等。(3)日美在軍事運作上的合作, 包括美國采取行動以“恢復因事態而受到影響的和平與安全”,自衛隊負責收集情報、警戒監視及海上掃雷等。“冷戰時代日本的安保防衛政策以國土防衛為中心,而相關法案意味著日本前進到可向正在周邊進行軍事活動的美軍提供后方支援、在地理范圍上涉足整個亞太地區。”(注:《每日新聞》1999年5月25日。)它使自衛隊在“周邊有事”之際將被編入美軍情報、指揮系統,在國土之外承担美軍的后勤保障,這與直接參戰已毫無二致。“戰后日本始終內向的安保政策要將視線轉向對外”,充當美國主宰國際安全新秩序的兩把刀之一。
  (三)引進“周邊”新概念,以模糊戰術謀求戰略威懾。日本從著手修訂日美防衛合作指針之初即確定了停止使用原指針中“遠東范圍”的措辭、代之以“日本周邊”的方針,但“周邊”究竟所指何處,卻一直含糊其辭。新指針稱“周邊事態”是指“對日本的和平與安全造成重要影響的事態,不是地理概念,而是著眼于事態的性質”。相關法案對此又添加了一句:“若放置不管就有導致對日直接武力攻擊之虞的事態”。日本模糊地理界線,如此界定“周邊”概念顯然出于多方考慮,如想借此確保在相關情況下能有“自由量裁”的政治回旋余地以及戰略威懾力;但這同時也蘊含著導致日美同盟擴大軍事合作范圍、使聯合干預在地理范圍上失控的危險。1997年9月日本領導人訪華期間曾反復解釋,稱日本“在目前情況下并未考慮臺灣地區實際發生武力爭端的可能性。我國遵守日中聯合聲明和日中和平友好條約的方針沒有變”,“今后也決不可能支持‘兩個中國’及臺灣獨立”。但日本官方始終回避將臺灣問題明確排除于“周邊事態”之外。
      二、相關法案的非法性
  日本要通過修訂指針使日美安保體制更具“實效性和機動性”、戰時合作“更有效、更可靠”,同時辯稱“日美根據安保條約及有關協議確定的權利和義務以及同盟的基本框架不變;日本的一切行動將在憲法的制約范圍內、遵循專守防衛等基本方針進行;日美雙方將依據聯合國憲章和國際法準則行事”。但事實是,旨在為新指針提供法律依據的相關法案本身即引發出許多法律疑點,由此引起國內外方方面面的質疑與詰難。
  (一)違背和平憲法,涉足集體自衛權禁區。日本憲法第九條第一款規定“永遠放棄以國權發動的戰爭、武力威脅或武力行使作為解決國際爭端的手段”。循此精神,日本的安保政策一直禁止在海外行使武力,啟動自衛權、行使武力僅限于本國受到武力攻擊時。對于集體自衛權問題,日本的官方立場是“在國際法上保留擁有的權利,但根據憲法不得行使”,而“行使集體自衛權”的標準是“日本在軍事行動上與美形成了一體化”。顯然,根據新指針,日本在本國未受攻擊的情況下即可采取行動,因“周邊事態”而對美提供各種后勤支援,這與“一體化”實際已沒有區別。例如,戰時美軍若根據日方提供的情報確定攻擊目標并實施了打擊,無疑就等于日本直接卷入了沖突。美軍戰斗機在日本基地補給燃料后對他國目標實施攻擊,這也很難再說不是行使集體自衛權。在受到攻擊的國家看來,日本與美國一樣同屬敵國。參與聯合執政的自由黨黨首小澤一郎說得干脆:日本“在海上為美軍戰斗部隊提供補給,這就是戰爭行為,就是行使武力”。“籠統而言,就如同參戰一樣”。(注:《東京新聞》1999年5月25日。)
  (二)突破法律母體一日美安保條約的框架。日美安保條約第六條規定,“為對日本安全及維持遠東的和平與安全做貢獻”,美軍可使用日本的“設施及區域”。原指針也據此規定,“當遠東事態對日本的安全造成嚴重影響時”,日本將為美“提供便利”。安保條約是日美同盟賴以存在的法律基礎,據此制定的軍事合作原則與具體措施自應嚴格限制在其框架內。但實際上新指針已嚴重出位,改變了日美雙方以條約為基礎的相互權利與義務。它給美軍增添了戰時征用日本民用機場和港口等各種權利,給日本加上了戰時介入“周邊事態”、為美軍提供后勤保障的義務。在其40項合作內容中,在安保條約和原指針中可找到依據的只有使用基地等6項,而提供補給、運輸、海上檢查、掃雷等34 項均無據可查。這等于是通過防務、外交當局的政策操作變相修改國家間條約。外務省官員也承認,“按理本應修改安保條約第六條或締結新條約,但因怕引起國民反對而不得不作罷”。
  (三)立法監督機制陷入“篩漏”狀態。根據相關法案,未來一旦“周邊有事”,日本國內大致將如此運作:政府先根據駐外使領館等獨立收集的情報及美國的衛星情報進行綜合分析;然后由首相召集安全保障會議做出判斷,若認定屬“周邊事態”即著手制定“對美支援基本計劃”;迅速召開內閣會議,通過基本計劃;最后向國會報告。法案規定,自衛隊出動、對美軍實施支援和搜救“原則上須事先、緊急情況下須事后得到國會批準”。這樣,首先基本計劃本身特別是認定“周邊事態”的標準將得以繞過立法機構的檢查與判定,而最終“恐怕不得不聽從情報占絕對優勢的美國的意見”(防衛廳官員語)。其次,由于“周邊事態”大多是在緊急情況下發生的,所以實際操作中國會恐怕很難能做到“事前批準”。而且,自衛隊海上掃雷及地方自治體、民間合作根據法案也同樣不在須國會批準之列。其結果,不能排除戰時日本對“周邊有事”的認定逐步擴大、對美軍事行動的支援也隨之深化的可能性。(注:《東京新聞》1999年5月25日。)
  (四)“專守防衛”成為一紙空文。“專守防衛”是日本1970年提出的軍事戰略原則,其基本點包括:建設最低限度的自衛力量;不擁有威脅別國的戰略進攻武器;不實施先發制人的攻擊,只在受到武力侵略時進行有限自衛;防衛范圍為日本領空、領海及周邊海域;不攻擊對方基地,不深入對方領土實施戰略偵察和反擊。80年代中曾根內閣開始突出軍事威懾思想,變“行使武力于遭敵入侵之后”為“遏敵侵略企圖”,自衛隊隨之走向遠洋,防務范圍由“太平洋一側300海里、九州以西200海里”擴大為“周邊數百海里和海上航線1000海里左右”。而根據新指針,自衛隊利用“周邊有事”這一新由頭到海外發揮軍事作用的機會又進一步大大增多,甚至可以將其范圍從亞太地區繼續外擴。1954年自衛隊成立之初日本參議院通過的《關于禁止向海外出動自衛隊的決議》曾明文規定,“所謂自衛,只能是在我國遭受非法侵略時的一種正當行為,它僅限于捍衛我國領土這種具體情況”。對照戰后日本安全防務政策的原點,指針修訂后的“專守防衛”可謂已面目全非。
      三、日本感覺更安全了嗎?
   冷戰后日本的國際戰略環境驟然松綁, 國內產值占世界之比也從1960年修訂安保條約時的4%上升到1991年的15%。 在經濟能量政治化的原始動力下,自民黨加速實施政治大國戰略,謀求發揮“全方位的國際作用”,其間日美同盟一度風雨飄搖。數年徘徊后,國內經濟失速、政治領導力弱化以及中國的崛起,促使自民黨政權重新確認日美同盟為走向政治大國的必由之路。日本期待借強化日美同盟謀取戰略優勢、營造有利的外交安全環境,但從結果看,新指針及其相關法案的出臺反倒使一系列的深層次矛盾激化,日本面向21世紀的基本戰略問題并未由此得到解決。
  (一)國內政治分裂與對立進一步加劇。新指針強調日本對美軍事支援要“官民并舉”,地方自治體“無正當理由不得拒絕”,其中包括征用民用海空港設施、建立危險品儲存設施、民間及自治體提供運輸合作、民間醫療機構接收傷病員等。相關法案含有大量限制市民基本權利與經濟活動自由的內容,在運作中勢將引發多方糾紛。目前駐有美軍的各縣已紛紛表示担心成為“前沿基地”,交通運輸、醫療、宗教界等各行各業在全國范圍內掀起抗議示威活動。230 多個地方議會通過反對議案,11家航空公司聯合上書,要求政府保證未來戰時合作時的飛行安全。
  強化日美同盟使日本的實際政策與基本法制和口頭理念的相互錯位愈益突出,“國格分裂癥”更加嚴重。日本政府及自民黨領導人稱相關法案“將增強國際社會對日本的信任感”,但實際上以憲法條文為首的法律規定與現實的脫節由此進一步拉大,周邊國家對日本走向的憂慮繼續上升。這一結果可能會起到催化保守勢力圖謀修憲的“門檻效應”,從而激化與主張和平勢力的斗爭,同時它對日本國際形象的負面影響不可低估。日本的國際政治地位未必會因新指針而有所提升,相反可能由于“掛羊頭賣狗肉”變得更露骨而下降。日本政府也自知,所謂以日美同盟作為亞太地區安全之“基石”,實際帶有一廂情愿的味道。相關法案通過之際,日本官員在解釋其作用范圍時大談安保條約的“遠東條款”。個別輿論甚至認為法案中的“周邊”概念實際上較前已有所收縮,“從暗示以亞太等廣泛地區為對象變成了限定在遠東”,以求法案盡早通過并能取得中國的理解。(注:《東京新聞》1999年5月25日。)
  (二)造成日美中三邊關系嚴重失衡。新指針是在1992年以來日本著手調整對華政策的大背景下出臺的,它絕非僅具軍事涵義,而更主要的是被當作了一種“戰略防范裝置”,所以對中日關系的沖擊將是長期而深重的。新指針對中日關系最直接的損害在于對中國的統一大業構成嚴重威脅,因為它限制了武力解決這一手段選擇,所以必然也使和平統一變得困難。新指針嚴重損害中日相互信賴,褻瀆了中日聯合聲明與和平友好條約。1972年11月日本外相曾發表“政府統一見解”,稱“我們基本上認為中華人民共和國政府和臺灣的對立是中國的內政問題”,“我國在履行安保條約時,也要慎重考慮到今后日中兩國間的友好關系”。這是對聯合聲明的補充說明,實際上已將臺灣排除在日美軍事合作范圍之外。
  日本未必會因相關法案通過而頓覺輕松,因為它強化日美關系是以犧牲日中關系為代價的,為兩國之間確立新型安全合作關系設置了障礙。從日本的國家利益看,所謂“中國威脅”并不象過去的蘇聯威脅那樣具有持久性和絕對性、固定化和格局化的特點。日美之間有安保條約,日中之間有和平友好條約,一旦真的“臺灣有事”,日本勢將陷入戰略兩難。日本在新指針中竭力維護自身的“自由裁量權”,堅持“周邊有事”之際“將作為主權國家獨立決定如何動作”,以保對美自主。但是,“從過去的越戰到最近中國使館被炸都可以看到,美國的行動常常伴隨著危險性”,日本政府“必須常常意識到:新指針若運用得不好,就有可能加劇東亞的政治、軍事緊張,與和平發展背道而馳”。況且“對象臺灣問題這樣日美之間利害關系未必一致的問題,日本又該如何對處”?(注:《朝日新聞》1999年5月25日。)
  (三)日美矛盾“樹欲靜而風不止”。日本從政治大國戰略的階段性需要出發決意以國運相賭強化日美同盟,新指針是美國主導、日美戰略契合的產物。當前的日美關系是冷戰結束以來最穩定的,但和冷戰時代相比又極不穩定。
  首先,新指針使美日之間控制與反控制的一面再度突出。“同盟的重新定位特別包含著一些新風險:使日本受到美國戰略的約束,國家利益受制于華盛頓追求的目標。”(注:《世界報》(法)1999年4月 30日。)修訂指針的結果,日本的對美戰略依賴未降反升,這顯然有悖其“借船出海”的初衷。“如何保障能表明自己的意志”、防止成為“華盛頓所作決定的執行工具”成為日本朝野共同的心事。以軍事科技領域為例,美國密切關注日本獨立發射軍事情報衛星的動向,為防其擺脫對美情報依賴,已提出對日出售相關部件和技術。80年代的F2之爭有可能重演。
  其次,1991年后國力競爭態勢從“日快美慢”到“美快日慢”的逆轉曾為日美強化同盟創造了條件,但隨著美國對亞洲進口貿易的持續擴大及日本國內體制調整到位,彼此間的結構性摩擦將再趨激化。繼從戰略、軍事層面對兩國關系作一番“重新確認”后,日本最近對美提出要建立“面向21世紀具有共同價值觀的同盟關系”。但是,兩國政治文化、價值觀念的差異是客觀存在的,恢復自信后的日本模式與美國“新經濟”的爭奪可能將構成21世紀“單極”與“多極”之爭的一個側面。
  在北約空襲南聯盟的強烈震動下,日本國內政治氣氛明顯變化,担心未來“周邊有事”之際,會迫于美國的壓力而“全土基地化”,淪為“意大利第二”。“對于盟國來說,超級大國美國并不能成為依靠,不是防身盾牌,美國的行動是由它自身的理論和利益所驅使的。”(注:《朝日新聞》1999年4月27日。 )輿論開始強調相關法案“以地區穩定為目的,不能因操作不當而起反作用”,“最理想的就是不至走到法案啟動那一步”。(注:《朝日新聞》1999年5月25日。 )“新指針的最重要之處并不是其被實際運用時的軍事機能,而在于避免被運用的事態發生的政治抑制機能。”(注:《日本經濟新聞》1999年5月25日。 )但問題是,“面向21世紀,日本政府缺乏一種重要的視角一描繪出和平戰略,以鞏固亞太地區的穩定與和平。”(注:《每日新聞》 1999年5月25日。)
  
  
  
現代國際關系京24~28D7國際政治楊伯江19991999 作者:現代國際關系京24~28D7國際政治楊伯江19991999
2013-09-10 21:44

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