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扶貧移民的思路選擇與實踐
扶貧移民的思路選擇與實踐
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  扶貧開發是建設有中國特色社會主義偉大事業的一項歷史任務,也是廣大農村跨世紀的一項偉大工程。經過多年努力,這項工程目前已進入沖刺階段,如何打好攻堅戰,順利到達勝利彼岸,各級黨委、政府肩負著重要責任。特別是對于某些條件惡劣,不適宜生存的山莊窩鋪和一些資源少、人口多的村落,由于這些地區農民豐年解決了溫飽,災年返貧,溫飽很不穩定,而且扶貧攻堅對這些地方來說,爭取常規措施很難奏效,長遠發展更無從談起。那么,如何使這些偏遠山區農民穩定解決溫飽,脫貧致富,這就是扶貧開發工作的重點和難點,也是我們應該著力研究、努力探索和認真解決的一個重要問題。特別是隨著扶貧攻堅逐步向深山區、邊遠地區延伸,扶貧移民搬遷越來越成為迫切需要解決的問題。本文根據個人對我省一些貧困縣扶貧移民問題的初步考察和思考,談一點粗淺認識與看法。
  一、扶貧移民是改變偏遠山區農民貧困現狀的客觀現實選擇
  國家實施《八七扶貧攻堅計劃》以來,我省各級黨委、政府特別是貧困縣委、政府高舉改革開放和艱苦奮斗兩面旗幟,緊緊抓住扶貧攻堅工作不放松,采取了一系列扶貧措施,貧困地區人民群眾的生活生產水平有了較大的提高,絕大多數貧困人口解決了溫飽。然而地區差異又是必須承認的客觀現實,有少數貧困人口居住在遠離交通干線的山莊窩鋪,自然條件惡劣,窮山惡水,居住分散,失去了基本的生存條件,短期內很難擺脫貧困。以國定貧困縣榆社為例,該縣地處太行山西麓中段,境內溝壑縱橫、山巒起伏、地形復雜、又無可開采的礦產資源,是典型的干石山區。全縣總面積1699平方公里,轄14個鄉鎮、336個行政村,總人口13.6萬,其中農業人口12.1萬,大部分散落在650余個自然村,其中居住偏僻邊遠山莊窩鋪的就有160余個,占到總村數的1/4之多。這些地方,由于受自然、歷史、社會等條件的限制,生產水平低下,依靠自身發展很難實現脫貧致富,而且還面臨著亟待解決的五大危機。
  1、脫貧危機
  主要指由于客觀條件的制約而造成了經濟發展的特殊困難。表現之一是地理封閉,自我循環。由于他們地處偏僻、山高路遠、交通閉塞,接受城市經濟中心和輻射能量有限,與外界物質交往和知識傳播不便,盡管這幾年經過扶貧有所改觀,但是,仍然籠罩著濃厚的自然經濟色彩。表現之二是基礎設施落后、生產方式原始。表現之三是粗放經營,生產鏈短。表現之四是掙錢門路窄,農民負担重。表現之五是農民文化素質和科技素質低,缺少技能。從以上五種表現不難看出,這些貧困村、貧困人口單靠自身的力量實現脫貧致富是無望的。
  2、就醫危機
  貧困地區醫療條件很差,即使有衛生所,也大多缺醫少藥,農民吃藥看病十分困難。特別是圍繞山區農民的大骨節病、甲狀腺等地方病,大部分患者又集中在這類山村。頭疼感冒就不必說了,就是常見病也只能靠自身抵抗力了,能抗則抗,實在頂不住才找醫生。而這些連“赤腳”醫生也算不上的民間“郎中”又能怎樣?談醫療設施不行,談醫術就更不用提了。若是遇上個不負責的還可能發生“醫治無效”的事。更何況出現突發病,其他什么疑難病癥,這些醫生就更束手無策了。而群眾只好望病興嘆,聽天由命。長期以來,由于路電不通,信息閉塞,經濟、文化落后,因而山莊窩鋪的農民普遍醫療衛生常識少,發病率高,常常因小病不治釀成大病,就近又無處就醫,有的求助于神婆法師,結果使一些本來能及早治療的疾病也被耽擱了。
  3、就學危機
  文化教育、科學技術在這些特困山區更呈現出一種極為嚴重的惡性循環狀態。由于辦學條件差,校舍不足,師資缺乏,學生入學率和教學質量低,老文盲沒有消除,新文盲又不斷增加,輟學現象在這些貧困地區顯而易見。許多山莊窩鋪找不到一名高中生,實現全民義務教育任道重遠。
  4、成婚危機
  由于這些村莊的生存條件差,姑娘因愚昧無知嫁不出去,小伙子因貧窮落后娶不到媳婦,在這類村“光棍多”是普遍現象。由于成婚難,產生了一系列連鎖反映。即男多女少,性別失調,早婚、近親結婚現象增多,造成后代呆傻、矮小、先天畸型,愚者相當普遍。
  5、管理危機
  主要是指這類山村,由于它固有的地處偏僻、交通不便、電話不通等不利因素,從而給管理上帶來很大不便。
  顯然,偏遠山區的自身條件與穩定脫貧致富的自身要求已形成強烈反差,解決山莊窩鋪的“這些危機”問題,需要付出很大的人力、物力、財力。政府要解決條件極差的山莊窩鋪人口的生活生存的問題,一方面國家扶持修路、通電、建校和改善吃水,就醫條件,但由于這些地方地處偏僻,施工難度較大,投資數額也較大,而國家扶貧資金有限且難以承受。另一方面由于其居住人口少、效益低,即使解決了路、電等問題,但由于這些地方環境條件惡劣,生產條件難以改善,發展前途渺茫。即使投資也沒有價值,這樣就不如把這部分人實行移民形式搬遷到條件較好的地方,把有限的資金投放到環境較好的地區,以徹底擺脫其惡劣的生存環境。這種既節約資金,又能讓農民世代走出大山、走向富裕的辦法,我們何樂而不為呢?
  二、政府引導扶貧移民工作的實踐與成效
  早在政府組織有計劃的移民之前,偏遠山區的農民為了改變其生存環境,自發移民屢見不鮮。但個人行為的移民在實際遷移中遇到的重重阻力、經濟的窘迫,以及在移入地受到的精神壓力切實是存在的,也是不可避免的。然而政府行為的移民,是有計劃、有組織的外遷移民,與個人行為移民相比有以下幾個好處:
  1、幫助外遷移民解決了戶口遷移難、批地修房難、承包土地難等問題
  政府為了引導移民,出臺了許多相關的優惠政策,如統一辦戶,免收或延收宅基地費,補助建房資金、土地開發款、新墾土地免征農業稅等,這些措施的實施極大地減輕了移民的負担。
  2、政府的適當補助和相關的優惠政策,減輕了移民的負担和后顧之憂,提高了移民搬遷的積極性
  邊遠山區的農民本身較貧困,思想又較保守,如果沒有政府的積極引導和支持,他們貧窮落后的觀念很難改變。
  3、建立移民新村和村民小組方式減輕了移民由于外遷帶來的精神壓力與社會壓力,使移民有一個逐步適應外部環境的過程
  由于長期在山里生活,移民走出山外,巨大的反差,會使移民一下子難以適應新環境帶來的各種壓力。而建立移民新村,由于是群體遷移,相應地可以減輕移民的心理壓力,使他們逐漸適應新環境。
  4、小村小莊通過統一規劃建立移民新村后,一次性地集中解決了路、電、水、教等“五難”問題,使農民的基本生存、生活條件得到改變和改善,為走上脫貧致富之路奠定了基礎
  5、有組織、有計劃的移民,消除了移民對遷出地、遷入地的后顧之憂
  在調查研究的基礎上,有組織、有計劃的建立移民新村,利用荒灘、棄耕地的開發,可使立地條件較好的遷入地資源得到充分利用,減輕了由于盲目外遷使遷入土地壓力增加的問題。另外,有計劃的外遷,有利于政府通過相關政策與措施的實施來統一解決遷出地的遺留耕地和資源的利用問題,解決遷出地土地荒蕪、資源的浪費給國家造成的損失。
  正是基于上述考慮,我省從1996年開始對一些條件極為惡劣,缺土缺水缺資源、通電通路難度大,采取常規性的措施難以解決溫飽問題的特困鄉、村、戶,在全省進行移民搬遷的試點和推廣。1996年省委、省政府在《山西省“九五”期間實現扶貧攻堅目標的實施意見》中提出了“有計劃地實行移民并村試點”。確定了“政府引導,群眾自愿,自籌自建,適當扶持”的原則。省里出臺了按每搬遷1個貧困人口給予1000元建房補助的引導政策。1996年全省下達1000萬元的移民扶貧資金,當年共移民解決溫飽1萬人,整體搬遷了1個鄉。
  廣靈縣位于我省東北部,地處永定河上游,太行山脈東端,全縣共14個鄉(鎮),212個行政村,159萬人,總面積1283平方公里,2/3以上是黃土丘陵和干石山區,其中張岔鄉是最偏遠、最貧困的一個,該鄉具有11個行政村,319戶,1519人,全部處在海拔1400-1800米的高寒山區,自然環境和生存條件十分惡劣。1996年廣靈縣張岔鄉利用廢棄農場整體搬遷后,當年搬遷,當年解決溫飽,人均收入達到1185元,人均占有糧食達到635公斤,效果很好。1998年底我省扶貧移民采取“重點突破、以縣規劃、分片實施”的政策,又重點對太行山區的代縣、榆社、平順、和順、五臺、天鎮、繁峙7個貧困縣,以縣為單位大規模扶貧移民。經過兩年左右的項目實施,除平順縣因本縣不具備安置移民所需條件,需在其它縣跨縣選址建移民新村難度大外,其余6縣基本完成移民任務,從調查匯總情況看,效果很好(見附表)。有的縣移民人口到新址定居后,已開始了正常的生產生活活動,并取得了明顯的脫貧效果。
  代縣將新高鄉西嶺、鳳凰觀、步山觀、小峪4個山莊窩鋪60戶203人集中移下山建起移民新村西鳳村后,目前戶戶建起了三到四間新房,人均有了0.85畝好耕地,戶均豬兩頭以上,在山上發展羊500只,大畜400多頭,全村總產水稻15萬斤,人均收入達到1500元以上。榆社、和順縣是1998年省確定的移民重點縣,筆者不久前曾到這兩縣對移民工作進行了調查。和順縣地處太行之巔,省境東陲,是革命老區。全縣轄15個鄉鎮,330個行政村,13.6萬人,其中農業人口11.8萬人,1998年省里將和順縣確定為全省移民重點縣,批準了和順縣移民并村的規劃,共涉及13個鄉鎮,232個行政村,15個自然村,772戶,2880口人。榆社縣1998年列入扶貧移民規劃的共34個村,865戶,3174口人。上述兩縣經過兩年的努力,基本完成了移民搬遷任務。已搬遷的貧困農民深有感觸地說:移民搬遷決策好,符合俺老百姓的心愿,新村住人,舊村養牛,脫貧致富不用愁。和順縣化南溝村有120口人,原來是全縣最偏僻的一個山村,距鄉政府就有20華里,是一個行路難、上學難、就醫難、成婚難的典型貧困村。為改變該村的生產和生活條件,順利實現搬遷,經縣里協調,鄉政府把鄉辦農場的200畝土地拿出來,讓該村移民搬遷。這樣除建房占地之外,留給村民還有一畝多地,不僅能就近解決農民吃飯問題,而且還可利用舊村原地,繼續發揮原房住地與外界隔離的優勢,進行制種,人均收入可達1000余元。農民高興地說,祖祖輩輩想搬遷,如今終于實現了;還有的人說,政府的扶貧政策好,既搬遷又致富,這才叫真正的兩全齊美。
  由此可見,由政府引導的有計劃、有組織的移民扶貧,是一種順應民意、合乎民心的積極選擇。
  1998年全省安排太行山七縣扶貧移民實施情況
縣   計劃移民情況  實施移民情況   建新村移入   小村并大村移入   移出人名   鄉 村 戶 人 鄉 村 戶 人 建新 新村 新村 并入 并入 并入 口占原    數 數 數 數 數 數 數 數 村個 安置 安置 大村       計劃%                     數  戶數 人數 個數 戶數 人數五 臺 25 80 1106 3700 26 80 1106 3700  8  263  907  72  843 2793  100%繁 峙  2 29 579 2000 1 1 488 2000  1  488  2000           100%代 縣  9 51 1045 3080 9 51 1045 2014  4  532  2014  6  493 1725  121%平 順  5 279 1637 6125 4 4 80  322  4  80  322           5%榆 社 11 34  865 3174 11 34 812 2983 10  270  1075  24  542 1908  94%靈 丘  7 25  740 2600  7 28 523 2195  6  319  5294  38  204  901  84%和 順 11 72 818 2880 11 30 247 3292 23 568  2553  7  129  739  114%總 計 70 570 6790 23559 67 220 4108 18231 56 2540 10165 147  2361 8066  77%
  注:代縣、和順縣超出省下達計劃移民人口數的原因,系代縣、和順降低每遷移一個貧困人口,扶持1000元標準所致。
  三、扶貧移民應注意把握和處理好幾個問題
  我國偏遠山區的農民溫飽問題正處于攻堅階段,對某些條件惡劣不適宜生存的山莊窩鋪,采取搬遷式移民扶貧的方式,不時為一種扶貧的有效形式。但在實際工作中要根據我國的具體國情,尤其是農村貧困山區的實際,把握和處理好幾個問題。
  1、在扶貧移民的指導思想上,要堅持一個基本原則,處理好三個關系,做好三個結合,走遞進式遷移之路
  扶貧移民是針對貧困山區特困人口解決溫飽,實現脫貧目的的一種扶貧措施,不同于庫區移民、救災移民、國家重點工程建設移民、礦區因土地塌陷進行的移民。扶貧移民遵循的一個基本原則就是要堅持“政府引導、群眾自愿、自籌資金、適當補助”。即首先要由特困山莊窩鋪群眾提出申請,由政府幫助選擇移民搬遷地點和制定生產發展開發規劃。搬遷所需資金采取在搬遷戶自籌為主的基礎上,由集體補一點(設備、建材),地方幫一點(宅基地,建材運輸資金),省里幫助一點的辦法,多方籌資解決。
  處理好三個關系:(1)引導與主導的關系。對政府引導工作的范圍必須加以界定,政府不是主導,更不是包攬。一般來講“主導”是指政府行為由始至終,在整個過程中,居主導地位,起決定作用,負主要責任。而“引導”是政府在思想和行動上起導向作用,以移民自身行為為主的方式。兩者的工作渠道、工作內容是完全不同的。在我國當前條件下,采用政府引導的原則將更加有利于遷移。
  (2)自愿與強制的關系。在政府引導下提倡自愿可充分激發農民的活力,而強制則能避免素質低下體弱多病的農民不愿或不能遷移的問題,所以在必要的時候須將群眾自愿與強制性遷移結合起來。
  (3)補助與自助的關系。移民扶貧必須自力更生,但必要的補助會減輕移民物質上和精神上的雙重壓力。在目前情況下,適當的補助應以啟動農民積極性為標準,以便在物質利益刺激下鼓勵貧困農戶移民。
  做好三個結合:一是整體移民與分散移民相結合。整體移民必須注意移民的惰性心理和“有錢辦不好事”現象。而分散移民必須注意明確責任,為謹慎安全起見,必須把責任書簽訂入戶。二是國家扶持與自力更生相結合。移民的貧困戶經濟實力差,國家扶持是必要的,但僅僅依靠國家有限的補助還不夠,要想真正告別貧窮,必須要有自力更生,艱苦奮斗的精神。三是長遠利益與眼前利益相結合。即從國家和農民的長遠利益出發,站在真正為人民服務的高度,切實有效地做好移民工作。
  走遞進式遷移的道路,可從兩個方面理解。一方面,先提倡分散移民,能分散盡量分散,而后再以整體移民解決剩余農戶。另一方面,無論哪種遷移方式,都不能盲目從事,更不能操之過急,而應因地制宜,量力而行。
  2、移民工作要注重實事求是
  從移民宣傳發動到遷出、遷入地的選擇,各級政府引導移民工作的運作,都要抱著對黨、對人民高度負責的態度,堅持實事求是,只有這樣才能真正把好事辦好,才能保證政府行為的負面效應降到最低。
  (1)思想宣傳工作要切合實際。貧困山區農民思想比較保守,留連故土意識很深,必須在耐心細致地思想工作基礎上,出臺一系列優惠政策,通過利益驅動,促進移民工作的順利開展,同時移民宣傳工作也要實事求是,不要把遷入地和政府工作宣傳得過于理想化,以免過高的期望與現實落差太大時農民心理承受不起,思想負担過重,影響移民工作的進一步開展。
  (2)遷出、遷入地的選擇更要切合實際,不要為完成任務的而敷衍了事。遷出地要限制在貧困程度深、溫飽問題難以解決的偏遠山莊窩鋪。遷入地的選擇更要慎重周密,其選擇是否得當直接影響移民的成效,一定要選擇那種能使移民的生活生存條件徹底改觀、立地條件明顯優于原地、并有長遠的發展前景的地區。只有這樣才能保證移民的后期工作順利進行。
  (3)領導作風要實事求是。加強領導是移民工作能否順利進行的保證。作為一種大規模的有組織、有計劃的移民工程,政府工作的責任重大,不言而語,同時,調查研究、宣傳發動、制定方案、新村新房建設等,方方面面的工作做得好與壞都直接影響著移民工作的成與敗,這就要求我們各級政府領導要有嚴謹務實的工作作風,全心全意為人民服務的思想,同時,要有一套良好的運作機制作保證。
  3、放寬有關政策
  在移民運作過程中需要放寬一些政策。
  (1)宅基地審批:土地部門對扶貧移民宅基地審批要給予特殊照顧,不能受原宅基地指標限制,同時要簡化手續,方便搬遷。
  (2)林區搬遷戶搬運原有財產時,經過審查確系自有木材,各木材檢查站要憑證(鄉村或林場審查證明)給予免費放行,不收木材出山費和其它任何費用。
  (3)移民遷入新居住地3年內,縣鄉要免收農業稅和農林特產稅,讓移民有一段休養生息的時間。
  (4)要允許搬遷農民在進入新定居點后,繼續保留原山莊窩鋪房前屋后私有林,直至成材后經過批伐為己有。允許經營畜牧業的農戶可繼續在原山莊草場放牧。
  (5)搬遷戶戶口遷移手續的辦理要從實際出發,在搬遷期(一般一至三年)可以根據搬遷戶意愿繼續由原鄉管理,直至農民在新定居點正常生產、生活之后,再辦理遷移手續。
  (6)搬遷戶遷出地的債權、債務要進行實事求是的處理。與集體的往來債權債務有條件的可一性結算清楚,一次性清償有困難的,要完善手續,逐年清理。搬遷戶欠銀行信用社貸款的,銀行信用社可在新遷入地逐步催還或者轉到新遷入地行社帳戶,由新遷入地行社處理。
  4、要妥善處理好由于移民帶來的棄耕地和資源的利用問題
  由于移民外遷留下棄耕地無人耕種,原有的一些經濟林與資源無人管理。為了避免因移民造成人力、物力和自然資源的浪費,政府應根據實際情況,因地制宜出臺一些相關政策和措施對遺留問題進行解決。在實踐中有以下幾種形式可以借鑒:
  (1)拍賣。通過拍賣的方式,可使遺留下的土地、荒山得以治理。
  (2)包租、轉讓。即對遣留下來的耕地荒山由團體或個人包租進行開發利用,轉讓使用權,農村特產稅、農業稅由包租方承担。
  (3)兼并。可以采取大村并小村、富村兼并弱村的辦法進行移民開發。這種方式一方面使小村小莊擺脫貧困狀態,另一方面也擴大了村鎮規模,適應農業產業化發展趨勢的要求。選擇的好,兼并不但可帶動被兼并者走出困境,還可使貧困村長期低效使用的土地和無法開采的礦產資源與兼并者豐富的資金、技術、人才資源珠聯璧合,產生強大的互補效應。所以,在雙方自愿的情況下,實行大村兼并小村的移民方式不失為解決遺留資源問題的一種好辦法。
  (4)退耕還林還草,搞好生態環境治理。對部分土地極度貧脊、資源貧乏的地方可以申請經國家批準,退耕還林還草。一方面我們要根據移民遷出地的生態地理條件,按“宜林則林,宜草則草”對遷出地進行退耕還林還草。另一方面要堅決杜絕其它農戶再搬遷進規劃移民遷出區內居住。
  5、要把移民開發與小城鎮建設有機地結合起來
  要從調整歷史上形成的小農經濟居住方式出發,把發展小城鎮與建設移民新村有機結合起來,創造條件實施移民開發。
  小城鎮是農民發揮聰明才智、開創新事業的基地,是農村人口渴望改變自己命運、改變自己產業身份、有機融入現代社會的希望。小城鎮建設是農村經濟完全擺脫自然經濟狀態、實現工業化的突破口,是最終解決農村和農民問題的有效途徑。我們要以扶貧移民開發為契機,加快鄉鎮所在地的小城鎮建設,以此來帶動貧困縣經濟社會結構的重新調整,以及社會資源、人力資源和自然資源的重新組合。
  6、扶貧移民要限定在一定范圍內,防止運動化
  移民扶貧雖然是一條脫貧致富的捷徑,但他不能過度放縱。針對我國生產力發展水平的局限,必須把它限制在那些自然條件十分惡劣,地理位置過于偏僻,長期處于貧困狀態的極少數山莊窩鋪。否則,移民范圍過大,一方面造成大面積土地荒蕪,一方面給財政扶貧造成過大壓力,結果是該扶的沒有扶,不該扶的扶了,這就違背了移民開發式扶貧的初衷。
  7、抓好對移民新村村民的指導教育、技術培訓工作
  剛移民來的村民,由于長期生活在深山老林里,一般過著自給自足的生活方式,與外界接觸少,思想觀念落后,對先進技術認識掌握能力差,到了大村大鎮后,一時難以適應新的生存環境,這就要求我們必須對這部分村民加強技術教育和培訓,掌握脫貧致富的基本本領。為了妥善解決這些問題,筆者認為,主要應遵循以下思路:即以“扶上馬,送一程”作為總的指導思想,通過為新建村在技術資金還有政策等多方面的扶助,充分調動群眾自身的積極性,使他們能早日走上自力更生進而穩定脫貧的道路。在具體操作中,應采用“科技文化扶貧”的方式,從提高個人素質入手,堅持“治窮先治愚,扶貧先扶人”,通過群眾自身素質的提高來把窮根徹底拔掉,從而為脫貧致富提供最根本的保障。
  8、注意防止懈怠心理,抓緊搞好基層班子建設、黨建工作等后續工作
  整體扶貧移民是一項極其復雜的系統工程,搬遷僅僅是其中的第一個環節,一個步驟。但在實際工作中,縣鄉對這一點在認識上還不足,存在著“一搬了之”的思想誤區,以為只要搬遷下來后就會很自然的實現溫飽,從而心存懈怠,不注重做搬遷后的后續工作,結果給實際工作帶來了消極影響,甚至導致整個搬遷的失敗。另外,整體搬遷后,基層班子也面臨著諸多的新情況、新問題,對此,縣、鄉黨委、政府要加強和完善村級基層班子的建設工作,充分發揮村級黨組織的核心領導作用,針對搬遷工作出現的問題,及時做出相應對策,化解運作中出現的各種矛盾,引導群眾有序的開展各項工作,鍥而不舍地引導移民戶進行扶貧開發,使他們早日過上安定富裕的生活。
  總之,扶貧移民工作是一項實踐性強、涉及面廣、難度大的工作,但也是一項探索性工作,我們應該不斷總結經驗,解決矛盾,把這一利國利民的工作做好、做細、做扎實。
《農經研究通訊》太原28~36MF1體制改革趙俊超20012001趙俊超 山西省扶貧辦副主任。 作者:《農經研究通訊》太原28~36MF1體制改革趙俊超20012001
2013-09-10 21:44

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