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日本物流政策的特征及其啟示意義
日本物流政策的特征及其啟示意義
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  鑒于高效、便捷、低成本的物流體系對一國經濟與產業發展的重要意義,日本于1997年制定了第一部系統化的物流政策《綜合物流施策大綱》,并于2001年全面修訂,制定《新綜合物流施策大綱》,又經一個4年周期后,2005年又以成立物流政策懇談會的形式醞釀對物流政策進行追蹤修訂。在短短8年時間內,日本物流政策的演進呈現出一條清晰的軌跡并具有鮮明的特征。
  一、日本物流政策的發展軌跡
  1997年4月經日本內閣會議通過實施的《綜合物流施策大綱》是日本第一部系統的物流政策,制定于日本的物流發展轉折期,是國際化、信息化對物流發展要求的必然反映。《綜合物流施策大綱》將2001年作為階段性目標的實現年度,提出3項具體目標,一是提供亞洲太平洋地區最具便利性和競爭力的物流服務;二是以不影響產業生產競爭力的物流成本提供優質的物流服務;三是建立能夠應對與物流相關的能源、環境以及交通安全等問題的物流系統。為達到上述政策目標的總體措施主要有:本著保護環境、縮短物流時間和成本、受益者負担的基本原則,改進完善社會化物流基礎設施;推進與物流相關的規制改革步伐,簡化進入退出規制以及加強安全規制等;從信息化、標準化、技術開發應用以及改善商業慣例等方面提高物流系統的高度化水平。[1]
  在《綜合物流施策大綱》實施4年之后,日本內閣于2001年7月在檢驗《綜合物流施策大綱》(以下簡稱1997年物流政策)效果的基礎上,通過了《新綜合物流施策大綱》(以下簡稱2001年物流政策)。2001年物流政策中對1997年物流政策確定的3個目標做了全面評價,認為在提供亞太地區最具便利性和競爭力的物流服務方面,成效并不顯著,表現為主要國際港口的集裝箱吞吐量仍在低位徘徊,仍未實現信息化、一站式的便捷、高效通關,而且在公路、海港、空港等物流基礎設施之間的無縫連接,城市內交通的順暢,物流體系的標準化、信息化,改善無效率的商業慣行等方面還面臨很多問題。在降低物流成本方面,雖然成本有所下降,但與亞洲地區的先進港口相比,與港口使用相關的所有費用仍然偏高。在構建能源、環境、交通安全友好型的物流系統方面,在完善物資運輸的硬件和軟件設施、促進自營拖拉機的用途轉換以及控制交通事故方面取得了相當的成效,但又面對削減大氣污染物排放、保護地球環境、構建循環型社會等新的課題。有鑒于此,2001年物流政策在目標上更集中,政策的保障體系也更全面。[1]
  在《新綜合物流施策大綱》實施4年之后,2005年,修訂物流政策的動議在內閣會議上被再次提出,而且以物流政策懇談會報告的形式傳達了明確的政策意向,因此,2005年的物流政策懇談會報告可以看作是沒有政策稱謂的物流政策(以下簡稱2005年物流政策)。 2005年物流政策認為,全球化的進展,特別是亞洲以及中國的崛起;企業削減成本的壓力,專注核心業務的需要以及對企業社會責任的重視;B to C、C to C等新型消費方式的迅猛發展;IT社會的全面來臨等新的經濟社會發展環境使得物流需要面對和解決的社會性課題包括:京都議定書生效后的環保壓力;確保公共安全、運輸安全、食品安全的壓力;適應少子化、老齡化社會的壓力等。[2]
  從第一部正式物流政策產生至今不足10年的時間內,日本物流政策以4年為一個周期經歷了2次大的調整。但一些基本特征卻具有很強的連貫性和延展性,使得日本物流政策的特征十分明顯。
  二、日本物流政策的特征
  產業政策作為日本政府干預和影響經濟及產業運行的一種手段,一度在日本經濟中占據重要地位。但自20世紀 80年代日本經濟體制進入轉型期之后,產業政策總體上趨于弱化。在日本,對物流是否成為一個產業也存在不同爭議。但從上述3部政策或說物流政策的 3個階段來看,物流并沒有被局限在產業的范疇,而是賦予其更高使命。綜觀日本物流政策的演變,主要特征如下:
  第一,政策以提高國家和產業的國際競爭力為目標
  日本經濟的相對衰退在20世紀的后10年表現相當明顯,使得業界、學界和政界紛紛從不同角度探求導致日本經濟相對停滯的原因,而多種討論最終匯集成一個結論,就是日本的國際競爭力衰落了。導致國際競爭力衰落的原因也很多,其中與物流相關的就是物流成本過高給產業降低成本帶來很大壓力,使得日本作為經濟區域的吸引力下降。日本物流政策的總體目標是扭轉這一趨勢,提高國家和產業競爭力。在1997年物流政策中,以不影響產業競爭力的物流成本提供更便捷高效富有競爭力的物流服務成為主要目標。2001年物流政策也提出適應經濟全球化的需要,增強物流基礎設施和物流服務水平以提高國際競爭力。2004年物流政策雖沒明確立足于增強國家和產業的競爭力,但也特別指出,隨著經濟全球化的深入,企業的采購、生產、銷售活動跨越國界已成趨勢,日本要增強它對全球經濟資源的吸引力必須建立與全球化潮流相適應的物流體系。
  第二,政策以量化指標為導向,政策的可控性強
  很多量化標準使得物流政策的可控性大為增強。例如,2001年物流政策中的量化目標涉及大小6個方面,既有到 2005年底使可托盤化貨物的托盤使用率達到90%,到21世紀初期,使進出口集裝箱的陸上運輸成本在1997年政策制定時的基礎設施水平下削減30%等,主要針對企業的量化指標,又有到21世紀初期從汽車專用道路上的IC 10分鐘內可以抵達的海空港的比例達到90%,三大都市圈等人口密集區早晚平均步行速度可以達到每小時25公里,拖拉機運載效率提高到50%等主要針對政府改善基礎設施條件的量化指標。因為量化指標帶有連貫性,使得以量化指標為導向的日本物流政策的可控性較強。
  第三,政策以明確政府職能為主線
  物流的基礎性強、關聯性大等特點,使其具有社會資本的屬性,而社會資本的主要供給者無疑是政府。日本物流政策中如何加強和完善政府職能是一條主線,從1997年政策中把政府職能定位于推進規制緩和、完善社會資本和促進物流體系的高度化,到2001年政策中明確政府既要為民間企業的自主性、創造性活動創造機會,更要加強物流運行的硬件和軟件環境建設,解決城市交通擁堵和環境保護等民間企業無能為力的問題。而在2005年政策今后需要推進的措施里,大多也都與政府職能相關。例如,提升國際性海港、空港的基礎設施水平,強化國際性海港、空港的物流功能,建設適應高效物流需求的運輸體系,引導建立綠色物流體系,推進物流信息化和標準化,培養物流人才,促進物流技術的開發和推廣應用等,政府職能明確具體,避免了空泛無當問題。
  第四,政策以解決社會性課題為義務
  物流不是一個純粹的“經濟品”,因為它具有很強的外部性,而且既具有正外部性,還可能產生負外部性。這也是物流發展需要政府適當干預的一個原因。經濟越發展,人類面臨的社會性問題越多,大氣污染、公共安全、食品安全、社會老齡化等一系列與物流多少相關的社會性問題都擺在各國政府面前。日本物流政策將解決類似社會性課題作為一種義務,給予高度重視。例如,2005年政策中明確提出推進綠色物流,并將推廣使用低公害型車輛、構建回收物流體系、開發資源再生型包裝材料并推動其使用等作為綠色物流的核心內容。再如,2001年政策中更是將構筑適應社會性課題的物流體系作為物流發展的3個具體方向之一。物流政策所承担的這些社會性義務某種意義上也賦予物流政策更高的地位,使其具有高于一般性政策的權威。
  第五,政策以全面系統的保障體系為支撐
  為了確保政策有效運行,日本政府從體制、資金、人員和機構等方面著手建設政策保障體系。在2001年政策中,物流政策的實施體制被安排成兩個層面:中央政府層面,在整合物流相關機構、加強機構間溝通協調的同時,決定每年進行1次政策實施情況追蹤調查,調查結果公開發表接受國民監督;在地方政府層面,中央政府的派出機構、地方公共團體、物流業者以及需求者之間建立聯系機制,以批準成立國際物流特區等形式調動地方政府的參與熱情。任何情況下,資金都是政策實施的堅實保障,為此,政策中對資金的來源、利用形式等都給予相當明確的表述,確保資金落實到位。人員和機構方面,也由最初的非正式性、非常設性向成立正式機構、配備專門人員轉變。如2005年成立的物流政策懇談會,,雖然是由日本經濟產業省商務流通審議官和國土交通省道路局長及政策統籌官為召集人的民間機構,但在政策的制定監督方面卻享有相當的權威。成立由政界、業界和學界的相關人士組成的懇談會是日本實施產業政策的一個有力手段。
  第六,日本物流政策以推進技術開發和應用為長期方向
  技術是保持產業和國家經濟持久競爭力的基石,在日本物流政策中技術的重要性也得到充分體現。1997年物流政策中,推進物流的信息化、標準化,開發和利用GPS(全球衛星定位系統)、 VICS(道路交通信息系統)和ITS(智能交通系統)等技術,開發適應低溫物流等新型物流形式要求的材料和設備,推動高速貨運船技術的開發等都是主要內容。 2001年物流政策中,為增強海港、空港等國際物流節點的功能,有效利用ITS等技術,提高對現有基礎設施的管理運營水平,為構建高度有效的物流體系,制定適應日本要求的國內物流EDI(電子數據交換系統)標準(JEDI),在國際物流領域推廣標準EDI,而且在將地理信息系統(CIS)等靈活用于物流領域的基礎上構建物流綜合信息服務系統,提高物流服務信息化水平。在2005年物流政策中,推進標準化和信息化,以此提高物流效率被視為建設高效物流系統的重要措施之一,具體表現在加強物流信息基礎網絡建設、推進托盤標準化、建立推廣官民共享的ITS服務系統、廣泛運用電子交通地圖,以港口為核心,促進貨主、船公司、集裝箱堆場、海運、通關、陸運之間的電子信息共享機制、運用AIS(船舶自動識別裝置)等提高航行支持服務系統的服務水平等。各種先進或適用技術的開發、應用和推廣貫穿日本物流政策始終。
  三、日本物流政策過程的特點
  政策制定、執行及評價是政策過程的3個重要階段,一般而言,政策制定要經過確認政策問題、設定政策議題、生成政策方案、選擇政策方案這樣四個階段。政策執行是在政策制定完成之后,將政策所規定的內容變為現實的過程,是為實現政策目標而重新調整行為模式的動態過程。而政策評價則包括確定政策目標,設定評價標準及測定效果三部分。[4]政策過程一般具有一些超越國家、產業等個體差異的共性特征,但個性特點也同樣突出。也就是說,具體到某個國家的某項政策,其政策過程可能別具特征。日本物流政策過程的特點主要體現在以下幾個方面。
  1.日本物流政策的制定參與主體是多元的,政策醞釀充分
  因為物流涉及領域廣泛,關聯擴散效應大,要求其制定參與主體是多元的。在2005年沒有成立物流政策懇談會之前,日本物流政策的制定以經濟產業省和國土交通省為主,成立物流政策懇談會之后,政界、業界和學界的相關人士以各種形式參與政策前期的調研咨詢、政策方案的草擬、政策實施情況的追蹤調查等工作。因為政策制定的參與主體廣泛,醞釀過程充分,政策內容的每一次修訂,都有亟待解決的緊迫性課題,政策的針對性強,效果也因此比較明顯。
  2.日本物流政策注重實施過程的可控性,監督體系健全
  政策實施是一個復雜過程,一般而言,參與政策制定的主體可以是多元的,但實施主體相對單一,而且必然是掌握一定行政權力的政府行政機構。另外,政策基本都是跨年度的,實施過程較長,這些都增加了政策被扭曲的可能性,因此有效監控十分必要。對日本物流政策的監控主要以進行每年一度的實施情況追蹤調查來完成。追蹤調查一般由政策的制定主體組織進行,結果要以報告形式公布于眾,而且報告可以建議對政策的具體內容和目標做適度調整,從這個意義上看,日本物流政策內容事實上是可變的。在政策的監督體系中,類似懇談會之類的民間組織及新聞輿論機構等社會力量都是重要組成部分。
  3.日本物流政策的評價系統科學
  政策效果評價是完整政策過程的必要組成,且其結果客觀與否,直接影響到一些可延續性政策的下期制定。而政策評價是否客觀科學,取決于幾方面的因素,一個中立性的評價機構、一組科學的評價指標、一套客觀的評價程序,缺一不可。日本對物流政策的評價內容大體如圖1所示。
  F14R732.JPG
  圖1 日本物流政策的評價內容
  就評價方法來看,既有專家、專業機構的系統評價,又會以民意調查等形式征求物流政策有關各方的意見。每部政策的修訂都是在客觀評價上部政策的基礎上做出,使得政策的延續性很強。
  4.日本物流政策的衍生能力強,政策過程系統規范
  一般而言,政策具有層次性,類似物流政策這種全面性總綱式的政策,需要一些更微觀更具體的配套政策。日本物流政策的衍生能力很強,一些配套政策,如《中小企業流通業務效率化促進法》、《高效國際物流促進法》等都是對物流政策的有益補充,而且這些配套政策的制定修訂大多與基本政策的制定修訂同步,政策過程的交叉互補性很大。每一項細分政策的制定實施也大多遵循上述過程,以確保政策的規范性和穩定性。圖2對日本制定實施《中小企業流通業務效率化促進法》過程的說明,可以較充分地展示日本物流政策過程的特征。
  F14R733.JPG
  圖2 日本物流政策過程示例
  四、日本物流政策的啟示
  物流是伴隨經濟社會活動的產生而產生,發展而發展的,如果講廣義的物流政策,任何國家都會存在而且內容較為豐富。中國的廣義物流政策大致包括法律類和行政類兩大類,法律類如《中華人民共和國鐵路法》、《中華人民共和國公路法》、《中華人民共和國水路運輸管理條例》等及其附屬的條例規則;而行政類如原國家計委和交通部聯合發布的《關于加強港口建設宏觀管理的意見》、交通部和原外經貿部聯合發布的《關于加快發展國際集裝箱聯運的通知》等等。迄今為止可以看作是中國惟一具有狹義物流政策特征的,由國家六部委聯合發布的《關于加快我國現代物流發展的若干意見》也屬行政建議范疇。因此,嚴格地講,中國還缺乏系統的狹義物流政策。對中國物流政策存在的問題,有學者做出如下概括:缺乏市場經濟特別是國際化視野;缺乏對物流領域專門而系統的法律類政策;個別具有直接操作性的法律類政策層次較低,缺乏法律效力;行政類政策稀缺、不系統,更缺乏操作性等。[4]如前所述,日本制定第一部系統的狹義物流政策迄今也不足10年,而這10年,正是物流更直接更廣泛地參與國際經濟競爭,并對國家和區域經濟競爭力發揮關鍵作用的10年。日本物流政策的10年發展,帶給我們的啟示主要有:
  1.物流的系統性首要的體現在物流政策的系統性上
  信息經濟時代物流的最大特征是系統性,它不僅要求實體物流鏈和物流過程具有系統性,而且要求理念和管理運作方式的系統性。因此,以促進系統物流發展為目的的物流政策,更需要具備系統性。
  2.物流政策應屬經濟政策而非單純產業政策
  從物流所具有的基礎性和關聯性來看,物流具有超越一般產業的屬性,因為它是其它產業乃至區域和國家經濟競爭力的一個重要影響因素。因此,物流政策應高于一般產業政策的層次,上升到國家經濟政策的高度。
  3.物流政策的制定應充分體現時代背景,具有戰略高度
  當前經濟的無國界競爭反而強化了競爭力的國家概念,也就是說,一國對全球經濟資源的吸引能力取決于其競爭力水平。因此,從增強國家競爭力的戰略高度認識和制定物流政策是時代發展的要求。日本的物流政策一直就以增強國家和產業競爭力為目標,而且會適應國際競爭特點的變化制定更具針對性的政策。
  4.物流政策的內容主要不應針對企業而應著眼于發展環境
  因為物流政策不應是純粹的產業政策,所以其內容主要不應針對企業,諸如如何促進企業發展、給予哪些扶持等,雖然這是以往大多數產業政策的主要內容。作為經濟政策的物流政策,應以構建具有競爭力的物流系統、完善物流環境建設為主體,這就使得物流的效率化、信息化、標準化和協調化等成為物流政策的主要目標。
  5.物流政策應兼顧經濟效益與社會效益
  物流政策的經濟效益集中體現在提高全社會的物流效率上,社會效益則體現為最小化的環境代價、最大化的安全保障。經濟效益與社會效益并重是物流政策發展的國際性趨勢,中國在制定系統的戰略性物流政策時也應充分注意到這點。
現代日本經濟長春38~42F14物流管理白雪潔20072007
白雪潔,經濟學博士,現為南開大學經濟與社會發展研究院產業經濟研究所副教授。天津 300071
作者:現代日本經濟長春38~42F14物流管理白雪潔20072007
2013-09-10 21:45

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