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生物質能財稅優惠政策:國外經驗及啟示
生物質能財稅優惠政策:國外經驗及啟示
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  生物質能是蘊藏在生物質中的能量,是指直接或間接地通過綠色植物的光合作用,把太陽能轉化為化學能后固定和貯藏在生物體內的能量。生物質能具有四個特點:(1)可再生性:生物質屬于可再生資源,資源豐富,可保證能源的永續利用;(2)低污染性:生物質的硫含量、氮含量低,作為燃料時,對大氣的二氧化碳的凈排放量近似于零,可有效地減輕溫室效應;(3)分布廣泛性:生物質能分布廣泛,缺乏煤炭的地域可充分利用生物質能;(4)生物質燃料總量十分豐富:生物質能是世界第四大能源,僅次于煤炭、石油和天然氣。隨著農林業的發展,特別是炭薪林的推廣,生物質資源還將越來越多。開發生物質能已成為解決全球能源問題和改善生態環境不可缺少的重要手段。在世界可再生能源發展中,占主要地位的是生物質能,其次是水能和地熱能。但是,生物質能作為可再生能源具有分散性、高投資性和投資回報周期性長的特性。各國政府采取各種政策措施促進生物質能的開發利用,特別是歐美國家,制定了多種財政和稅收優惠政策,促進生物質能產業的發展。其中一些國家的財稅政策對我國具有一定的借鑒意義。
   一、促進生物質能開發利用的財稅政策
  相對于其他可再生能源來說,美國對生物質能是比較偏重的。目前生物質能占美國能源供給量的3%,成為其國內最大的可再生能量來源。美國生物質能技術研究與開發委員會還設定長期目標建設生物質能源系統。
  1.資助研發投入。美國政府加大科技投入,用于可再生能源的研究和開發。在運作方式上,美國能源部不直接管理實驗室,而是通過公開招標管理公司進行管理,實行私有化管理模式,管理公司負責項目經費的管理和控制,并吸引社會資金加入,加快研究開發周期。
  2.提供產出補貼。1992年美國的《能源政策法》規定了一項優惠內容:通過國會年度撥款為免稅公共事業單位、地方政府和農村經營的可再生能源發電企業,每生產1千瓦時的電能補助1.5美分。此外,美國政府還加大對生物質能發電計劃的投入,1999年度財政投入為3.08億美元。
  3.實施政府采購。美國聯邦政府有關法律要求政府必須購買國產高能效產品和“綠色”產品,如要求聯邦政府在2005年購買10萬輛潔凈汽車,其中一部分就包括生物質燃料汽車。
  4.直接減稅。對生物質能發電實行為期10年的產品減稅,即每發1千瓦時減少1.5美分,1997年已增長到每千瓦1.65美分。但這一政策僅適用于1999年6月1日前投入運行的可再生能源設備,而且只在投入運行后的前10年內有效。2005年8月8日通過的新《國家能源政策法》明確規定,美國將在未來10年內,向全美能源企業提供146億美元的減稅額度,鼓勵能源行業采取節能、潔能措施。
  5.加速折舊。根據1978年的《能源稅收法》,可再生能源生產企業可以獲得各種各樣稅收優惠政策和5年的加速折舊方案。
  6.企業所得稅抵免。企業所得稅抵免的范圍包括:(1)技術開發抵稅。開發利用太陽能、風能、地熱和潮汐的發電技術,投資總額的25%可以從當年的聯邦所得稅中抵扣,同時其形成的固定資產免交財產稅。(2)生產抵稅。風能和閉合回路生物質能發電企業自投產之日起10年內,每生產1千瓦時的電能可享受從當年的個人或企業所得稅中免交1.5美分的待遇。2003年,美國將抵稅優惠額度提高到每千瓦時1.8美分,享受稅收優惠的可再生能源范圍也從原來的兩種擴大到風能、生物質能、地熱、太陽能、小型水利灌溉發電工程等。
   二、英國開發利用生物質能的財稅政策
  面對新時期能源供應與結構安全的挑戰,英國政府制定了一個可再生能源計劃,旨在通過對可再生能源的開發利用,解決污染問題,擺脫對礦物燃料的過分依賴,建立一個多樣化、安全和可持續供應的新能源產業。
  1.資助研發投入。21世紀以來,英國政府加大了可再生能源的研發投入。企業和研究機構開發新產品或從事創新技術的開發與研究,政府將提供其費用總額的70%進行資助。2000年至2001年,英國貿工部用于可再生能源的研發經費從1998年至1999年的970萬英鎊增加到1400萬英鎊。工程與物理學研究理事會每年也增加350萬英鎊,用于可再生能源的研究。
  2.提供產出補貼。政府向供電公司征收礦物燃料(包括核電在內)發電稅,用于補貼包括生物質能在內的可再生能源發電,稅率的多少則因不同地區和時期而異,英格蘭和威爾士的稅率原為1%,現在已提高至2.2%。蘇格蘭的稅率也由原來的0.7%提高至0.8%。
  3.提供銷售補貼。可再生能源電力發展商通過競爭得到合同后,按獎勵價格出售其電力,價格的高低則由技術狀況和競爭結果決定。原則上這種補貼應隨著合同的延續而降低,直到取消政府補貼,將技術完全推向市場為止。
  4.強制性罚款。由于英國的供電和發電系統已經在1990年成功地實現了私有化,因此,所有供電商都必須履行責任和義務,從可再生能源發電企業購買合格電力,達到當年規定的可再生能源電力份額。如果完不成任務,電力監管局規定,供電商將要交納最高達其營業額10%的罚款。
  5.實施政府采購。如果可再生能源發電企業的配額有剩余,則表明可再生能源電力市場處于賣方市場狀態,電力監管局可以收購剩余部分,收購價格為每配額30英鎊,實際上這一價格相當于政府確定的可再生能源電力的底線價格。在實際操作中,為了維持可再生能源電力一個相對較高的市場價格從而鼓勵投資商投資于可再生能源發電,需要保證政府每年確定的可再生能源電力份額目標略高于實際可能份額。
  此外,除了上述的財政政策之外,英國還通過對小企業實行研發稅減免政策鼓勵企業特別是新興中小企業的研究與開發。英國的政策有特別之處,那就是對違反可再生能源政策措施的企業實行罚款措施,對非可再生能源通過征收礦物燃料發電稅來補貼可再生能源的發展。
   三、德國開發利用生物質能的財稅政策
  德國政府多年來一直重視生物能源的開發利用。在生物柴油生產和消費方面,德國在歐洲乃至世界都處于領先地位,成為全球生產和使用生物柴油最多的國家,并且做到了政策立法。德國政府鼓勵使用生物柴油,對生物柴油的生產企業全額免除稅收,使其價格低于普通柴油。2004年德國已有1800個加油站供應生物柴油,并已頒布了德國工業標準(EDIN51606)。此外,德國2000年出臺的《可再生能源促進法》被實踐證明是有效的,它促進了該國可再生能源的發展。該法律規定,電力運營商有義務以一定價格向用戶提供可再生能源發電,政府根據運營成本的不同對運營商提供金額不等的補助,該政策是全球首創,現已被各國競相效仿。
  德國具有完善的環境財稅體系。德國環境財稅政策的實施主要是通過政府投資和改革完善環境稅收政策來實現的。政府投入方面,聯邦政府統一各部門用于環保的預算,其中一部分由聯邦環境部組織實施,并列入環境部預算,其他分散在聯邦各職能部門。2005年列入環境部的預算為7.69億歐元,主要用于資助可再生能源的利用,如用木材取暖設備購置資助、新技術開發、太陽能熱水器等。聯邦政府用于與環保相關的支出為74.38億歐元,大致占聯邦總預算的4%。除政府投資外,2005年民間投資大致為78億歐元。
  1999年起德國采取“燃油稅”附加的方式,收取“生態稅”。其主要目標是通過征收生態稅,使石化燃料對氣候和環境所造成的危害的治理成本內部化,即治理費用納入消費者購買石化燃料產品的價格中。并將大部分生態稅收入用于補充職工養老金,使企業養老金費率降低,從而起到降低雇主雇員勞動成本、增加就業的目的。此外,還可以減少石油消耗,降低能耗和二氧化碳排放。生態稅的征收對象是汽油、柴油、天然氣等。不同用途、不同品種采用不同的稅率,平均稅額占油價的12%-15%。所得收入10%用于環保措施投入。
   四、印度發展生物質能的財稅政策
  印度是發展中國家中可再生能源利用較快的國家。為減少對石油等不可再生能源的過度依賴,印度已開始重視生物質燃料的開發。首先在廣大農村推廣使用包括生物質能在內的各種可再生能源,并正在實施用麻風果生產生物柴油的計劃。
  1.提供低息貸款。主要是建立可再生能源投資公司,該公司專門為可再生能源技術的開發提供低息貸款,以及幫助可再生能源項目進行融資。此外,印度政府還宣布了一攬子特殊的財政優惠政策。負責提供財政支持的主要是非常規能源部和可再生能源開發署。
  2.提供投資補貼。印度政府為降低可再生能源企業的運行成本,特別提供10%—15%的裝備投資補貼。
  3.稅收優惠。主要有:免繳增值稅,關稅優惠,加速折舊,所得稅抵免。
  總體上,印度發展生物質能的財稅優惠政策措施較多,尤其是稅收政策措施。其對于研發投入沒有相關的財稅政策優惠,而進口設備有優惠。
   五、國外經驗對我國利用生物質能的啟示
  盡管各國扶持政策的方式和內容有所不同,但基本政策框架是相似的。各國利用的財政補貼政策主要有三種:一是研究開發投資補貼和建設投資補貼;二是產出補貼;三是對消費者進行補貼。各國大都對生物質能源實施稅收優惠政策,如加速折舊、實施投資抵免、減免增值稅、減免企業所得稅和個人所得稅等降低生物質能源企業的建設成本、運營成本,提高企業投資和生產積極性。各國政府鼓勵政府采購生物質能產品,以促進產業的發展。除此之外,各國采取了其他相關政策措施,以配合財稅政策的實行。這些政策大致有:設定具體的長遠發展目標、設立生物質能源發展的補償機制或基金、完善生物質能源企業的認證機制等。
  我國生物質能源豐富,近幾年來我國政府也高度重視生物質能的發展,十屆全國人大第四次會議通過了《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》,確定了可再生能源的發展目標,并提出要實行優惠的財稅、投資政策和強制性市場份額政策,鼓勵生產與消費可再生能源,提高可再生能源在一次能源消費中的比重。目前,我國生物質能利用取得了很大成績,也有一些鼓勵生物質能開發利用的財政稅收政策。如,政府部門對可再生能源技術的科技攻關提供資金。其中科技部“九五”期間的科技攻關費用約6000萬元用于可再生能源的發展,平均每年約1500萬元。“十五”期間,包括科技攻關、863計劃和973計劃都為可再生能源發展提供了大量的經費支持,總額已超過3億元人民幣。中央政府每年有1.2億元人民幣的貼息貸款用于支持可再生能源產業發展。
  但總體看,我國生物質能開發利用仍處在發展的初期階段,當前存在的問題主要是:資源不清楚、技術不成熟、政策和市場不完善等。從世界各國的經驗看,運用財稅政策解決能源和環境問題的主要手段有價格政策、稅收和收費政策、補貼政策等。這些國外經驗對于我國發展生物質能工程很有借鑒意義。財政作為促進生物質能源發展最重要的政府激勵制度之一,其安排會直接影響生物質能源發展動力。在財政稅收優惠政策方面,可以考慮實行以下優惠政策。(1)建立風險基金制度,實施彈性虧損補貼。生物質能是石油的替代品,石油價格波動引起生物質能供求及價格變化。通過這一制度,可以化解石油價格變動的風險,為市場主體創造穩定的市場預期。(2)原料基地補助。保障原料供給是發展生物能源與生物化工的前提。國家鼓勵開發冬閑田、鹽堿地、荒山、荒地等未利用土地建設生物能源與生物化工原料基地。(3)示范補助。生物能源與生物化工的發展最終要靠技術進步。國家鼓勵纖維素乙醇等具有重大意義的技術產業化示范,以增加技術儲備,對示范企業予以適當補助。(4)在政府統一采購的安排中,可以適當向生產生物質能產品的廠商傾斜,在政府采購招標方案安排中多包含它們的產品。(5)充分發揮政策性銀行在生物質能項目融資中的作用,促進生物質能項目資金的多元化。(6)在企業所得稅中對投資生物質能項目的企業實行投資抵免和再投資退稅政策進行鼓勵,可以允許企業在所得稅前的實現利潤中抵扣一定比例的投資額,對企業用所得稅后利潤投資于上述項目的,退還其全部或部分已繳納的所得稅,以鼓勵和引導更多的企業重視、參與生物質能的開發利用。對于科研單位和企業研制開發出來的新的技術成果及產品的轉讓銷售所得收入,在一定時期可以給予減免營業稅和所得稅照顧。

紅旗文稿京36~38F61財政與稅務滿相忠/王珊珊20072007
滿相忠,山東省貿易職工大學;
  王珊珊,山東經濟學院統計與數學學院。
作者:紅旗文稿京36~38F61財政與稅務滿相忠/王珊珊20072007
2013-09-10 21:46

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