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經營城市的探索與實踐
經營城市的探索與實踐
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  中圖分類號:F290 文獻標識碼:A 文章編號:1007-4457(2002)03-0011-03
  在經濟全球化和中國加入WTO、城市化和城市現代化進程加快的新的形勢下,傳統的城市建設和管理方式已不能適應,需要進行新的探索。有人提“城市經營”,認為城市類似放大了的企業,城市和企業一樣需要經營;有人提“經營城市”。有人認為,“城市經營”是研究“經營城市”規律的科學(注:劉文儉:《城市經營概論》,《現代城市研究》,2001年第5期。)。我采用“經營城市”的提法,認為“經營城市”的提法更為妥貼、適當。
   一、經營城市理念的內涵和必要性
   (一)經營城市是一個全新的理念
  經營城市,簡言之是把城市的資源和延伸資源作為資產,通過市場運作,獲取經濟、社會、環境效益,促進城市發展。經營城市的主體是城市政府。經營城市要“政府主導,企業參與,市民關心”。
  政府是建設和管理城市的主體,對經營城市起著主導作用。政府全權負責城市的規劃和規劃的實施。企業參與經營城市。一方面,企業可以參與投資;另一方面,企業操作經營城市的具體項目,實現城市規劃目標。城市環境質量是市民生活質量的重要組成部分,城市公共物品的價格直接關系到市民的消費支出。市民是城市的主人,市民關心經營城市的內容和方案。城市規劃的實現,必須依靠市民的配合。
  經營城市的客體主要有:(1)城市有形資產:城市土地,尤其是對城市中的閑散土地,廢棄土地進行開發利用和升值,對已使用的土地進行再開發再升值;城市基礎設施和公用設施,如路、橋、飛機場、火車站、汽車站、地下管網等;城市公共產品,如水、電、氣、熱等。(2)城市無形資產:城市形象、城市知名度、城市品牌、城市投資軟環境(法規、政策、辦事效率、市民素質)、城市風光等。(3)城市延伸資產,如路、橋冠名權等。
   (二)經營城市的必要性
  1.城市基礎設施建設現狀與實現城市化、城市現代化和可持續發展要求不適應,急需完善。城市的道路網負荷不均衡,機動車停車場等靜態交通設施嚴重短缺。公共交通和對外交通不足,交通現狀與優化交通環境要求不適應。需要發展快速、便捷的城市公共交通和航空、鐵路、高速公路交通,并在時空、航班線路上合理有序。城市生態環境建設與可持續發展不適應。污水、生活垃圾無害化處理設施建設不足,城市公共綠地短缺,分布不均勻,生態補償功能差,居住環境質量不高。城市水、電、氣、熱供應數量和質量與城市化和城市現代化要求不適應。城市電信、郵政與信息時代對優化投資通訊環境要求不適應。
  2.傳統的投融資體制、機制,使城市基礎設施建設籌集資金困難。城市基礎設施建設必需有規劃,有發展目標,并通過項目實施。但所有項目的實施,必須以資金為基礎。籌集資金是關鍵。城市基礎設施建設項目資金需求量大,但籌資困難。如果舉債建設,不僅巨額舉債有困難,而且必然遇到還貸的效益性問題,又無法進入城市基礎設施建設資金的良性循環,必然使其債務越積越多。而傳統的投融資體制、機制,不利于民間資金、企業資金和外資進入城市基礎設施建設。各大企業集團期望出資參與城市基礎設施建設,但缺少準入規則,投資管理呈封閉式運行,使外界參與投資出現瓶頸效應,抑制了企業間參與經營性項目公平競爭的渠道,阻礙了建設資金投入的健康發展。
   二、城市基礎設施建設需要利用資本市場
  資本市場是指交易期限在一年以上的長期金融市場,主要滿足中長期資金需求和政府等機構彌補財政資金不足的需要。它包括證券市場、投資基金市場、長期存貸市場等。資本市場的基本作用,就是通過證券、基金等金融工具的交易,為資本供求者提供多種可能的選擇機會,以適應不同投資和融資的要求,將資本向有效的使用方面進行資源整合,形成新的要素配置,促進新的供給盡快形成并發揮效用。
  資本市場與城市基礎設施建設投融資關系密切。首先,資本市場上的各種金融工具以不同的方式和期限,為市政、公用基礎設施的投融資提供了多種渠道、多種方式的選擇,可有效地解決項目的資金問題。其次,利用資本市場是改革城市基礎設施建設投融資機制的重大突破。一方面有助于企業和項目產權結構發生積極的變化,即明晰產權,使產權的權能同利益掛鉤,以產生各種效益,同時推進企業內部治理結構的調整,使其適應現代市場經濟的要求。另一方面,通過利用資本市場積極培育競爭性投融資機制,以競爭帶動資本和其他要素的最佳配置,并在相當程度上降低投融資成本,并且加強和改進項目管理。第三,城市基礎設施建設投融資領域為資本市場開辟了新的業務空間,有利于資本市場擴大規模。城市基礎設施建設對資金的需求巨大,資本市場在滿足這一巨大需求的過程中不僅可以擴大業務范圍,并且還能創造出新的金融工具。第四,利用資本市場可以部分解決城市基礎設施建設的投資問題,提高投資效率,分攤投資風險,減少政府的投資負担。第五,可以促進部分城市基礎設施建設資產的流通,增加這些資產的實現能力,變“死”資產為“活”資金,實現投資的良性循環。第六,通過資本注入方式的改變,可以有效地改變城市基礎設施建設投資企業的運行機制,降低過高的資產負債率,提高資金的運營效率,逐步消除因體制原因積累的風險,真正推動政企分開和政府職能的轉變。第七,切實推動城市基礎設施建設投資體制改革,真正實行投資多元化。
  要看到城市基礎設施建設對資本市場的利用,也有局限性。首先,它只適用于有收益的城市基礎設施建設項目和有相當資產規模的投資企業,對資本市場的投融資要求有回報。其次,在資本市場結構和宏觀環境變動較大的情況下進行城市基礎設施建設的投融資,具有一定的風險,其中包括發行風險、利率風險、外匯風險等。任何一項風險的發生,都會給項目的實施造成巨大影響。
   三、經營城市的主要內容
   (一)經營城市土地
  土地是城市最大的國有資產,經營城市首先是經營城市土地。實行城市國有土地資本運營是由土地資本的重要性決定的。土地是一個城市產業結構空間布局和城市功能的載體,土地供應狀況直接關系到一個城市的發展空間、發展潛力和發展方向。因此,要使有限的城市空間發揮最大的效用,必須高度重視對城市土地的供應和運營的管理,努力提高土地資本的利用效率和地域空間的生態環境效益及經濟效益。土地是一切經濟活動最基本的載體,土地又是不可再生的資源。土地的重要性及其資源的稀缺性,決定了城市政府必須對土地一級市場實行壟斷,即不僅城市的國有土地必須掌握在政府手中,任何單位和個人不得染指土地的買賣活動。而且,屬于農村集體所有的土地要出賣,也只能由政府統征。自八十年代末我國實行土地有償使用以來,土地日益成為城市資產的重要組成部分,并與城市經濟、人口、環境管理的水平緊密相關。一個具有良好經濟前景、高效率管理的城市,必然帶來較高的地價水平。由于土地是稀缺的和不可移動的資源,一個城市的建設、管理、經濟、環境等方面的水平與土地收益呈正相關的關系,因此,城市在城市建設、管理、發展等方面的投入,可以通過土地出讓實現回報。近幾年來,各地通過土地有償使用為城市建設和國有企業改革積累了大量資金的事實,充分體現了加強城市土地經營的重要性。
  為經營好城市土地,第一,要建立和實施土地收購儲備制度,這是加強國有土地資本運營的有效手段。實踐證明,開展國有土地資本運營,必須加強政府對土地供應的調控,而建立土地收購儲備制度是增強政府供應土地的調控力度,解決“多頭”供地的有效手段。1997年下半年起,杭州市開始建立并實行土地收購儲備出讓制度。主要措施包括:成立市土地儲備中心,具體實施土地收購儲備和出讓的前期準備工作;出臺《杭州市土地儲備實施辦法》,規定土地收購儲備制度的具體政策和做法等。市土地儲備中心通過行使土地“統一收購權”和“統一批發權”,實行“政府主導型”的土地儲備制度。這一制度規定,市區房地產開發用地必須先統一由市土地儲備中心收購儲備,然后由規劃部門提供規劃指標給儲備中心,房管部門向儲備中心頒發相關地塊《房屋拆遷許可證》,計劃部門給予相應的立項,由儲備中心將“毛地”變為凈地。通過政府土地管理部門一個“口子”向市場供地,強化了政府在土地供應上的主導地位,明晰了城市土地的產權關系,從而強化了政府對土地一級市場的宏觀管理,為全面實行城市國有土地資本運營奠定了良好基礎。第二,實行土地招標拍賣,是開展城市國有土地資本運營的必然選擇。建立公開、公平、公正的市場環境是社會主義市場經濟的客觀要求。杭州市政府在這方面先行一步,調整了房地產開發用地的審批程序,實行供給引導需求的土地資產運作模式。另一方面,加強土地招標拍賣的組織領導,把原先成立的市土地收購儲備管理委員會調整為市土地收購儲備出讓管理委員會,由分管市長牽頭,計劃、城建、規劃、房管、財政、土地等有關部門參加,負責城市土地招標拍賣的決策和土地出讓中政府各有關職能部門行為的協調。2000年11月杭州市已被國土資源部確定為全國國有土地資本運營的試點城市之一。
   (二)經營城市基礎設施
  城市基礎設施有廣義與狹義之分,狹義是指供電、供水、供氣、交通運輸和郵電通訊等設施。廣義是基礎設施還包括文化、教育、科學、衛生等設施和部門。城市基礎設施是整個國民經濟基礎設施在城市地域的集結和延伸,其服務對象是城市的生產和生活。“既為城市物質生產、社會發展,又為城市人民生活提供一般條件的基礎性公共設施,是城市生存和發展的基礎”。城市基礎設施的內容概括為能源系統,郵電通訊系統,交通運輸系統,供水、排水系統,生態環境系統,城市防災系統等六大方面。城市基礎設施也可分成電力建設、運輸郵電和公共設施三大類。公共設施又包含市政建設和公用事業兩類,市政建設包括園林綠化、環境衛生、市政工程建設與管理等;公用事業包括自來水、煤氣、公共交通等。城市基礎設施資本規模和工程投資往往是巨大的。而城市政府采用單一的財政撥款方式來籌集巨額城市基礎設施建設資金很困難。城市基礎設施建設對資金的需求量巨大,靠傳統的政府投資難以在短期內籌足資金,而經營城市提供了新途徑。
  各城市應該也可能根據自己的情況選擇城市基礎設施和公用設施建設項目的融資方式。主要方式有:(1)股票市場融資。對城市基礎設施和公用設施建設項目進行分析,根據不同的條件,選擇直接上市、借殼上市、買殼上市或境外上市的融資方式。(2)基金市場融資。吸引民間資金投資基礎設施產業。對契約型或公司型基金、開放型基金或封閉型基金方式進行選擇。最好采用公司型、封閉型、公募式基金的融資方式。(3)債券市場融資。采用市政債券、公司債券。如上海市曾經發行浦東建設債券和煤氣建設改造工程債券。這種形式在本質上就是以城市政府為担保的地方債券形式,而且是在現行制度下被政府認可的、普遍使用的基本融資模式。
   (三)經營城市公共物品
  城市公共物品(供水、供電、供熱、供氣等)具有雙重性。一方面,具有天然壟斷的特性;另一方面,具有服務性、公益性特點。因此,經營城市公共物品既要考慮公共物品的可持續利用問題,提供公共物品企業的可持續發展,也要考慮低收入者的承受能力;既要考慮眼前利益,也要考慮長遠利益。公共物品是勞務產品和服務,可以進行投入產出分析。由于城市經濟及社會環境自身是一個不斷發展的過程,城市公共物品本身隨著經濟的不斷發展而在發生變化。對于已有的公共物品而言,公共物品的生產條件和勞務成本定價也在發生變化(或變高、或變低),因而公共物品的定價不能是長期不變的。人們的收入水平、城市資源的稀缺程度都在不斷地變化,隨著外界條件的變化,城市公共物品的定價也應當不斷地發生變化。政府在定價時可采取聽證會的方法充分聽取各方面的意見。各城市的資源狀況、居民的收入水平、消費水平和承受能力有差異,在定價時不能簡單對照、攀比。
   (四)經營城市的投資環境
  為了發展經濟,過去很多城市都是走一條路子,即爭項目,找貸款,辦工廠,通過興辦企業,出產品,上產值,拿利潤,增稅收。由于市場競爭日趨激烈,各地重復建設項目眾多,往往面臨諸多風險,不僅不能掙錢,還要背上債務包袱,然后不得不再拿財政的錢即納稅人的錢去填補,造成惡性循環。良好的投資環境是吸引外資的極為重要的條件,是城市競爭力的重要組成部分。良好的投資環境,包括完備的城市基礎設施和市政公用設施,完善的城市功能,優美的自然環境與人文環境的和諧,以及開放的政策和法規。這種環境條件,是吸引國內外資金的前提,環境優勢可以轉化為經濟優勢。城市競爭力提高了,城市整體增值,國家、城市、這個城市的所有企業、單位和個人都可以受益,實現“多贏”。
   (五)經營城市的品牌形象
  城市特色和城市吸引力是城市資產經營、城建項目市場化運作以及城市經濟發展的重要載體,沒有良好環境和形象,城市就沒有吸引力,經營城市也就失去了載體依托。因此,從長遠看,進行城市資產經營,不僅要重視直接收益的經營項目,更要把城市作為一個“品牌”來經營。必須在完善城市功能、改善城市環境、突出城市特色中,著重打造城市“品牌”,不斷提高和實現城市自身增值。打造城市“品牌”,城市品牌形象一般表現為城市外部的知名度和口碑,它是由城市外在的和內在的經濟、環境和社會變化的深度、廣度和速度的信息傳遞形成的。城市品牌是城市的無形資產,要充分認識它的價值。獲得這樣的無形資產要有眼光和較大的投入。大連市包括城市建設投資在內的全社會基本建設投資,1952年到1978年的26年的年均增長率僅為6.3%。而1978年到1990年12年的投資年增長率增長到21.37%,1990年至1997年間又提高到33.37%。與此同時,國民經濟也有了大幅度的增長。1999年全市實現國內生產總值1003億元,比上年增長11.1%,連續8年保持了兩位數增長。營造城市品牌要明確價值取向,美化一個城市,最重要的是要有總體規劃和精品意識,并不是有錢就能堆出一個美好的環境。
  (六)經營城市的文化品味
  城市是立體的圖畫,流動的風景線。城市建筑是凝固的藝術,歐洲人把他們的古城、古建筑都視為珍寶,文藝復興時期那些大師的作品,也多體現在一座座建筑的設計、墻雕和繪畫上。建筑物既是物質產品,也是文化產品,是物質文明和精神文明的載體和結晶。搞好城市需要有藝術眼光和文化品位。城市建筑文化一般具有先進性、綜合性和多樣性的特征。城市建筑文化的先進性一般表現為具有代表市民的素質和理想追求的品格,它是與城市先進生產力的代表相通的,也是民族的精神和歷史文化的積淀和升華。城市建筑文化所具有的廣泛的綜合性和多樣性,特別多的表現在國際性城市、大城市和旅游城市,那里既是民族的、地區的文化集結點,也是傳統的和現代的、東方和西方文明的匯合處。因此,提高城市建筑的文化含量和質量,既要求這種文化的先進性和代表性,也要求這種文化的兼收并蓄的多樣性和藝術性;既反映現代城市生產力水平和生活水平,又反映民族和時代精神,通古達今,中西合璧,雅俗共賞。經營城市的文化品味,發展文化產業,弘揚先進文化,將提升城市整體形象,提高城市的整體價值。
  收稿日期:2002-01-10
南京經濟學院學報11~13F107城市經濟、區域經濟徐惠蓉20022002城市化、城市現代化要求加快城市基礎設施和公用設施建設,傳統的投融資體制、機制不能解決城市基礎設施和公用設施建設的籌資困難,不能提高投資效益和管理效率。城市基礎設施建設需要利用資本市場,通過資本運作經營城市土地、城市基礎設施和城市公共物品、投資環境、品牌形象、文化品味。資本運作/土地/基礎設施/公共物品/無形資產徐惠蓉(1943- ),女,四川成都人,江蘇省社會科學院經濟研究所研究員。江蘇省社會科學院 經濟研究所,江蘇 南京 210013 作者:南京經濟學院學報11~13F107城市經濟、區域經濟徐惠蓉20022002城市化、城市現代化要求加快城市基礎設施和公用設施建設,傳統的投融資體制、機制不能解決城市基礎設施和公用設施建設的籌資困難,不能提高投資效益和管理效率。城市基礎設施建設需要利用資本市場,通過資本運作經營城市土地、城市基礎設施和城市公共物品、投資環境、品牌形象、文化品味。資本運作/土地/基礎設施/公共物品/無形資產
2013-09-10 21:47

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