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論國際貿易和競爭政策
論國際貿易和競爭政策
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  世界經濟京42-47F52外貿經濟、國際貿易夏申/許國慶19971997近年來隨著全球經濟一體化的深入發展,隨著限制性商業做法的日益猖獗,貿易政策與競爭政策的界限日趨模糊,相互滲透屢見不鮮。當前,無論是關貿總協定,還是世界貿易組織對限制性商業行為缺乏有效的管制。為此,國際社會要求在多邊框架下統一各國競爭政策。本文著重研究了貿易政策與競爭政策的沖突、互補以及競爭法規與政策的多邊協調。  夏申 許國慶:對外經濟貿易大學  通訊處:北京朝陽區惠新東街 100029  * * *  眾所周知,貿易政策專司對外貿易,主要針對政府及其行為,采用與進出口密切相關的,適用于國與國之間的政策措施,協調各國市場之間的資源配置;競爭政策則專司對內交易,主要針對廠商及其行為,采取適用一國市場以內的政策措施,配置本國市場內資源。這兩種政策似乎職責分明,井水不犯河水。然而,隨著近年來全球經濟一體化的深入發展,隨著限制性商業做法的日益猖獗,貿易政策與競爭政策的界限日趨模糊,兩種政策相互滲透已屢見不鮮。而無論關貿總協定抑或世貿組織,對限制性商業行徑尚缺乏有效的管制,當前國際社會要求在多邊框架下統一各國競爭政策的呼聲日高,欲將此列為下一輪多邊貿易談判的議題。中國正在與國際經濟接軌,爭取加入世貿組織,應關注這一政策的演變動向并做出相應的對策。   一、貿易政策與競爭政策的沖突  當今世界經濟日益一體化,各國廠商同時在諸多不同市場以不同方式開展激烈的競爭。  各國市場間的資源配置不僅受到各國貿易政策的影響,而且受制于各國競爭政策的作用。貿易政策與競爭政策正共同作用于各國資源的配置。那么,究竟什么是競爭政策?它又是怎樣影響著國際貿易格局和國際競爭態勢的?  貿易政策致力于國際貿易障礙的清除,通過削減關稅和非關稅壁壘推進全球資源優化配置和效率提高;而競爭政策旨在通過清除或控制一國市場內限制性商業做法以確保市場機制的有效運作和資源配置的流暢順達。所謂限制性商業做法(Restrictive Business Practices),是競爭解決的實質問題和關注對象,也是扭曲貿易和競爭格局的癥結所在。1980年4月聯合國貿發會議達成的《管制限制性商業做法多邊協議的公平原則和規則》將其界定為:“凡是企業具有下述行徑和做法,即通過濫用或謀取濫用市場權力的支配地位,以限制進入市場或以其他方式不適宜地限制競爭,從而對國際貿易(特別是發展中國家的國際貿易及其經濟發展)造成或可能造成不利影響;或通過企業之間正式或非正式的,書面或非書面的協議或安排,造成同樣影響的,都稱之為限制性商業做法”。具體來說,影響國際貿易與競爭的限制性商業行為有:(1)國際卡特爾與鄰國既有或潛在的競爭者簽訂排他性交易協定,如地域市場分割協定,價格或數量協定等;(2)跨國公司以獨占或排他性經營權作為對外直接投資的前提條件,以此建立其在東道國的壟斷地位和支配市場的權力;(3)生產者與大多數的經銷商簽訂排他性交易協定,使外來進入困難;(4)廠商間的合同安排或垂直分工阻止國內外投入品新來源的發展;(5)大廠商通過兼并或收購,對運作市場的競爭產生不利影響;(6)濫用反傾銷、反貼補法令,以保護公平競爭為由,阻止外來商品競爭;(7)政府企業與私營企業串謀定價。這里所列舉的既有國際的,也有國內的,既有政府所為,也有企業之舉。  當前對競爭政策的關注絕非偶然,究其原因有兩個:首先,從經濟方面來看,跨國公司將產品制造過程安排在不同區位完成時,行銷國外比重的增大使市場準入成為各國生產者關心的問題;而伴隨貿易自由化進程,關稅、非關稅壁壘的降低使競爭加劇,企業便日益用限制性商業做法保護自己。于是,各國在制定旨在改進國際資源配置,保護國際公平競爭的政策時,開始密切注意那些可能影響不同地區、不同國家相對吸引力的當地政策,以及那些影響市場準入條件的準入政策。其次,從立法方面來看,關貿總協定的條款不盡完善,僅涉及政府當局關于商品貿易的公共政策,并不適用于私營廠商及其行為。各國競爭立法上的差異引起經濟利益分割的沖突,形成不公平競爭的另一來源;而一國競爭法在境外執行時還可能遇到侵犯別國主權之類的敏感問題。  貿易政策和競爭政策的沖突在以下6個領域表現得尤為激烈:  (一)反傾銷立法。關貿總協定第六條規定,當一國產品以低于正常價格的辦法擠入另一國市場進行貿易時,若因此而對某一締約國領土內已建立的某項工業造成重大損害或重大威脅,或者對某一國內工業的新建造成嚴重阻礙,這種傾銷應受到譴責。但何謂正常價格?何為“重大損害或重大威脅”?量化上的困難極易引起貿易摩擦。該條款還規定可以采取抵消措施,但并不明言禁止傾銷,國內寡頭企業可以利用此項規定抵制國外傾銷,自身卻可在國內低價銷售。該條款給國內寡頭以可乘之機,使貿易政策和競爭政策效應在一定程度上相互沖抵。  (二)管理貿易安排。就目前最盛行的三種管理貿易安排而言,“自愿出口限制”和“有秩序的銷售安排”旨在保住現有出口市場份額,而“自愿進口擴張”旨在開辟新的進口市場。但三者共同的目標都是為了在特定市場上分享份額,這些安排都是不透明的,無從知道該市場份額是否是外國廠商期望持有的最低份額,也不知道這些安排是否會變為永久性質,第三方無法準確地量化和評估這些安排的效應,自然也就不能有效地遏制其對競爭的不利影響。例如,有秩序的銷售安排往往凍結銷售數量與價格,自愿出口限制以損失進口國福利為代價,它們都不利于效率提高和技術創新,阻礙潛在競爭者進入市場。而且,這些管理貿易安排很可能被某些廠商濫用,他們力圖獲取官方安排來壓制競爭,以撈取更大的好處:可以利用官方批準的公司會晤,暗中簽訂附加協定而無需讓政府知悉;進口競爭性廠商可以利用謀取官方安排的機會脅迫國外廠商就范,為各種形式的合謀留下余地;官方批準的安排所提供的監督機制,恰好有助于保留卡特爾的存在。這種種利益的驅動將管理貿易安排變成壓制競爭的工具,貿易政策與競爭政策再次相沖撞。  (三)垂直一體化安排。這種安排可能產生截然相反的后果。從積極方面來講,在技術飛速進步的今天,產品制造工藝與過程日趨復雜,分工日益深化和細化,獨立廠商間的垂直一體化合作協定有助于促進供需方之間技術信息和知識產權的流動和互換。當收益不確定,需有長遠投資時,垂直安排更是運作自如。從消極方面來講,摒棄了開放市場的競爭和效率,排斥了市場內的其他廠商,從而具有反競爭因素。在允許實行這種體制的國家里,市場準入更難,垂直一體化的各個成員企業容易抱團排外,在營造本地競爭優勢的同時,將他國廠商置于劣勢地位。  (四)水平一體化安排。提高生產效率或加速技術創新的水平一體化合作協定可以加強競爭體制授予的本地優勢,單個廠商難以獨立消化的研究開發、職工培訓等成本將得以由眾多伙伴分担。但問題在于,許多水平一體化安排常常規定減少產量以提高價格,或者純粹為了市場份額的分配。這樣的安排顯然是反競爭的,進、出口卡特爾以及旨在瓜分市場的跨國協定就是最明顯的例子。  (五)政府干預。政府的補貼或賦稅能夠增強或削弱當地企業的優勢,而要判斷補貼是矯正市場還是扭曲市場實屬不易,況且即便是為矯正市場扭曲的補貼或援助亦可能影響各國間的貿易和競爭。關貿總協定第16、6和23條均涉及政府的干預行為,然而政府在衡量正常價值,評估技術進步條件下損失的預期收益時頗具難度,采取干預措施往往缺乏準確的計量依據。而且,由于第6條許可單方采取未經關貿總協定批準的反傾銷或反補貼行為,爭端解決過程隨時可能被任何一方打斷。  (六)政府立法。政府制定的法規也有可能成為貿易壁壘。例如,當一國技術標準或立法規定的具體工藝流程更易為本國廠商實施,或者其規定的投入品更易為當地廠商獲得時,便將成為市場準入的屏障。人們通常很難界定什么是能夠給予當地優勢的法令,也很難制定嚴格意義上的非歧視性的禁止市場準入的法令,這些界定及立法上的客觀問題令貿易政策與競爭政策難以吻合。   二、貿易政策與競爭政策的互補  長久以來,人們都以為貿易自由化是促進競爭的。然而近期的研究表明,貿易自由化的親競爭效應可能有所夸大。構筑這樣一個模型:當進口供給缺乏彈性時,關稅下降帶來的國內需求的增加只能導致進口品價格的提高,或者進口品對國內價格變動更為敏感。在浮動匯率體制條件下,如果國內廠商不能有效地降低成本,提高生產率,國內通貨將不得不貶值,從而對進口競爭性產品及其制造商提供新的保護。這樣,貶值便抵消了關稅下降產生的親競爭效應[①a]。  正是這樣一個悖論,促使國際經濟學界探討貿易政策與競爭政策的互補效應。  (一)競爭政策的貿易效應不容忽視。只有貿易政策而無競爭政策,政策體系是不完整的,其存在的缺陷、漏洞和“盲點”必定會使單一貿易政策行之不遠。  (二)貿易政策的競爭效應具有兩面性。一方面,貿易自由化不斷削減關稅與非關稅壁壘,從而有助于改善競爭環境,增進有效競爭,這時,貿易政策與競爭政策的目標相吻合;另一方面,由于現實經濟生活中遠非完全的貿易自由化,各國政府不得不實行管理貿易政策,當其借助關稅、非關稅、準入限制、許可限制、反傾銷、自愿出口限制、有秩序的銷售安排和自愿進口限制等手段限制進口競爭時,政府作為政策的制定者與實施者,通常是豁免于競爭法的,市場進入的獨占權及其他授予企業的特權通常在競爭法及其執行機構的管轄之外。這時,貿易政策與競爭政策又呈現一定程度的對抗性。特別值得一提的是反傾銷、反補貼立法,其在執行過程中極有可能保護的是本國低效率的競爭者而不是保護競爭的。當前,人們要十分警惕打著“保護公平競爭”的旗號推行貿易保護主義。不公平競爭是要反對的,因為政府通過政策直接或間接地幫助企業在國外市場上競爭,可能會對國外同類企業造成傷害,但決不能允許借口推行保護主義[②a]。  (三)貿易政策與競爭政策可以互補。不可否認,現實經濟生活中確實存在著貿易政策的反競爭效應與競爭政策的反貿易效應,也確實存在著邊界措施失靈導致的對邊界內限制性商業做法的追逐,從而出現貿易政策力所不逮,尚需競爭政策加以填補的“真空”地帶。由于貿易政策或競爭政策作用于對方都可能產生迥然的兩極效應,因此,旨在糾正市場扭曲的任何干預,其最優的選擇應是搭配使用這兩種政策,通過政策組合與協調,最大限度地抑制貿易政策的反競爭效應和競爭政策的反貿易效應,實行貿易、競爭政策的互動互補。當前從國際層次上講,需要有競爭政策的多邊法則,以消除由于各國競爭法的差異引起的摩擦。然而,國際社會是否需要制定統一的多邊競爭法則?還是有疑義的。首先,經濟學家們對產業組織或市場結構的一些重要基本原則尚未達成共識,例如,垂直一體化安排到底是親競爭還是反競爭?研究開發戰略聯盟究竟是增加還是減少福利?這些理論上的歧見妨礙著競爭政策的統一。其次,各國競爭法的內容反映其經濟運行的特征。以兼并法為例,盎格魯—薩克遜模式從強調效率出發,贊成敵對兼并,而德、日模式強調長期聯盟,對敵對兼并持否定態度,何以判斷何者更佳?再次,按照“多樣性合法”(Diversity-is-legitimate)原則,競爭法的競爭(Competition of Competition Law)在目前是合理的,也是必須的。最后,只要現實世界還存在國家,便還會有主權及其國家利益的維護,一國必須能夠保護自身免受來自外國公司及其反競爭行為的危害。   三、競爭法規與政策的多邊協調  關貿總協定對促進競爭做出過巨大的貢獻,其諸多條款力圖消除對原產地不同的進口品的歧視,消除國產品與關稅領土內流通的進口品之間的歧視,削減對進、出口產品的數量限制以及管理對貿易起扭曲作用的傾銷及補貼。體現其促進國際間競爭一面的相關條款包括:(1)第1條:關于對來源不同的進口品的歧視;(2)第3條:關于本國產品及進口品間的歧視;(3)第11條:關于影響進口品或出口品的數量限制;(4)第16條:關于出口補貼;(5)第6條及烏拉圭回合關于實施第6條、關于補貼及反補貼措施的協定;(6)第17條:關于國營貿易公司所施行的歧視;(7)公共采購協定:關于政府采購機構所施行的歧視;(8)對貿易技術壁壘協定、關于衛生及植物檢疫措施的協定、關于裝船前檢驗及關于進口許可程序的協定;(9)第23條:關于貿易自由化的預期利益的喪失或損害。  然而,上述條款在實踐中不無缺陷:(1)第1、3條所言的貿易歧視很難量化證實其存在,至于那些非歧視性立法、許可程序、技術標準、產品證明要求,即便是在客觀、公正的基礎上實施,也難以否認其損害市場準入的性質。可見,非歧視性原則適用范圍甚窄,而競爭政策涵蓋面更寬。(2)第11條,由于第12條同時允許由于國際收支原因而使用配額,進、出口卡特爾亦豁免于此條,且第14條允許放棄非歧視義務(僅適用于進口品間而不是進口品與國產品間),這就使第11條極易流產。(3)就第14條施行而言,第23條允許為補償出口預期利益的喪失而實施救濟,但計量起來困難。(4)關于實施第4條,實際上直接在傾銷或補貼地根除反競爭之源要比采用邊界稅損害消費者更為有效;若要進口國放棄采用邊界防范措施,則它必須可以訴諸出口國法院或者出口國有義務阻止傾銷或出口補貼,但關貿總協定并未提供上述權利。(5)第17條并不適用于沒有特權或獨占權的私營企業,故當存在貿易或競爭扭曲時,關貿總協定往往無能為力。(6)第23條不適用于私營企業行為,難以確定應采用的抵消措施的力度。  綜上所述,關貿總協定存在以下不足之處:其一,不要求完全消除貿易障礙,意味著寡頭們很容易維護其壟斷地位,卡特爾有可能合法得以存在;其二,并未涵蓋私營企業行為;其三,其法則可能導致次級反競爭效應(如反傾銷);其四,第23條提出的“救濟”并不是處理貿易自由化后出口預期利益喪失問題的靈活而有效的工具。  應當承認,關于多邊競爭法則的動議代表著一種社會進步的思潮,在這股思潮的強力沖擊及限制性商業做法的現實干擾下,國際社會在不斷加強對貿易與競爭政策的國際協調,尤其是加強對限制性商業做法的現實的多邊管制。早在1948年的哈瓦那會議上,關貿總協定23個原始締約國便達成協議,力圖通過鼓勵透明度、各國協商及調解來控制限制性商業做法的危害。1954年,有建議致關貿總協定處理私營企業的反競爭行為,隨后于1960年達成了關于就此特別通知和協商程序的一個協議。到70年代末,聯合國貿發會議又通過了一項法案,令各國政府承担義務引入針對國內限制性商業做法的立法。1986年,發展中國家建議將限制性商業做法納入烏拉圭回合談判議程。1994年10月28日結束的政府間專家小組關于限制性商業做法的會議,要求貿發會議秘書處檢查成員國競爭法及政策的覆蓋范圍及實施情況,分析烏拉圭回合達成的關于競爭的條款,并特別研究了限制性商業做法的現實對發展中國家造成影響的若干案例。1995年貿發會議秘書處在《競爭法和政策的范圍、內容和執行以及烏拉圭回合各項協定中有關競爭政策的規定對發展中國家和其他國家的影響》的研究報告中指出,“烏拉圭回合協議載述的競爭政策條款反映了一種認識,即在一個日益全球化的世界上,國家競爭政策須由國際一級的行為予以補充,以便保護和促進全球市場競爭的活力”。  烏拉圭回合深切地關注著貿易與競爭政策的多邊協調問題。從已達成的協定來看,《服務貿易總協定》第8條規定,當一壟斷供應者根據該成員承担的義務,在其壟斷權范圍之外提供服務時,直接或通過一附屬公司進行競爭時,該成員應確保此類供應者沒有濫用其壟斷地位在其境內采取與此類具體承諾相違背的行動,從而使該協定與競爭政策緊密掛鉤。《與貿易有關的投資措施協定》規定,貨物貿易理事會在該協定生效超過5年之后應審查其活動并酌情提出修改意見,理事會在其審查中應考慮《與貿易有關的投資措施協定》是否應補充有關投資政策與競爭政策的協議。《與貿易有關的知識產權協定》第40條指出,成員國一致認為有些限制競爭的有關知識產權的許可證的發放做法或條件可能對貿易產生不利影響,且可能妨礙技術的轉讓和傳播,規定該協議中任何條款不得阻止成員國在其國家立法中詳細規定可能在具體情況下構成濫用知識產權,因而對有關市場上的競爭產生不利影響的簽發許可證的慣例或條件,或阻止成員國采取適當措施防止或控制這類做法。由此可見,烏拉圭回合達成的協議確實如貿發會議秘書處的報告所指出的那樣:競爭政策義務已完全納入國際貿易體系的規則,隨著經濟全球化,競爭政策和貿易政策必將越來越接近。  就區域層次來講,《北美自由貿易協定》中已有一些關于競爭政策合作的條款,亞太經濟合作組織目前亦已開始出現競爭政策的雙、三邊合作,在其杰出人士小組的報告中,建議亞太經濟合作組織考慮采納“以競爭政策的國際合作的現存模式為基礎的政策”;歐盟在《歐洲委員會關于增長、競爭及就業》的白皮書中強調應堅決適用競爭法則,指出競爭政策在消除市場剛性以及提高歐盟在全球經濟一體化進程中的靈活性具有重大作用。歐盟還在其控制兼并的立法中加入了以下新內容:在用于判斷兼并運作是否會導致擁有市場支配地位的標準中,委員會必須考慮來自共同體內外的既存及潛在的競爭,并規定凡在世界范圍內的營業額大于50億歐洲貨幣單位(Ecu),在共同體內的銷售額大于2.5億歐洲貨幣單位的公司便擁有市場支配地位,應對其加以控制[①b]。  貿易和競爭政策的多邊談判遲早會明確地列入世貿組織的議程,而且隨著貿易、投資與各國國內競爭法的摩擦日益增多,多邊協調,特別是世貿組織的爭端解決機制將担負重任,世貿組織涉及到競爭的一些法律條款必將得到充實與修改。   四、中國的對策  (一)密切關注貿易、競爭政策動向。目前關于制定統一的競爭政策的論爭呈三足鼎立:貿易專家傾向于給出肯定的答案,欲借此彌補現行多邊貿易體制之不足;競爭當局則注重信息的絕密性,強調以合作方式進行協調;折衷的一方則主張逐步向多邊協調體制邁進。但如前所述,基本的趨向仍是要將競爭政策的協調統一納入世貿組織的議程,使之成為下一輪多邊談判的熱點議題。不能不看到,由于我國尚未加入世貿組織,不能直接參與多邊協議的談判與制定工作,也不能享受多邊協議賦予的權利,這必然會使我國在國際競爭中處于不利地位。因此,我們應密切注意貿易、競爭政策的發展動態,通過聯合國貿發會議、亞太經濟合作組織及雙邊接觸等各種場合、渠道表達中國的有關立場和觀點,對涉及我國切身利益的這一多邊決策進程施加一定的影響。  (二)以積極態度對待、參與關于競爭的國際法則、協定的起草與談判。發展中國家早在烏拉圭回合談判伊始便主動倡導開展競爭政策的討論,估計新一輪多邊談判納入競爭政策議題仍會得到發展中國家的支持。競爭政策本質上屬于國內政策,國際社會統一制定競爭政策意味著各國競爭法規立法權或競爭政策決策權的部分讓渡,發展中國家直面這一問題實屬可貴。多邊競爭法規在南北雙方合力推進下有可能領先于南北“頂牛”的勞工、環境標準的制定,但其整體上仍遠未達到某些多邊環保標準(如ISO14000)水平。  (三)關于競爭法規、政策的境外執行問題。可以預言,世貿組織的反傾銷協定、反貼補協定、第23條等將被進一步修改,世貿組織的爭端解決機制將担負關于競爭法的境外執行引起的爭端的調解工作。歐盟一貫堅持凡判決在其境內執行的,它便具有管轄權,則美國最高法院1993年6月判決倫敦勞埃德違犯了美國的反托拉斯法,這些都不過是單邊競爭法的境外執行問題的一個側面。隨著全球經濟一體化的發展,各國競爭法的差異及其執法上的不同無疑將加劇相關的摩擦,對此,我們一方面要堅決捍衛我國的立法司法主權,堅持國際禮讓原則,同時亦應積極參與相關協定的起草與談判,做到有理有據,立足國情,講求策略。我們認為,似可建立類似巴黎公約那樣的國際協定,解決競爭法的境外執行問題,以此作為整體行動的第一步。  (四)進一步完善我國的競爭法規或政策。競爭法規、政策的完善是中國與國際經濟全方位接軌的一項重要內容,也是深化改革與擴大開放相結合的契入點。雖然我國已有《反不正當競爭法》,其中包含有反行政壟斷的條款,但還沒有專門的反壟斷法規。為統一市場交易規則,打破地區封鎖和行業壟斷,為合法競爭創造一個公平競爭的外部環境,應加快反壟斷法的出臺工作。在外國大型、巨型跨國公司進入中國市場,并有可能濫用其市場支配權力的背景下,反壟斷法規的設立尤為必要。限制性商業做法一向是跨國公司慣用伎倆,要謹防外商以種種不合理的條件作為來華投資的前提,進一步完善外商直接投資立法。此外,鑒于目前對我國的反傾銷之訴日趨增多,為捍衛我國的正當利益,亦應盡快制定我國的《反傾銷法》。隨著跨國資本流動的發展,進一步完善商標、專利、技術轉讓許可方面的法規建設也迫在眉睫。  (五)用“公正、公平、競爭”精神和原則重構外貿體制和政策體系。在外貿領域引入適度競爭,削弱壟斷程度,可以改善市場結構,增強有效競爭,獲得親競爭效應。競爭勝于壟斷,效益出自競爭。沒有競爭(包括國際競爭),就沒有外貿的效益型增長。隨著對外經貿權更大面積的下放和越來越多工業企業、科研院所自營出口,國家專業進出口公司一統天下的局面已有很大改觀,有助于建立外貿領域新的競爭秩序,有助于外貿企業將市場競爭的巨大壓力轉化為前進的動力。同時,政府有關部門要加強宏觀調控,防止多頭對外,盲目競爭。  (六)積極謹慎地參與市場準入談判。競爭政策的核心,歸根結底是市場準入問題。我們應立足各行業各部門的實際情況,循序對等開放市場。我國已有對外競爭力的行業部門應鼓勵其積極參與國際競爭;對目前尚欠競爭力又事關國計民生的部門則要循序漸進,逐步開放。無論在多邊區域還是雙邊層次上制定競爭政策,最終均要服務于中國企業、產業和整個國家競爭力的提高。   (責任編輯 張寶珍)  ①a R·凱曼尼:《競爭和貿易政策的耦合》,《國際商務律師》1995年11月號。  ②a 海聞:《國際貿易:理論·政策·實踐》,上海人民出版社1993年9月版,第149頁。  ①b A·杰克明:《邁向競爭政策的國際化》,《世界經濟》1995年11月號。*       作者:世界經濟京42-47F52外貿經濟、國際貿易夏申/許國慶19971997近年來隨著全球經濟一體化的深入發展,隨著限制性商業做法的日益猖獗,貿易政策與競爭政策的界限日趨模糊,相互滲透屢見不鮮。當前,無論是關貿總協定,還是世界貿易組織對限制性商業行為缺乏有效的管制。為此,國際社會要求在多邊框架下統一各國競爭政策。本文著重研究了貿易政策與競爭政策的沖突、互補以及競爭法規與政策的多邊協調。  夏申 許國慶:對外經濟貿易大學  通訊處:北京朝陽區惠新東街 100029  * * *  眾所周知,貿易政策專司對外貿易,主要針對政府及其行為,采用與進出口密切相關的,適用于國與國之間的政策措施,協調各國市場之間的資源配置;競爭政策則專司對內交易,主要針對廠商及其行為,采取適用一國市場以內的政策措施,配置本國市場內資源。這兩種政策似乎職責分明,井水不犯河水。然而,隨著近年來全球經濟一體化的深入發展,隨著限制性商業做法的日益猖獗,貿易政策與競爭政策的界限日趨模糊,兩種政策相互滲透已屢見不鮮。而無論關貿總協定抑或世貿組織,對限制性商業行徑尚缺乏有效的管制,當前國際社會要求在多邊框架下統一各國競爭政策的呼聲日高,欲將此列為下一輪多邊貿易談判的議題。中國正在與國際經濟接軌,爭取加入世貿組織,應關注這一政策的演變動向并做出相應的對策。   一、貿易政策與競爭政策的沖突  當今世界經濟日益一體化,各國廠商同時在諸多不同市場以不同方式開展激烈的競爭。  各國市場間的資源配置不僅受到各國貿易政策的影響,而且受制于各國競爭政策的作用。貿易政策與競爭政策正共同作用于各國資源的配置。那么,究竟什么是競爭政策?它又是怎樣影響著國際貿易格局和國際競爭態勢的?  貿易政策致力于國際貿易障礙的清除,通過削減關稅和非關稅壁壘推進全球資源優化配置和效率提高;而競爭政策旨在通過清除或控制一國市場內限制性商業做法以確保市場機制的有效運作和資源配置的流暢順達。所謂限制性商業做法(Restrictive Business Practices),是競爭解決的實質問題和關注對象,也是扭曲貿易和競爭格局的癥結所在。1980年4月聯合國貿發會議達成的《管制限制性商業做法多邊協議的公平原則和規則》將其界定為:“凡是企業具有下述行徑和做法,即通過濫用或謀取濫用市場權力的支配地位,以限制進入市場或以其他方式不適宜地限制競爭,從而對國際貿易(特別是發展中國家的國際貿易及其經濟發展)造成或可能造成不利影響;或通過企業之間正式或非正式的,書面或非書面的協議或安排,造成同樣影響的,都稱之為限制性商業做法”。具體來說,影響國際貿易與競爭的限制性商業行為有:(1)國際卡特爾與鄰國既有或潛在的競爭者簽訂排他性交易協定,如地域市場分割協定,價格或數量協定等;(2)跨國公司以獨占或排他性經營權作為對外直接投資的前提條件,以此建立其在東道國的壟斷地位和支配市場的權力;(3)生產者與大多數的經銷商簽訂排他性交易協定,使外來進入困難;(4)廠商間的合同安排或垂直分工阻止國內外投入品新來源的發展;(5)大廠商通過兼并或收購,對運作市場的競爭產生不利影響;(6)濫用反傾銷、反貼補法令,以保護公平競爭為由,阻止外來商品競爭;(7)政府企業與私營企業串謀定價。這里所列舉的既有國際的,也有國內的,既有政府所為,也有企業之舉。  當前對競爭政策的關注絕非偶然,究其原因有兩個:首先,從經濟方面來看,跨國公司將產品制造過程安排在不同區位完成時,行銷國外比重的增大使市場準入成為各國生產者關心的問題;而伴隨貿易自由化進程,關稅、非關稅壁壘的降低使競爭加劇,企業便日益用限制性商業做法保護自己。于是,各國在制定旨在改進國際資源配置,保護國際公平競爭的政策時,開始密切注意那些可能影響不同地區、不同國家相對吸引力的當地政策,以及那些影響市場準入條件的準入政策。其次,從立法方面來看,關貿總協定的條款不盡完善,僅涉及政府當局關于商品貿易的公共政策,并不適用于私營廠商及其行為。各國競爭立法上的差異引起經濟利益分割的沖突,形成不公平競爭的另一來源;而一國競爭法在境外執行時還可能遇到侵犯別國主權之類的敏感問題。  貿易政策和競爭政策的沖突在以下6個領域表現得尤為激烈:  (一)反傾銷立法。關貿總協定第六條規定,當一國產品以低于正常價格的辦法擠入另一國市場進行貿易時,若因此而對某一締約國領土內已建立的某項工業造成重大損害或重大威脅,或者對某一國內工業的新建造成嚴重阻礙,這種傾銷應受到譴責。但何謂正常價格?何為“重大損害或重大威脅”?量化上的困難極易引起貿易摩擦。該條款還規定可以采取抵消措施,但并不明言禁止傾銷,國內寡頭企業可以利用此項規定抵制國外傾銷,自身卻可在國內低價銷售。該條款給國內寡頭以可乘之機,使貿易政策和競爭政策效應在一定程度上相互沖抵。  (二)管理貿易安排。就目前最盛行的三種管理貿易安排而言,“自愿出口限制”和“有秩序的銷售安排”旨在保住現有出口市場份額,而“自愿進口擴張”旨在開辟新的進口市場。但三者共同的目標都是為了在特定市場上分享份額,這些安排都是不透明的,無從知道該市場份額是否是外國廠商期望持有的最低份額,也不知道這些安排是否會變為永久性質,第三方無法準確地量化和評估這些安排的效應,自然也就不能有效地遏制其對競爭的不利影響。例如,有秩序的銷售安排往往凍結銷售數量與價格,自愿出口限制以損失進口國福利為代價,它們都不利于效率提高和技術創新,阻礙潛在競爭者進入市場。而且,這些管理貿易安排很可能被某些廠商濫用,他們力圖獲取官方安排來壓制競爭,以撈取更大的好處:可以利用官方批準的公司會晤,暗中簽訂附加協定而無需讓政府知悉;進口競爭性廠商可以利用謀取官方安排的機會脅迫國外廠商就范,為各種形式的合謀留下余地;官方批準的安排所提供的監督機制,恰好有助于保留卡特爾的存在。這種種利益的驅動將管理貿易安排變成壓制競爭的工具,貿易政策與競爭政策再次相沖撞。  (三)垂直一體化安排。這種安排可能產生截然相反的后果。從積極方面來講,在技術飛速進步的今天,產品制造工藝與過程日趨復雜,分工日益深化和細化,獨立廠商間的垂直一體化合作協定有助于促進供需方之間技術信息和知識產權的流動和互換。當收益不確定,需有長遠投資時,垂直安排更是運作自如。從消極方面來講,摒棄了開放市場的競爭和效率,排斥了市場內的其他廠商,從而具有反競爭因素。在允許實行這種體制的國家里,市場準入更難,垂直一體化的各個成員企業容易抱團排外,在營造本地競爭優勢的同時,將他國廠商置于劣勢地位。  (四)水平一體化安排。提高生產效率或加速技術創新的水平一體化合作協定可以加強競爭體制授予的本地優勢,單個廠商難以獨立消化的研究開發、職工培訓等成本將得以由眾多伙伴分担。但問題在于,許多水平一體化安排常常規定減少產量以提高價格,或者純粹為了市場份額的分配。這樣的安排顯然是反競爭的,進、出口卡特爾以及旨在瓜分市場的跨國協定就是最明顯的例子。  (五)政府干預。政府的補貼或賦稅能夠增強或削弱當地企業的優勢,而要判斷補貼是矯正市場還是扭曲市場實屬不易,況且即便是為矯正市場扭曲的補貼或援助亦可能影響各國間的貿易和競爭。關貿總協定第16、6和23條均涉及政府的干預行為,然而政府在衡量正常價值,評估技術進步條件下損失的預期收益時頗具難度,采取干預措施往往缺乏準確的計量依據。而且,由于第6條許可單方采取未經關貿總協定批準的反傾銷或反補貼行為,爭端解決過程隨時可能被任何一方打斷。  (六)政府立法。政府制定的法規也有可能成為貿易壁壘。例如,當一國技術標準或立法規定的具體工藝流程更易為本國廠商實施,或者其規定的投入品更易為當地廠商獲得時,便將成為市場準入的屏障。人們通常很難界定什么是能夠給予當地優勢的法令,也很難制定嚴格意義上的非歧視性的禁止市場準入的法令,這些界定及立法上的客觀問題令貿易政策與競爭政策難以吻合。   二、貿易政策與競爭政策的互補  長久以來,人們都以為貿易自由化是促進競爭的。然而近期的研究表明,貿易自由化的親競爭效應可能有所夸大。構筑這樣一個模型:當進口供給缺乏彈性時,關稅下降帶來的國內需求的增加只能導致進口品價格的提高,或者進口品對國內價格變動更為敏感。在浮動匯率體制條件下,如果國內廠商不能有效地降低成本,提高生產率,國內通貨將不得不貶值,從而對進口競爭性產品及其制造商提供新的保護。這樣,貶值便抵消了關稅下降產生的親競爭效應[①a]。  正是這樣一個悖論,促使國際經濟學界探討貿易政策與競爭政策的互補效應。  (一)競爭政策的貿易效應不容忽視。只有貿易政策而無競爭政策,政策體系是不完整的,其存在的缺陷、漏洞和“盲點”必定會使單一貿易政策行之不遠。  (二)貿易政策的競爭效應具有兩面性。一方面,貿易自由化不斷削減關稅與非關稅壁壘,從而有助于改善競爭環境,增進有效競爭,這時,貿易政策與競爭政策的目標相吻合;另一方面,由于現實經濟生活中遠非完全的貿易自由化,各國政府不得不實行管理貿易政策,當其借助關稅、非關稅、準入限制、許可限制、反傾銷、自愿出口限制、有秩序的銷售安排和自愿進口限制等手段限制進口競爭時,政府作為政策的制定者與實施者,通常是豁免于競爭法的,市場進入的獨占權及其他授予企業的特權通常在競爭法及其執行機構的管轄之外。這時,貿易政策與競爭政策又呈現一定程度的對抗性。特別值得一提的是反傾銷、反補貼立法,其在執行過程中極有可能保護的是本國低效率的競爭者而不是保護競爭的。當前,人們要十分警惕打著“保護公平競爭”的旗號推行貿易保護主義。不公平競爭是要反對的,因為政府通過政策直接或間接地幫助企業在國外市場上競爭,可能會對國外同類企業造成傷害,但決不能允許借口推行保護主義[②a]。  (三)貿易政策與競爭政策可以互補。不可否認,現實經濟生活中確實存在著貿易政策的反競爭效應與競爭政策的反貿易效應,也確實存在著邊界措施失靈導致的對邊界內限制性商業做法的追逐,從而出現貿易政策力所不逮,尚需競爭政策加以填補的“真空”地帶。由于貿易政策或競爭政策作用于對方都可能產生迥然的兩極效應,因此,旨在糾正市場扭曲的任何干預,其最優的選擇應是搭配使用這兩種政策,通過政策組合與協調,最大限度地抑制貿易政策的反競爭效應和競爭政策的反貿易效應,實行貿易、競爭政策的互動互補。當前從國際層次上講,需要有競爭政策的多邊法則,以消除由于各國競爭法的差異引起的摩擦。然而,國際社會是否需要制定統一的多邊競爭法則?還是有疑義的。首先,經濟學家們對產業組織或市場結構的一些重要基本原則尚未達成共識,例如,垂直一體化安排到底是親競爭還是反競爭?研究開發戰略聯盟究竟是增加還是減少福利?這些理論上的歧見妨礙著競爭政策的統一。其次,各國競爭法的內容反映其經濟運行的特征。以兼并法為例,盎格魯—薩克遜模式從強調效率出發,贊成敵對兼并,而德、日模式強調長期聯盟,對敵對兼并持否定態度,何以判斷何者更佳?再次,按照“多樣性合法”(Diversity-is-legitimate)原則,競爭法的競爭(Competition of Competition Law)在目前是合理的,也是必須的。最后,只要現實世界還存在國家,便還會有主權及其國家利益的維護,一國必須能夠保護自身免受來自外國公司及其反競爭行為的危害。   三、競爭法規與政策的多邊協調  關貿總協定對促進競爭做出過巨大的貢獻,其諸多條款力圖消除對原產地不同的進口品的歧視,消除國產品與關稅領土內流通的進口品之間的歧視,削減對進、出口產品的數量限制以及管理對貿易起扭曲作用的傾銷及補貼。體現其促進國際間競爭一面的相關條款包括:(1)第1條:關于對來源不同的進口品的歧視;(2)第3條:關于本國產品及進口品間的歧視;(3)第11條:關于影響進口品或出口品的數量限制;(4)第16條:關于出口補貼;(5)第6條及烏拉圭回合關于實施第6條、關于補貼及反補貼措施的協定;(6)第17條:關于國營貿易公司所施行的歧視;(7)公共采購協定:關于政府采購機構所施行的歧視;(8)對貿易技術壁壘協定、關于衛生及植物檢疫措施的協定、關于裝船前檢驗及關于進口許可程序的協定;(9)第23條:關于貿易自由化的預期利益的喪失或損害。  然而,上述條款在實踐中不無缺陷:(1)第1、3條所言的貿易歧視很難量化證實其存在,至于那些非歧視性立法、許可程序、技術標準、產品證明要求,即便是在客觀、公正的基礎上實施,也難以否認其損害市場準入的性質。可見,非歧視性原則適用范圍甚窄,而競爭政策涵蓋面更寬。(2)第11條,由于第12條同時允許由于國際收支原因而使用配額,進、出口卡特爾亦豁免于此條,且第14條允許放棄非歧視義務(僅適用于進口品間而不是進口品與國產品間),這就使第11條極易流產。(3)就第14條施行而言,第23條允許為補償出口預期利益的喪失而實施救濟,但計量起來困難。(4)關于實施第4條,實際上直接在傾銷或補貼地根除反競爭之源要比采用邊界稅損害消費者更為有效;若要進口國放棄采用邊界防范措施,則它必須可以訴諸出口國法院或者出口國有義務阻止傾銷或出口補貼,但關貿總協定并未提供上述權利。(5)第17條并不適用于沒有特權或獨占權的私營企業,故當存在貿易或競爭扭曲時,關貿總協定往往無能為力。(6)第23條不適用于私營企業行為,難以確定應采用的抵消措施的力度。  綜上所述,關貿總協定存在以下不足之處:其一,不要求完全消除貿易障礙,意味著寡頭們很容易維護其壟斷地位,卡特爾有可能合法得以存在;其二,并未涵蓋私營企業行為;其三,其法則可能導致次級反競爭效應(如反傾銷);其四,第23條提出的“救濟”并不是處理貿易自由化后出口預期利益喪失問題的靈活而有效的工具。  應當承認,關于多邊競爭法則的動議代表著一種社會進步的思潮,在這股思潮的強力沖擊及限制性商業做法的現實干擾下,國際社會在不斷加強對貿易與競爭政策的國際協調,尤其是加強對限制性商業做法的現實的多邊管制。早在1948年的哈瓦那會議上,關貿總協定23個原始締約國便達成協議,力圖通過鼓勵透明度、各國協商及調解來控制限制性商業做法的危害。1954年,有建議致關貿總協定處理私營企業的反競爭行為,隨后于1960年達成了關于就此特別通知和協商程序的一個協議。到70年代末,聯合國貿發會議又通過了一項法案,令各國政府承担義務引入針對國內限制性商業做法的立法。1986年,發展中國家建議將限制性商業做法納入烏拉圭回合談判議程。1994年10月28日結束的政府間專家小組關于限制性商業做法的會議,要求貿發會議秘書處檢查成員國競爭法及政策的覆蓋范圍及實施情況,分析烏拉圭回合達成的關于競爭的條款,并特別研究了限制性商業做法的現實對發展中國家造成影響的若干案例。1995年貿發會議秘書處在《競爭法和政策的范圍、內容和執行以及烏拉圭回合各項協定中有關競爭政策的規定對發展中國家和其他國家的影響》的研究報告中指出,“烏拉圭回合協議載述的競爭政策條款反映了一種認識,即在一個日益全球化的世界上,國家競爭政策須由國際一級的行為予以補充,以便保護和促進全球市場競爭的活力”。  烏拉圭回合深切地關注著貿易與競爭政策的多邊協調問題。從已達成的協定來看,《服務貿易總協定》第8條規定,當一壟斷供應者根據該成員承担的義務,在其壟斷權范圍之外提供服務時,直接或通過一附屬公司進行競爭時,該成員應確保此類供應者沒有濫用其壟斷地位在其境內采取與此類具體承諾相違背的行動,從而使該協定與競爭政策緊密掛鉤。《與貿易有關的投資措施協定》規定,貨物貿易理事會在該協定生效超過5年之后應審查其活動并酌情提出修改意見,理事會在其審查中應考慮《與貿易有關的投資措施協定》是否應補充有關投資政策與競爭政策的協議。《與貿易有關的知識產權協定》第40條指出,成員國一致認為有些限制競爭的有關知識產權的許可證的發放做法或條件可能對貿易產生不利影響,且可能妨礙技術的轉讓和傳播,規定該協議中任何條款不得阻止成員國在其國家立法中詳細規定可能在具體情況下構成濫用知識產權,因而對有關市場上的競爭產生不利影響的簽發許可證的慣例或條件,或阻止成員國采取適當措施防止或控制這類做法。由此可見,烏拉圭回合達成的協議確實如貿發會議秘書處的報告所指出的那樣:競爭政策義務已完全納入國際貿易體系的規則,隨著經濟全球化,競爭政策和貿易政策必將越來越接近。  就區域層次來講,《北美自由貿易協定》中已有一些關于競爭政策合作的條款,亞太經濟合作組織目前亦已開始出現競爭政策的雙、三邊合作,在其杰出人士小組的報告中,建議亞太經濟合作組織考慮采納“以競爭政策的國際合作的現存模式為基礎的政策”;歐盟在《歐洲委員會關于增長、競爭及就業》的白皮書中強調應堅決適用競爭法則,指出競爭政策在消除市場剛性以及提高歐盟在全球經濟一體化進程中的靈活性具有重大作用。歐盟還在其控制兼并的立法中加入了以下新內容:在用于判斷兼并運作是否會導致擁有市場支配地位的標準中,委員會必須考慮來自共同體內外的既存及潛在的競爭,并規定凡在世界范圍內的營業額大于50億歐洲貨幣單位(Ecu),在共同體內的銷售額大于2.5億歐洲貨幣單位的公司便擁有市場支配地位,應對其加以控制[①b]。  貿易和競爭政策的多邊談判遲早會明確地列入世貿組織的議程,而且隨著貿易、投資與各國國內競爭法的摩擦日益增多,多邊協調,特別是世貿組織的爭端解決機制將担負重任,世貿組織涉及到競爭的一些法律條款必將得到充實與修改。   四、中國的對策  (一)密切關注貿易、競爭政策動向。目前關于制定統一的競爭政策的論爭呈三足鼎立:貿易專家傾向于給出肯定的答案,欲借此彌補現行多邊貿易體制之不足;競爭當局則注重信息的絕密性,強調以合作方式進行協調;折衷的一方則主張逐步向多邊協調體制邁進。但如前所述,基本的趨向仍是要將競爭政策的協調統一納入世貿組織的議程,使之成為下一輪多邊談判的熱點議題。不能不看到,由于我國尚未加入世貿組織,不能直接參與多邊協議的談判與制定工作,也不能享受多邊協議賦予的權利,這必然會使我國在國際競爭中處于不利地位。因此,我們應密切注意貿易、競爭政策的發展動態,通過聯合國貿發會議、亞太經濟合作組織及雙邊接觸等各種場合、渠道表達中國的有關立場和觀點,對涉及我國切身利益的這一多邊決策進程施加一定的影響。  (二)以積極態度對待、參與關于競爭的國際法則、協定的起草與談判。發展中國家早在烏拉圭回合談判伊始便主動倡導開展競爭政策的討論,估計新一輪多邊談判納入競爭政策議題仍會得到發展中國家的支持。競爭政策本質上屬于國內政策,國際社會統一制定競爭政策意味著各國競爭法規立法權或競爭政策決策權的部分讓渡,發展中國家直面這一問題實屬可貴。多邊競爭法規在南北雙方合力推進下有可能領先于南北“頂牛”的勞工、環境標準的制定,但其整體上仍遠未達到某些多邊環保標準(如ISO14000)水平。  (三)關于競爭法規、政策的境外執行問題。可以預言,世貿組織的反傾銷協定、反貼補協定、第23條等將被進一步修改,世貿組織的爭端解決機制將担負關于競爭法的境外執行引起的爭端的調解工作。歐盟一貫堅持凡判決在其境內執行的,它便具有管轄權,則美國最高法院1993年6月判決倫敦勞埃德違犯了美國的反托拉斯法,這些都不過是單邊競爭法的境外執行問題的一個側面。隨著全球經濟一體化的發展,各國競爭法的差異及其執法上的不同無疑將加劇相關的摩擦,對此,我們一方面要堅決捍衛我國的立法司法主權,堅持國際禮讓原則,同時亦應積極參與相關協定的起草與談判,做到有理有據,立足國情,講求策略。我們認為,似可建立類似巴黎公約那樣的國際協定,解決競爭法的境外執行問題,以此作為整體行動的第一步。  (四)進一步完善我國的競爭法規或政策。競爭法規、政策的完善是中國與國際經濟全方位接軌的一項重要內容,也是深化改革與擴大開放相結合的契入點。雖然我國已有《反不正當競爭法》,其中包含有反行政壟斷的條款,但還沒有專門的反壟斷法規。為統一市場交易規則,打破地區封鎖和行業壟斷,為合法競爭創造一個公平競爭的外部環境,應加快反壟斷法的出臺工作。在外國大型、巨型跨國公司進入中國市場,并有可能濫用其市場支配權力的背景下,反壟斷法規的設立尤為必要。限制性商業做法一向是跨國公司慣用伎倆,要謹防外商以種種不合理的條件作為來華投資的前提,進一步完善外商直接投資立法。此外,鑒于目前對我國的反傾銷之訴日趨增多,為捍衛我國的正當利益,亦應盡快制定我國的《反傾銷法》。隨著跨國資本流動的發展,進一步完善商標、專利、技術轉讓許可方面的法規建設也迫在眉睫。  (五)用“公正、公平、競爭”精神和原則重構外貿體制和政策體系。在外貿領域引入適度競爭,削弱壟斷程度,可以改善市場結構,增強有效競爭,獲得親競爭效應。競爭勝于壟斷,效益出自競爭。沒有競爭(包括國際競爭),就沒有外貿的效益型增長。隨著對外經貿權更大面積的下放和越來越多工業企業、科研院所自營出口,國家專業進出口公司一統天下的局面已有很大改觀,有助于建立外貿領域新的競爭秩序,有助于外貿企業將市場競爭的巨大壓力轉化為前進的動力。同時,政府有關部門要加強宏觀調控,防止多頭對外,盲目競爭。  (六)積極謹慎地參與市場準入談判。競爭政策的核心,歸根結底是市場準入問題。我們應立足各行業各部門的實際情況,循序對等開放市場。我國已有對外競爭力的行業部門應鼓勵其積極參與國際競爭;對目前尚欠競爭力又事關國計民生的部門則要循序漸進,逐步開放。無論在多邊區域還是雙邊層次上制定競爭政策,最終均要服務于中國企業、產業和整個國家競爭力的提高。   (責任編輯 張寶珍)  ①a R·凱曼尼:《競爭和貿易政策的耦合》,《國際商務律師》1995年11月號。  ②a 海聞:《國際貿易:理論·政策·實踐》,上海人民出版社1993年9月版,第149頁。  ①b A·杰克明:《邁向競爭政策的國際化》,《世界經濟》1995年11月號。*      
2013-09-10 21:48

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