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論憲法規范的基本特點
論憲法規范的基本特點
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  〔內容摘要〕憲法規范不僅有制裁要素,而且制裁要素就在憲法規范之中,那種認為憲法規范只具有原則性而沒有制裁要素或者認為憲法規范雖具有制裁要素,但制裁要素包含在普通法律規范之中的觀點,是值得商榷的。憲法規范的基本特點是最高性、根本性、廣泛性、原則性、適應性和穩定性;受憲法規范的基本屬性即法律性所決定,綱領性不是憲法規范的基本特點,否則,將會弱化憲法規范的法律性,影響憲法規范的現實社會作用;根本性是憲法規范的內在本質屬性,它決定著憲法規范的性質和地位以及憲法規范的諸多特性。
  〔關鍵詞〕 憲法規范 制裁要素 憲法規范最高性
  〔作者簡介〕胡錦光,1960年生,1986年畢業于中國人民大學法律系,獲法學碩士學位,現為中國人民大學法學院副教授、在職博士生。
     *         *          *
      一、關于憲法規范的最高性
  憲法規范的最高性即憲法規范的地位和效力高于其他法律規范。具有最高的法律效力這是憲法規范與其他法律規范相比較,最顯明的特點。與最高性相聯系,有以下問題值得進一步探討。
  1.憲法規范最高性的根據。通說認為,憲法規范具有最高性的特點是由憲法所規定的內容決定的。憲法既然規定國家生活中最根本性的問題,其他法律只規定一般性的問題,這就決定憲法必然在國家全部法律體系中居于最高地位,具有最高法律效力。
  我認為,通說的理解從本質上說無疑是正確的。但全面地考察憲法規范之所以具有最高性,除內容上的根本性要件外,還要具備一定的形式要件。其形式要件即與其他法律規范相比較,具有更為嚴格的制定和修改程序。缺少這一形式要件,雖具有根本性內容的法律,也不能成為最高規范。形式上的嚴格程序之所以能夠有此種作用,在于它能夠使這類法律獲得比其他法律更廣泛的民意基礎。嚴格的制定和修改程序具有兩方面的功能:一是從形式上賦予憲法規范的最高性;二是保障憲法規范的穩定。英國憲法即是最典型的實例。從內容上看,英國有規定國家根本制度、基本原則的法律,因而可以說英國有憲法;而從形式上看,這類法律未經過比其他法律更為嚴格的制定修改程序,在效力上并不高于其他法律,因而又可以說英國沒有憲法。因此,憲法規范的最高性既淵源于內容上的根本性,又淵源于形式上的嚴格程序。
  2.憲法規范的最高性與政黨綱領的關系。在實行政黨政治的現代社會,政黨綱領(主要指執政黨)在憲法規范的制定、解釋和具體運用過程中起著非常重要的作用。但從憲法規范科學化的角度看,政黨綱領的權威性必須從屬于憲法規范的最高性,只有在憲法規范的組織活動中才能尋找政黨活動的合法的依據。現行憲法中體現的“黨必須在憲法和法律范圍內活動”這一原則,實際上表明了憲法規范與黨的活動之間效力等級問題。
      二、關于憲法規范的根本性
  通說認為,憲法規范的根本性是憲法規范的核心特點。這種認識無疑是正確的。根本性是憲法規范的內在本質屬性,它決定著憲法規范的性質和地位,憲法規范的諸多特性,如最高性、原則性等,都是由它決定或派生的。
  通說認為,憲法規定的是國家的根本制度,規定社會制度和國家制度的基本原則。因此,有的國家就把憲法稱為根本法或基本法。我國憲法所規定的主要內容有:(1)國家的根本制度;(2)社會和國家制度的基本原則;(3)國家的根本任務和基本國策;(4)公民的基本權利和義務;(5)國家機關的組織和活動的基本原則及其體系。 這些都是國家生活中帶根本性的問題。有學者認為,憲法規范的根本性主要表現在兩個方面。除通說外,從法律形式上說,憲法是法律之法律,是母法。
  關于憲法規范的根本性,我認為:
  第一,根本性是憲法規范的內在本質屬性,其外在的表現形式為憲法規范的最高性,即憲法規范的最高法律效力。因此,通說更為合理一些。
  第二,憲法規范的根本性在于它規定的是國家生活各方面的根本制度、根本原則,是國家各種具體生活和制度的最終根據及淵源,具有根本的創制性。現行憲法序言規定:“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果,規定了國家的根本制度和根本任務,是國家的根本法,具有最高的法律效力”。該憲法規定的根本制度是社會主義制度,根本任務是集中力量進行社會主義現代化建設。憲法除規定了這一根本制度外,還根據這一根本制度,規定了政治、經濟、文化教育等方面的基本制度。從國家各種具體生活的運行和各項具體制度的建立看,除根本制度外,憲法所規定的基本制度也是最終根據和淵源,實際上也具有根本性。因此,憲法序言的規定有失全面。
      三、關于憲法規范的廣泛性
  通說認為,憲法既然是國家的根本大法、國家的總章程,因此憲法規范所調整的社會關系的范圍必然是非常廣泛的。主要表現在兩個方面:一是憲法規定的內容廣泛;二是憲法調整的社會關系的主體廣泛。也有學者認為,憲法規范的首要特點是在于根本性,不在內容的廣泛性,有人認為比普通法廣泛,這是不能同意的。從范圍上看,憲法規范不是比普通法廣泛,如民法、刑法、訴訟法等的具體規定,就不包括在憲法之內,憲法只是構成這些法律部門的根本、核心。
  關于憲法規范的廣泛性,我認為:
  第一,它是憲法規范的特點之一。憲法規范所調整的社會關系的范圍有逐漸擴大的趨勢,這在資本主義國家憲法變化發展中,表現得較為明顯,它是國家權力特別是行政權力作用范圍逐漸擴大的結果。受社會主義國家職能所決定,其國家權力特別是行政權力自建立以來一直處于較大的狀態,因而其憲法規范所調整的社會關系的范圍不象資本主義國家有一個從小變大的過程。憲法規范與某一部門法所表現的法律規范相比較,廣泛性是顯而易見的。
  第二,憲法規范廣泛性與根本性的關系。有學者認為,憲法內容的廣泛性,這只是憲法規范的特點之一,而憲法內容另一方面的特點則是帶有根本性,憲法內容帶有這兩個方面的特點,這是憲法作為國家根本大法本身所決定的。我認為,憲法規范的根本性與廣泛性是有層次的,它們既不是并列的特點,亦不是都由憲法作為根本大法所決定的。
      四、關于憲法規范的原則性
  關于憲法規范原則性的具體表現,學者有兩種概括。
  1.一種表現說。持此說者認為,憲法是國家的根本大法,是治國安邦的總章程。因此,從內容上說,它規定國家的根本問題;從范圍上說,它涉及國家生活和社會生活的各個方面。對這樣廣泛、復雜的問題,憲法只能作非常原則性的規定,其文字表述也必須非常簡明概括。否則,憲法就成了一部法律大全,就失去了它的國家根本大法的性質,就失去了治國安邦總章程的性質。這是憲法學界的通說。
  2.兩種表現說。持此說者認為,憲法規范的原則性除上述表現外,還表現在,憲法規范的構成要素(亦稱邏輯因素),通常都不能規定法律后果部分。就是說,憲法規范往往只規定允許、禁止或者要求人們的行為的那一部分,而不規定違反該規范的要求所招致的法律后果的那一部分,具體的制裁辦法由有關法律、法規規定。
  關于憲法規范的原則性,我認為,
  第一,這是憲法規范的特點之一。憲法規范的原則性與其他法律規范的具體化形成鮮明的對照。憲法規范面對它所應調整的廣泛的社會關系,只能作出原則性的規定,即不可能也沒有必要作出具體而詳盡的規定。也由此可見,這一特點是由憲法規范根本性的特點所決定的。
  第二,憲法規范不僅具有完整的構成要素,而且其制裁要素明確、具體。憲法作為根本法,與其他法律規范的作用方式、作用領域、作用對象是不同的,其制裁措施也與其他法律有所不同。應當改變那種只有追究刑事責任、民事責任、行政責任,才算是制裁的看法。認為憲法規范的構成要素通常都不能規定法律后果部分是憲法規范的原則性表現之一,是值得商榷的。
      五、關于憲法規范的綱領性
  通說認為,雖然憲法和綱領是兩個東西,不能混淆,但也不應把兩者對立起來。從世界各國和中國的制憲經驗看,憲法和綱領的內容是可以互相滲透的,憲法和綱領之間并沒有不可逾越的鴻溝。憲法之所以要規定綱領性的內容,這是因為:(1 )憲法和法律都必須真實地反映客觀現實,必須反映正在現實生活中發生著的變化以及這種變化所趨向的目標;(2)憲法用法律的形式規定國家的總任務,以便做到有章可循; (3)制憲和其他立法工作一樣,都應有科學預測。制憲工作的科學預見性越強,憲法的各項規定就越能反映客觀規律,也就越能保持憲法的穩定性。憲法具有綱領性的意義還包括一種憲法對本國人民來說是本國過去革命經驗的總結,對還未實現這種革命的國家人民來說就有綱領性質。
  我認為,綱領性不應當是憲法規范的特點。理由是:
  第一,法律規范的基本功能是要成為人們的行為規則,因而法律規范必須明確、具體。憲法規范是法律規范的一種,而且是居于最高地位的法律規范,作為人們的最高行為規則,也應當是明確、具體的,能夠起到規范人們行為的作用。而綱領則是現在還不存在,需要進一步努力奮斗,將來才能實現的目標、完成的任務及其行動步驟。綱領帶有號召性,屬宣言性質。正如斯大林所說:“綱領和憲法有重大的差別,綱領上說的是還沒有的東西,是要在將來獲得和爭取到的東西,相反,憲法上應當說的是已經有的東西,是現在已經獲得和已經爭取到的東西。綱領主要是說將來,憲法卻是說現在。”可見,綱領性與憲法的規范性是有矛盾的,綱領性的內容和規定無法規范人們的行為,也就無法起到最高規范的作用。
  第二,在現代法治社會,憲法的法律性應得到充分肯定。憲法的功能不在于或至少不主要在于政治宣傳,而在于建立法治的權威,并維護這種權威。這就要求在正當性基礎上的憲法必須具有適用性,通過某種途徑發揮自己的特殊功能。在許多國家建立了司法審查制度或者憲法訴訟制度,用以保證憲法的適用性,發揮憲法作為最高規范的作用。在社會主義國家也建立了由最高國家權力機關監督憲法實施的制度。不具有適用性的憲法,僅僅是紙面上的憲法或政治宣傳品。而憲法適用性的基礎在于憲法的正當性和規范性。綱領性規定必然損害憲法的規范性和嚴肅性,降低憲法的適用性。
  第三,社會主義國家對憲法作用的認識,偏重于政治性,而忽視其法律性。因而憲法中具有較多的綱領性規定。就我國而言,1954年憲法反映了中國社會由新民主主義向社會主義過渡的特點,是一部過渡時期的憲法,因而憲法中既要規定過渡時期的制度和政策,又要規定過渡的方向和目標。正如劉少奇當時所說:“憲法不去描寫將來在社會主義社會完全建成以后的狀況,但是為了反映現在的真實狀況,就必須反映正在現實生活中發生著的變化以及這種變化所趨向的目標。如果不指明這個目標,現實生活中的許多事情就不可能理解。我們的憲法所以有一部分條文帶有綱領性,就是由于這個原因。”1975年憲法和1978年憲法是在“文化大革命”中及結束后不久制定的,帶有明顯的極左思想的痕跡,許多規定超越社會實際,綱領性大于規范性,使其不具有完全實施的基礎。同時,從當時社會所處的政治背景看,顯然偏重于憲法的政治性。
  第四,政治綱領的內容是可以被憲法所吸收形成憲法規范的。例如,美國《獨立宣言》中的許多重要原則和主張曾被1787年憲法及其后的修正案所吸收;《人權宣言》后來被確認為法國1791年憲法序言;《被剝削勞動人民權利宣言》被作為1918年蘇俄憲法的序言;我國共同綱領中的許多內容被1954年憲法所確認。但是,通常是在綱領中的內容成為現實之后,才有可能形成憲法規范。換言之,原屬于綱領中的內容在形成憲法規范之后,即失去了綱領性。
      六、關于憲法規范的適應性和穩定性
  通說認為,憲法規范的根本性與原則性,決定了它比一般法律規范有更大的適應性。只要客觀形勢的變化沒有引起國家根本制度的質的改變,尚未達到完成國家根本任務的程度,憲法所作的原則性的、概括性的規定,仍然能夠適用。憲法規范的適應性的表現方式在各國呈現著不同的情況。美國憲法頒布至今已二百余年,沒有作根本修改,只是適應客觀形勢的變化,增加了一些修正案。我國從1954年憲法制定以后,雖然經過多次修改,但憲法中的許多基本規范如關于國家制度方面的許多規范、關于公民基本權利義務方面的許多規范、關于國家機構方面的許多規范、關于國家標志方面的許多規范并無根本改變。這也是憲法適應性的表現。
  關于憲法規范的適應性和穩定性,我認為:
  第一,一個國家的憲法頒布并實施以后,通常能夠在較長時間內承受因客觀形勢給政治、經濟、文化、社會等方面帶來的變化,適應這種變化,發揮著實際作用,表現出相對的穩定性。與其他法律規范相比較,憲法規范的這一特點也是較為明顯的。少數種類的法律規范存在的時間可能較長,但從總體上看,憲法規范的修改頻率較其他法律要曼,其修改的范圍也要小一些。
  第二,憲法規范具有適應性特點的主要原因在于憲法規范的原則性,即憲法規范的根本性決定了原則性,而原則性又決定了它的適應性。從理論上說,憲法規范的原則性越強,其適應能力也就越強,反之,其適應能力也就越差。但是,從實際可能上說,憲法規范的原則性太強,憲法作為最高規范的調控能力就會減弱。因此,制憲者從政治統治的需要出發,即要判斷憲法規范總體的原則性程度,又要判斷規范具體制度的原則性程度的差異。例如,關于政治制度的憲法規范,各國憲法都作了較為適度的原則性規定。相比較而言,關于經濟制度的憲法規范,其原則性一般較強,這是因為,政治制度一旦確定之后,其變化的幅度一般較小,而經濟制度特別是經濟政策確定之后,其變化幅度就較大。因此,關于政治制度的憲法規定就可以較具體一些,而關于經濟制度的憲法規范就應當更原則一些。我國憲法關于經濟制度的規定就是典型的實例。制憲者從社會主義原理出發,認為社會主義國家的主要職能在于組織經濟文化建設,因而憲法中關于經濟制度的規定非常具體,相應地其適應性就較差,1988年和1993年兩次對憲法所作的修改,主要在于經濟制度部分。我認為,這是制憲及修憲時的一個失誤。
  第三,憲法規范的適應性是指憲法規范適應社會變化的能力。憲法規范與其他法律規范一樣,都必須與社會實際相適應,也只有與社會實際相適應,才能發揮應有的作用。否則,就會變成形式意義上的規范,阻礙社會的進步和發展,失去規范的價值。在這一點上,憲法規范與其他法律規范是相同的,只不過憲法規范能在更大的幅度內適應社會實際的變化。
  第四,一部憲法實施以后,通常能夠在較長時間內不作變動或不作較大的變動,憲法規范的這種穩定性主要取決于以下因素:
  (1)憲法規范的原則性和適應性。憲法規范適度的原則性, 既能保證憲法規范的調控能力,又能使憲法規范具有較強的適應能力。憲法規范的適應能力越強,就越能保持憲法規范的穩定性。如前所述,憲法規范的適應性取決于它的原則性,而原則性一定意義上又受制于憲法規范應具有的調控能力。因此,憲法規范比其他法律規范雖更具有穩定性,但這種穩定性不可能是絕對的。
  (2)比普通法律更為嚴格的修改程序。 各國憲法通常都用專門條款規定了嚴格的修改程序,以保持憲法規范的穩定性。從理論上說,憲法的修改程序越嚴格,憲法規范的穩定性就越強,但從實際作用上看,嚴格的修改程序在兩類國家起著實質性作用:一類是多黨制和兩黨制國家。在這類國家,通常一個政黨在議會中難以取得修改憲法所需的絕對多數席位。在多黨制國家尤其如此。一類是聯邦制國家。在這類國家,修改憲法通常要征得聯邦成員國的同意,而憲法規范又往往是各種利益妥協的產物,因此要取得多數聯邦成員國的同意并非易事。在既是實行多黨制或兩黨制又是實行聯邦制國家,要修改憲法,其難度更顯而易見。而嚴格的修改程序在兩類國家只起著形式意義上的作用:一類是軍事國家。在這類國家,軍人操縱著政權或政權雖由文人掌握但軍人隨時可以干政,軍人可以隨時廢止憲法或中止憲法的效力,實行軍事管制,嚴格的修改程序起不到絲毫的限制作用。一類是一黨制國家。這類國家的政權由一黨所控制,憲法也主要體現著一黨的意志,嚴格的修改程序也起不到絲毫的限制作用。這類國家憲法的穩定性并不在于嚴格的修改程序,而在于該政黨對憲法作用與權威的依賴性。從理論上說,一黨制國家憲法的穩定性要強于兩黨制或多黨制國家,因為憲法所反映的政治力量對比關系變化不大。但實際上這類國家憲法的穩定性較差,因為政局變動或最高領袖個人意志的任意性,容易造成政策缺乏連續性,也較難形成適應社會實際的憲法規范。
  (3)憲法規范內容的科學性和合理性, 以及制憲權主權的合法性地位。正確反映社會實際的憲法規范,客觀上其適應能力必然較強;同時,具有合法性的制憲權主權所制定的憲法,代表著國家的權威,從思想意識上和政治心理上易為人們所接受。我認為,這是憲法規范穩定性的基本前提。
  我國憲法自1954年制定起至今,已作過3 次整體修改(1975 年、1978年及1982年)、4次局部修改(1979年、1980年、1988年及1993 年),其穩定性不能算強。究其原因,主要是:(1 )憲法規范沒有客觀地反映社會實際,適應性差。1954年憲法客觀地反映了當時中國社會處于過渡時期的實際情況,但1956年完成過渡全面進入社會主義社會以后,憲法并沒有及時修改,使一部分憲法規范形同虛設;1975年和1978年憲法中的較大部分規范沒有客觀反映社會實際,不得不進行較大的修改;現行憲法較客觀地反映社會實際,但關于社會經濟制度部分的規范落后于社會實際,也不得不進行修改。(2)對憲法依賴性不強, 政策連續性差,導致憲法修改。1954年憲法所確定的基本政策甚至基本制度,到1957年以后特別是“文化大革命”中發生了較大變化,整部憲法形同虛設;現行憲法與1975年及1978年憲法所確定的基本政策亦有較大差異。隨著對憲法依賴性的加強,憲法現實適應能力的提高,中國憲法的穩定性將會有所改善。*
      〔參考文獻〕
  〔1〕張慶福:《憲法學基本理論》,社會科學文獻出版社1994 年版。
  〔2〕許崇德:《中國憲法》,中國人民大學出版社1989年版。
              (責任編輯 郝春力)
  
  
  
中國人民大學學報京41-46D411憲法學·行政法學胡錦光19961996 作者:中國人民大學學報京41-46D411憲法學·行政法學胡錦光19961996
2013-09-10 21:48

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