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論憲法規范的構成要素
論憲法規范的構成要素
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  憲法規范是指調整憲法關系并具有最高法律效力的各種規范的總和。首先,憲法規范也是法律規范的一種,法律規范所具有的要素和特征,憲法規范也同樣具有。其次,憲法規范的調整對象是憲法關系。法律規范的調整對象是社會關系,憲法規范調整的對象是社會關系中一類比較特殊的社會關系,即憲法關系。憲法規范所調整的社會關系主要包括:國家與公民之間的關系,國家與國內各民族、團體、企事業單位和其他組織的關系,國家機關與國家機關之間的關系,同一體系國家機關內部的關系。第三,調整上述憲法關系的規范既有憲法中確定的規范,也有普通法律中確定的規范,如選舉法、組織法等也調整憲法關系,憲法規范是指憲法所確定的規范。實際上,有兩種意義上的憲法規范:一是部門法意義上的憲法規范,即一切調整憲法關系的規范,包括憲法中確定的調整憲法關系的規范和普通法律中確定的調整憲法關系的規范;二是根本法意義上的憲法規范,即僅僅指作為國家根本法的憲法確定的調整憲法關系的規范。前一種意義上的憲法規范實際上是一般法律規范,因此,憲法學上所說的憲法規范應當是后一種意義上的憲法規范。
      一、關于憲法規范構成要素的不同觀點
  通常認為,法律規范是由國家制定或者認可的、體現統治階級意志的、以國家強制力保障實施的一般行為規則。法律規范由三要素構成:(1)假定,即指明法律規范適用的條件。 某一個法律規范都是在一定條件出現的情況下才能適用,而適用這一法律規范的這種條件就稱為假定。(2)處理,即行為規范本身的基本要求。 它規定人們應該做什么、禁止做什么、允許做什么。這是法律規范的中心部分,是規范的主要內容。(3)制裁,即指明違反規范的法律后果。如損害賠償、 行政處罚、經濟制裁、判處刑罚等。不論制裁部分怎么規定,法律規范一般都有制裁,因為制裁是保證法律規范實現的強制措施,是法律規范的一個標志。任何法律規范都必須具備以上三個要素,否則就不成其為法律規范。但是,一個法律規范可以表述在幾個條文中,甚至幾個不同的法律文件中;幾個法律規范也可能表述在一個法律條文中。同時,法學界(包括憲法學界)都認為憲法規范是法律規范的一種。憲法學界對于憲法規范是否具備上述三要素,特別是是否具備制裁要素,存在不同的觀點。
    (一)否定說
  持這種觀點的學者認為,憲法規范只是一般綱領性的和一般原則性的規定,只有通過一般法律才能實現;憲法都是比較原則的規定,不便于執行,因而不具有規范性;(注:轉引自張慶福主編:《憲法學基本理論》,社會科學文獻出版社1994年版,第117頁。) 憲法規范不具備一般法律規范的制裁要素,因而憲法規范不具有法律性質。(注:轉引自駱偉建:《憲法規范是法律規范》,《法學》1985年第12期。)相當一部分學者認為,無具體懲罚性或無制裁性,是憲法規范的特點之一。
    (二)肯定說
  持這種觀點的學者認為,憲法規范作為法律規范的一種,具備假定、處理、制裁三要素。但是,肯定說內部對于憲法規范的制裁要素是否包括在憲法典之中,存在分歧,形成甲說和乙說。
  甲說認為,憲法規范不同于一般的法律規范,一般的法律規范基本都含有邏輯結構的三要素:假定、處理、制裁。而憲法規范則不然,它很少規定制裁部分,這些制裁部分并不能在憲法典自身的條款中去找尋,而是包含在其他具體化的法律、法規中,由其予以補充、完善。因此憲法規范沒有被其他法律、法規具體化、細則化,該條款的效力就難以保障實施。由于憲法規范缺少規定制裁部分這一特性,就必然要求其他法律、法規加以具體化、細則化,從而保障憲法規范的有效實施,否則,憲法就僅僅成了“一張寫著人民權利的紙”。(注:劉景欣:《論中國憲法監督體制》,《內蒙古大學學報》1992年第1期。)(注: 吳杰:《論憲法規范的特點》,《中國法學》1987年第6期。)甲說是通說。
  乙說認為,甲說忽視了憲法規范調整社會關系方法的特殊性,割裂了憲法規范與它調整的憲法關系之間的關系,違背了法律規范邏輯結構的規律。理由之一,法律調整的對象決定法律調整的方法,不同的法律有不同的調整對象,因而有不同的調整方法,這是一條規則。憲法有自己調整的對象和方法,普通法律也有自己調整的對象和方法。如果認為憲法規范本身沒有制裁要素,而僅僅存在于部門法的法律規范中,那就等于說,憲法關系是由普通法律規范來調整,而不是由憲法規范來調整,憲法關系可以與憲法規范相脫離。顯然不符合不同的法律調整對象對應不同的法律調整方法的原則。理由之二,如果認為憲法規范僅有假定、處理,制裁包含在普通法律規范中,而普通法律規范本身又有假定、處理,那么,普通法律規范的制裁既要以憲法規范的假定和處理為條件,又要以本規范的假定和處理為條件,實際上就要兩個不同的規范合二為一。在一個法律規范中形成兩個假定,兩個處理,一個制裁的結構,顯然也違背法律規范邏輯結構規律。(注:駱偉建:《憲法規范是法律規范》,《法學》1985年第12期。)
  乙說認為,憲法規范不僅有制裁要素,而且憲法的制裁要素就在憲法規范之中。憲法規范的制裁有兩種方式:第一種是憲法直接調整規范,對參加憲法關系主體的權利和義務作出具體規定,并加以直接調整,對違憲行為規定具體的制裁。憲法規范的具體制裁又分為兩種:一是對立法機關違反憲法規定而制定的法律、法規等,規定撤銷的制裁;二是對參加一定憲法關系的人(國家機構領導人、人大代表)違反憲法行為,規定罷免的制裁。第二種是憲法的原則性規范,對參加憲法關系主體的權利和義務作出原則性規定,因而對違反這些憲法規定的行為,規定原則性的制裁。憲法的原則性制裁一般表述為,違反憲法行為規定由普通法律規范制裁。(注:駱偉建:《憲法規范是法律規范》,《法學》1985年第12期。)
      二、憲法規范具有完整的構成要素
  我認為,憲法規范具有完整的構成要素,不僅具有假定和處理要素,還具有制裁要素,而且憲法規范的制裁要素就存在于憲法規范之中。
    (一)憲法規范具有制裁要素
  否定說認為,憲法規范比較特殊,與其他法律規范相比較,因具有原則性,而可以沒有制裁要素。我認為這一觀點是不能成立的。
  第一,憲法規范的規范性要求其具有制裁要素。法律規范必須包括三要素,即假定、處理和制裁,一個法律規范如果不包含三要素就不成其為法律規范。憲法規范既然是法律規范的一種,從理論上說,就應當也包括上述三要素,否則就不成其為憲法規范。
  第二,制裁要素是保證憲法規范有效實施的必不可少的措施。憲法規范是具有最高法律效力的法律規范,這種性質要求憲法規范具有某種適用性,而不是停留在紙面上,或者停留在一種政治宣傳的層面上。憲法規范無論是通過司法途徑,還是通過其他途徑進行適用,都需要有強制力來保證它的最高法律效力。這種強制力的表現就是制裁要素。沒有制裁要素的法律規范(包括憲法規范)客觀上是沒有或不可能具有適用性的規范。而一個法律規范(包括憲法規范)不具有適用性,也就失去了其存在的價值。
  憲法規范具有制裁要素,那么,它的制裁要素是什么呢?如果將憲法規范的制裁要素理解為與一般法律規范相同,都為刑事制裁、民事制裁及行政制裁,則我們翻遍整部憲法典,也找不到這樣的制裁要素。如前所述,憲法作為根本法,與其他法律的作用方式、作用領域、作用對象是不同的,其制裁措施也與其他法律有所不同。應當改變那種只有追究刑事責任、行政責任、民事責任,才算是制裁的看法。憲法規范的制裁是憲法監督機關或者適用憲法的國家機關對于違反憲法的行為所采取的為維護憲法地位和保證憲法秩序的措施。各國的憲法監督機關或者適用憲法的國家機關所能夠采取的措施主要有:撤銷、宣布無效、在具體案件中拒絕適用、罷免、彈劾。憲法典中一般都明確規定了這些制裁措施。同時,憲法典在規定這些制裁措施時,與其他法律規范還有一個不同之處就是它不是在每一個條款當中都規定了這些制裁措施,而是集中在某些條文當中作出規定。
  我國現行憲法中就規定了具有我國特色、符合我國實際的制裁要素。我國的憲法監督機關是全國人大及其常委會,因此,憲法規定了全國人大及其常委會對于違反憲法的行為可以采取制裁措施。例如,憲法第62條第11項規定,全國人大有權改變或者撤銷全國人大常委會不適當的決定;第63條規定,全國人大有權罷免下列人員:中華人民共和國主席、副主席;國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長;中央軍事委員會主席和中央軍事委員會其他組成人員;最高人民法院院長;最高人民檢察院檢察長;第67條第7項規定,全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令;第8項規定,全國人大常委會有權撤銷省、自治區、 直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。采取司法審查制的國家,由普通法院監督憲法的實施,普通法院在審理具體案件中可以采取的制裁措施就是拒絕適用;采取憲法法院或者設立其他專門機關的國家,其憲法法院或者專門機關可以采取的措施有:宣布違反憲法的行為無效、撤銷違反憲法的法律等規范性文件。因此,否定說認為憲法規范因具有原則性,而沒有制裁要素,是不符合實際情況的。
    (二)憲法規范的制裁要素在憲法典之中
  肯定說認為憲法規范有制裁要素,這是正確的。但肯定說中的甲說認為,憲法規范的制裁要素不在憲法典之中,而是存在于一般法律規范之中,其顯然忽視了憲法是國家的根本法,是“法律的法律”這一特性,而將憲法規范的作用方式完全等同于其他法律規范。例如,甲說認為:“現行憲法第38條規定了‘公民的人格尊嚴不受侵犯’,‘禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害’。這里只要求和禁止人們做什么,沒有規定違反該項憲法規范所帶來的法律后果問題。假如有人對某一公民的人格進行侮辱、誹謗和誣告陷害,就要根據這種違憲違法行為的性質、情節和社會危害性,分別按照刑法、民法通則和治安管理處罚條例關于侵犯公民人格尊嚴的相應條款來進行處理。上述部門法都分別規定了具體的制裁辦法。”(注:吳杰:《論憲法規范的特點》,《中國法學》1987年第6期。)我認為,甲說對現行憲法第38 條的含義和要求如此理解是值得商榷的。從憲法的地位和憲法的功能考察,現行憲法第38條包括兩方面的含義:一是要求立法機關必須制定保護公民人格尊嚴的專門法律、法規或者條款,其中要含有“禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害”的內容。公民也有權要求立法機關制定這類法律、法規。同時,立法機關制定的這類法律、法規或者條款應當具有可操作性,能夠實際起到保護公民免受侮辱、誹謗和誣告陷害。立法機關如果不制定相應法律、法規或者條款,制定的法律、法規或者條款不具有可操作性,都違反憲法的規定而構成失職。從理論上說,這種失職行為也應當承担法律責任。二是立法機關在制定的法律、法規中不得有侵犯公民的人格尊嚴的內容和規定。否則,該法律、法規構成違憲而無效。總之,根據憲法的要求,立法機關的職責是必須通過法律將憲法的原則性規定具體化,否則,立法機關要承担相應的憲法責任。當公民、法人或者其他組織違反了將憲法的原則規定具體化的法律的規定,侮辱、誹謗和誣告陷害公民的人格尊嚴時,再由有關國家機構根據法律的規定追究其刑事責任、民事責任和行政責任。可見,憲法責任與一般法律責任是兩個層次或者說兩個不同的問題。就此也可以看出,現行憲法第38條中的制裁要素亦是非常明確的。甲說認為憲法規范往往只規定允許、禁止或者要求人們的行為的那一部分,具體的制裁辦法由有關法律、法規去規定。(注:吳杰:《論憲法規范的特點》,《中國法學》1987年第 6期。)這是不能成立的。
  肯定說中的乙說認為,憲法規范的制裁要素都應當在憲法規范之中,否則就可能形成一般法律規范中的一個制裁要素既是法律規范的制裁要素,同時又是憲法規范的制裁要素的局面。這一分析是完全正確的。憲法規范與一般法律規范是不同層次的法律規范,憲法規范的法律效力要高于一般法律規范的法律效力。如果認為憲法規范的制裁要素可以存在于一般法律規范之中,就可能出現非常尷尬的情況。即同一個制裁要素,既是根本法意義上的憲法的一部分,又是普通法律的一部分。但是,肯定說中的乙說認為,憲法規范對一些違憲行為規定了具體的制裁,而對另一些違憲行為規定了原則性的制裁。這是不能自圓其說的。我認為,憲法規范中的制裁都是明確、具體的,這是法律制裁特性的必然要求。如果制裁是原則性的,而非具體的,這種制裁就無法保證憲法作為國家根本法的地位,也就不成其為制裁。乙說認為:“現行憲法第41條規定,由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而使公民受到損失的,有依照法律規定取得賠償的權利。”
  可見, 憲法規范既規定了國家機關工作人員不得侵犯公民的權利,又規定了公民受到非法侵害遭受損失時,享有賠償損失的權利。同時,憲法規范對國家機關和國家工作人員違憲行為,規定賠償損失的制裁。然而這些都是原則性規定,需要制定具體法律進一步明確。因而,憲法的原則性制裁一般表述為,“違反憲法行為規定由普通法律規范制裁。”(注:駱偉建:《憲法規范是法律規范》,《法學》1985年第12期。)乙說對現行憲法第41條作此種理解,并由此推導出的結論是欠妥當的。實際上,對自己認為憲法規范的制裁要素不應當存在一般法律規范之中的觀點進行了否定。現行憲法第41條包含兩方面含義:一是要求立法機關必須制定國家賠償法,其基本精神必須是當公民合法權益受到國家機關和國家工作人員侵犯有損失時,國家要承担賠償責任,公民有請求賠償的權利。立法機關不制定該項法律即構成失職。二是如果某項法律規定國家機關和國家工作人員侵犯公民合法權益不承担任何法律責任,該項法律即構成違憲而無效。至于公民在何種原則和條件下,可以就哪些損害通過何種核準程序向何機關提出賠償,賠償義務機關根據何種標準和方式進行賠償等等,屬于立法裁量權范疇,憲法沒有必要也不可能作出具體規定。可見,憲法第41條的制裁措施是針對法律而言的,而非針對國家機關和國家工作人員的侵權行為而言的,法律的制裁措施才是針對侵權行為而言的。因此,憲法第41條的制裁措施不是原則性的,而是具體、明確的。
法學家京10~13,封三D411憲法學、行政法學胡錦光19981998胡錦光,中國人民大學法學院副教授 作者:法學家京10~13,封三D411憲法學、行政法學胡錦光19981998
2013-09-10 21:48

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