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論建立和完善我國住房融資體系
論建立和完善我國住房融資體系
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  提要 本文首先從多個角度論述建立和完善我國住房融資體系的必要性和迫切性,接著分析我國住房融資的演變過程和存在的問題及其成因,在此基礎上提出了以住房消費融資為重心,多元化融資相結合并在較長時期內以政策性融資為主渠道,以抵押貸款為融資核心,以專業住房金融機構為主要中介,以立法監管為主要手段的住房融資體系構想,文章最后提出了實施這一構想的對策。
  關鍵詞 住房 融資體系 問題 構想
  * * *
   一、建立我國住房融資體系的必要性和迫切性
  住房融資主要解決二個問題:一是住房生產的資金來自何處以及以何種方式進入住房生產過程及如何合理回流或收回。二是住房消費(購買住房)的資金由誰支付及如何支付。這兩個問題又是緊密聯系在一起的。前一問題的實質是如何實現住房生產投資的正常循環,后一問題的實質是如何使住房消費者買得起住房。
  第一,建立一個有效率的住房融資體系是由住房價值含量大價格高與住房需求者普遍缺乏一次性購買力這一矛盾決定的。
  第二,建立和發展住房融資體系是市場經濟條件下住房商品化這一必然趨勢的內在要求,是住房投資價值化并不斷轉化為貨幣這一運動過程的表現形式。
  第三,建立新的住房融資體系是對我國傳統的住房生產由政府直接投資,然后無償分配給職工這一導致住房投資無法實現正常循環的住房制度進行反思后得出的必然結論。
  第四,建立合理的住房融資體系是消解我國目前存在的大量居民需要住房與大量商品住房空置這一矛盾的必由之路。據建設部統計,1995年底全國商品房空置達5046萬平方米,其中住房占78%,達3900萬平方米。
  第五,建立住房融資體系是培育住宅成為我國新的經濟增長點的需要。為此,關鍵要使住宅成為消費熱點,這就有賴于金融部門為普通家庭購房提供融資服務。
  第六,建立一個高效率的住房融資體系是實現我國今后住房發展目標的基本保證。按國家建設部規劃,今后15年我國城鎮住房發展目標是:“九五”期間人均居住面積達到9平方米,5年新建住宅12億平方米,年均2.4億平方米;2001~2010年人均使用面積達到18平方米,10 年新建住宅33.5億平方米,年均3.35億平方米。要實現這些目標,一要確保投資,二是促使更多的居民在收入有限的情況下能夠按商品化原則買得起住房。很顯然,只有建立一個高效率的住房融資體系才能較好地滿足這兩個條件。
  第七,國際經驗證明,一個強有力的住房金融支持系統是解決居民住房問題,實現“居者有其屋”的重要關鍵。正因為如此,英國一位著名學者曾這樣評價:金融之于房地產不亞于蒸汽機之于工業革命。
   二、我國住房融資中的問題
  總體而言,我國現有的住房融資是基于住房制度改革及補償過去住房投資不足的需要,而不是著眼于建立一種住房融資的制度安排,以解決住房供給和需求擴張與住房購買力有限這一長期矛盾。現存的主要問題是:
   1.住房融資的重心錯位。
  從國際通行的做法及住宅本身的特點而言,住房融資對象的重點應放在住房消費者及住房消費環節,但我國的金融機構一直以來幾乎只向房地產開發商及各種企事業單位融資,房地產信貸總量的90%以上投到生產環節中,很少面向住房消費者融資,對住房消費環節的信貸注入甚微。由此造成住房生產和消費、供給和需求脫節,導致有房沒人住,有人沒房住的奇怪現象。
   2.住房抵押融資機制尚未生成,個人住房抵押貸款難以推行。
  住房的特點決定了它是最好的抵押品。我國自1986年起開辦個人住房抵押貸款,迄今為止,一是開展面小,量不大,只有100多億元, 在整個房地產貸款中占不到10%,而發達國家一般占25%以上;二是效果很不理想,遠未體現出應有的作用。之所以如此,原因是多方面的。
  第一,因住房商品化遠未實現,真正購買商品房的居民不多,因而對住房抵押融資的現實需求尚未普遍化。
  第二,由于目前的商品房價相對于居民的收入而言顯得太高,因而即使抵押融資,普通居民家庭也缺乏定期還本付息能力。
  第三,住房抵押貸款成數都在7成以下,期限多為10年以下,10 年期的月利率近10%。這種貸款條件顯然為一般家庭所無法承受。
  第四,抵押貸款的資金來源有限,規模受控制。
  第五,二級抵押市場即抵押債權的轉讓市場遠未形成,致使抵押貸款缺乏流動性,阻礙了資金的周轉。
  第六,與房地產抵押相關的法律法規還很不健全,致使這個過程諸多不規范。
  此外,還存在對抵押物評估困難,担保不規范、房屋拍賣市場不成熟,銀行抵押的房地產很難通過市場拍賣收回資金等問題。
   3.住房金融機構不健全,現有金融機構對住房金融業務的關系尚未理順。
  表現在:一是沒有一個全國性的專業住房金融機構(煙臺、蚌埠兩個住房儲蓄銀行只是作用有限的地方機構);二是各專業銀行對房改金融業務和政策性資金惡性競爭;三是現有商業銀行的房地產信貸部普遍存在與行內其他業務部門在業務和人員分工上的不明確,容易引發業務糾紛,造成內耗。
   4.住房融資工具不多,創新不足。
  目前我國的住房融資工具主要是住房存貸款,還有少量的住房債券及股票,遠不足以滿足多元化的住房融資需求。由于缺乏大量的融資工具可供選擇,在很大程度上制約了住房融資市場的拓展。
   5.公積金制度推行得不理想,尚未成為重要的住房資金來源。
  建立公積金制度的主要作用是為建房和購房提供一個穩定的低成本的資金來源渠道。我國自90年代初推行公積金制度,目前存在的問題,一是公積金歸集量小,至1996年底,全國歸集的公積金僅393億元, 僅相當于當年全國住宅總投資的8%,二是各地很不平衡, 沿海地區的公積金歸集率達90%左右,其中上海達120億元, 而內地一些省份只有40%左右,三是公積金繳交比例較低,僅為職工工資的10%(職工及其單位各繳交5%),四是一些地方對公積金的管理比較混亂,出現亂用、濫用或挪用現象。
   6.國家對住房金融缺乏明確而系統的發展構想及操作思路,對住房融資市場也缺乏有效的調控和管理。
   7.住房金融專業人才匱乏,現有業務人員素質偏低。
   三、我國住房融資體系構想及對策
  住房融資體系最主要的功能在于使普通居民(他們占城鎮居民的大部分)在他們還不可能用平時的積累一次性或短期內支付全部房價的情況下,能夠買得起價格合理的適用住房。以此為基點構建我國的住房融資體系,就必須對現行的一套住房融資做法進行根本性改造。并重點解決以下問題:(1)住房融資的資金來源問題;(2)有了資金來源以后,這些資金融通給誰的問題;(3)融資對象界定后, 通過何種方式進行融資;(4)由何種機構來充當這個過程的中介;(5)這個過程的担保問題;(6)這個過程的監管保障和人才適應問題。
   (一)我國住房融資體系的基本構想
  1.在資金來源上,建立政策性融資、互助性融資和商業性融資相結合的多元融資渠道和方式。
  在三種融資中各自的地位如何界定呢?對此,目前存在兩種似乎對立的主張。一種觀點主張以政策性融資為主, 以商業性融資為補充〔1〕;另一種觀點主張我國住房融資的基點應放在市場化上,政府可給予一定的優惠,但主要體現在資金的可得性和期限方面〔2〕。 這兩種主張都有一定的合理性,前一種體現了現實的可操作性,后一種則體現了發展的趨向性。我認為,從發展的方向而言,我國住房融資的定位應是市場化,即按商業化原則進行住房融資,這是市場經濟運作和住房商品化趨勢的必然要求。但是,在一個居民收入普遍偏低,家庭年收入與商品房價差距過大,從而即使采用分期付款方式也無法使大多數購房者具有足夠支付能力的國度,推行市場化融資是行不通的〔3〕。因此, 筆者認為,目前及今后較長一段時期內,我國的住房融資必須也只能以政策性融資為主,商業化融資只能在少數高收入者中推行〔4〕。
  然而,必須指出的是,這里的政策性融資與過去的國家包住房的制度在性質上是完全不同的。過去的住房制度是完全排斥商品經濟機制的,這里政策性融資不僅不排斥它,反而要使它建立在市場經濟的原則之上,具體過程是,政府通過各種方式籌集低成本資金(包括財政支出、住房公積金、出售公房資金、住房儲蓄、各種房改資金等),然后以較低利息通過銀行貸給住房開發商和購房職工。
  最后,即使將來普遍實行購建房的市場化融資,政府的資金支持也是必要的。因為為低收入者特別是貧困人口提供住房是政府的基本職能之一;而且,從國際經驗來看,即使經濟運行高度市場化的國家如美國、日本等,政府也始終為低收入者提供購建房資金支持。這種做法很值得我國借鑒。
   2.在融資對象上,構建以住房消費融資為重心的融資安排。
  正如前面所述,如果住房的生產與供給脫離了有支付能力的住房需求,就會成為無效供給。因此,在市場經濟下更有決定意義的是如何創造對住房的消費需求。對此,途徑有二:一是大幅度提高職工收入或大幅度降低房價,二是實行住房的消費性融資。前一途徑在短期內無可能,可以選擇的只能是后者。
  進一步說,住房融資行為的產生從根本上說是以消費者對住房的需要以及住房價格與消費者收入的較大差距引起的,房地產開發商進行住宅生產的最終目的也是把住房商品順利銷售出去,實現其價值并保證最終盈利。因此,以住房消費性融資為重心,可以有效地解決下述問題。第一,可使住宅的“生產”結構與住宅的需求結構一致;第二,可使住宅建設投資實現回流和進行再投資;第三,可改變過去由職工單位作為住房支出主體的現象;第四,能有效地動員居民儲蓄,通過抵押貸款業務把居民未來收入的相當大部分預先固定在儲蓄形式上。
  當然,以住房消費融資為重心的融資安排并不排斥住房的生產性融資,但對開發商的生產性融資除政府要求開發商建造諸如“安居工程”住房及解困房而可以取得政策性融資外,開發商的其他商品房建設融資與一般的工商業融資并無區別,因而這種性質的融資在本文設計的住房融資體系中沒有特別的分析意義。
   3.在融資方式上,建立以住房抵押貸款為核心的借貸機制。
  住房具有天然的抵押品的條件,這就決定了住房抵押融資在住房融資體系中具有其他融資方式無可比擬的優勢。以住房抵押貸款為核心的基本構想是:(1)貸款的主要對象是購房者;(2)購房者(抵押人)以其合法擁有的住房(或住房產權證明),向金融機構(抵押權人)提供担保,藉以取得后者的貸款,并承諾在抵押期內分期還款,期滿則還清本息;(3)發展一個抵押貸款二級市場。 從發達國家(如美國)的經驗來看,二級市場對于抵押貸款的廣泛發展和良好運作是非常必要的。二級市場的主要作用在于將資本市場機制引入住房抵押市場,使金融機構的抵押貸款資產證券化并因此而使抵押債權具有流動性,使金融機構的抵押貸款活起來,以降低這類貸款的風險。
   4.在融資中介上,建立以專業住房金融機構為主,其他金融機構為輔的中介體系。
  我們構想的住房金融機構并不僅僅是住房資金的單純借貸機構,即并非成立一個住房信貸銀行將有關的住房資金集中起來再由這里貸放出去那樣簡單,而是應設立若干輔助性金融機構,包括:融資担保機構,負責抵押貸款的融資担保,這種機構自己不從事貸款活動,僅為放款人減少抵押貸款損失提供保險,保險費則由借款人支付;資產證券化操作機構(SPV)〔5〕,負責購買經過組合處理的住房抵押貸款,并以此為担保發行資產支持證券,使抵押貸款債權證券化,并進入證券市場流通,使抵押貸款債權社會化。上述系統的運作及流程見下圖:
  (附圖 F1077F02.JPG
  由圖可見,這個系統不僅解決了住房融資的循環問題,更重要的是大大降低了住房貸款的風險,并使債權進入資本市場流通而實現社會化,大大擴展了資金來源。
  5.在住房融資監管上,建立以立法監管為核心,經濟手段為輔,行政手段為補充的監管體系。
  一個有效率而又健康運作的住房融資體系不能缺乏一個監管體系。因此,有必要設計一個監管體系。監管體系最重要的內容是監管方式和手段問題。我們認為,對住房融資體系的監管必須充分體現法治的精神,把整個體系及運用過程納入法治的軌道,使立法監管始終居于核心地位,通過法制建設來保障整個體系的規范運作。與此同時,必須有效地使用各種經濟手段如利率、稅收等,特別要重視利率杠桿的使用,因為融資行為的關鍵機制就是利率機制,通過利率變動可以有效地調節資金的流向、流程及流速;此外,必要的行政手段也是不可缺少的,但要控制使用,尤其不能濫用。
   (二)建立和完善我國住房融資體系的對策
  針對我國住房金融現存的問題及建立新的住房融資體系的要求,特提出以下幾個舉措:
  1.從觀念上、政策上及實踐上將住房融資的重心逐步轉移到住房消費上。
  2.拓展和用好政策性住房資金,形成穩定的低成本的住房融資來源。
  前面的分析表明,政策性融資在我國目前及今后較長時間都居于重要地位,因此,拓展政策性資金來源就成了全部問題的一個關鍵。
  第一,全面推廣和進一步完善住房公積金制度。(1 )根據不同地區的經濟發展水平和居民收入狀況,提高公積金的交納比例,以擴大這塊資金來源,在經濟發達地區可考慮提高至30%,其中職工本人及其單位各15%,次發達地區可提高至20%,各占10%;(2 )公積金的歸集和貸放在利率上必須堅持“低進低出”的原則,以確保這塊資金的低成本特性;(3)加強對公積金運作的管理,防止公積金的亂用和濫用。公積金必須專款專用,統一管理,并保證其使用的合理性,否則,就可能成為社會不穩定的潛在因素。
  第二,切實用好出售公房回收的資金。這塊資金是過去國家無償投入的,累計達幾千億元,房改以來有相當部分已陸續出售,收回了一筆可觀的資金。這塊資金應繼續作為國家解決城鎮居民住房問題的政策性資金來源,實行統一管理,集中使用,并主要作為職工購房的抵押貸款,其利率可以參照公積金利率。
  第三,財政每年再拿出一定數量的資金。為低收入者解決住房問題是國家的基本職責之一,但財政資金不能“普渡眾生”,更不能錦上添花,而只能是雪中送炭。具體而言,財政資金主要用于兩個方面,一是投資興建安居工程房及解困房,但不是無償分配,而是有償出售或出租,因而這筆資金必須按成本價收回進行再投入;二是用于職工購房貸款的利息補貼,由于政策性資金僧多粥少,一部分職工無法從政策性資金中獲得購房貸款,而只能從商業銀行獲得商業性貸款,這部分利差可由財政資金進行貼息。
  第四,明確界定政策性資金的受惠對象。必須根據居民的收入檔次來確定政策性資金的受惠者,以保證這部分資金真正落實到低收入階層。這是國家職能的體現,也是國際上的普遍做法。但具體如何確定受惠對象,則應視各地實際情況而定,不能全國一刀切。
  第五,鼓勵有較強支付能力的居民使用商業性貸款購房。
  3.大力推廣個人住房抵押貸款,開拓和完善抵押貸款市場。
  抵押貸款是解決住房價值與職工購買力之間的巨大差距的最重要機制,也是構建以住房消費融資為重心的住房融資體系的核心。針對現存的問題及今后的發展構想,筆者認為:
  第一,迅速制定有關政策,對開拓這一領域進行明確的政策導向,盡快在更大范圍內推行這一融資機制。
  第二,拓展抵押貸款的資金來源。(1 )加大公積金的歸集力度和其他政策性資金來源;(2)擴大商業銀行在這方面的貸款規模, 這需要中央銀行的大力支持;(3)金融機構要合理調整信貸結構, 向住房消費傾斜。1995年8 月中國人民銀行發布的《商業銀行自營住房貸款管理暫行規定》,首次明確將個人住房貸款納入流動資金貸款范疇,以示與受嚴格控制的房地產開發貸款相區別。商業銀行應以此為契機,積極開展住房抵押貸款。
  第三,延長抵押貸款期限,降低利率和首期付款成數。應根據不同購房者的收入水平來確定成數和期限, 對低收入者的首期付款可降至3成以下(目前均為3成以上),視情況可定1成或2成; 期限則可延長到20年以上(目前最長為20年),視情況可定25年或30年。至于利率,商業性貸款利率必須降低至與政策性貸款大致同檔,期間的利差由財政補貼。
  第四,建立和健全抵押貸款的担保制度。前文的構想中提出設立專門性的担保機構,旨在使抵押担保規范化,改變目前担保機構隨意性很大及難以履行担保責任的狀況。我們設想的担保機構是一種金融性機構,因此要給予政策允許和支持并解決好資金來源及自身運作等問題。
  第五,推動二級抵押市場的形成。二級抵押市場實際上就是抵押債權的轉讓市場,抵押債權證券化是這一市場運作的核心。因此,要在證券發行和流通上給予政策支持;同時要實現抵押債權組合的標準化,即使其成為標準化的可供交易的組合;另外要建立和完善抵押債權的買賣機構,從國外的經驗看,投資銀行是從事這一業務的適當機構,因此要建立和完善我國的投資銀行。
  4.積極拓展和創新住房融資工具及融資方式。
  除繼續發展和規范現有的各類存貸款工具外,要充分利用股票、債券等工具融通長期資金,允許各種存單和商業票據在房地產金融市場上轉讓流通;在融資方式上,一方面,根據居民收入等具體情況開發新的住房儲蓄方式,同時設立金融機構間的相互融資方式;另一方面,根據貸款對象的不同需求,在貸款期限、償還方式、利率、成數等方面作出合理的安排,尤其對個人的住房貸款應進一步豐富貸款品種,如固定償額抵押貸款、分享增值抵押貸款,對中青年可推行還貸付款遞增抵押貸款,對老年人推行養老住房抵押貸款,還可開發人壽保險住房抵押貸款等等。此外,要充分重視住房抵押貸款資產的證券化,實現住房金融市場與資本市場的有機結合。
  5.建立一套適合中國國情的住房金融法規。
  建立法規的重要性是不言而喻的,隨著改革開放的深入和市場經濟的發展,人們對法治的作用越來越具有高度的認識,但目前我國在住房金融法規方面基本上還是一個空白,因此,隨著住房金融的發展,要加快制定諸如《住宅金融法》、《住房抵押法》等法律以及《住房公積金管理辦法》等規定,以使我國住房融資體系盡快納入法治軌道,保障整個住房金融系統的健康運轉。
  6.加緊培訓和培養住房金融專業人才,全面提高從業人員的素質。
  7.完善住房融資體系建設的配套工程。
  建立我國的住房融資體系乃至我國的整個房地產金融體系是一個系統工程,需要金融以外的各方面配套。
  第一,加快住房商品化進程,徹底改革住房福利制是建立住房融資體系的前提。
  第二,大幅度降低商品住房的價格是建立住房融資體系的必要條件。
  第三,普遍較大幅度地提高居民收入是建立和維護住房融資體系良好運作的根本保證。任何一個哪怕是很發達和很完善的住房融資體系,都只能具有使購房者的未來收入提前進入住房消費的功能,而不可能保證每一個住房需求者都具有足夠的支付能力。從這個意義上說,任何一個融資體系都不可能是解決住房問題使天下之眾都能實現“居者有其屋”的萬應靈藥,換言之,即使發達的住房融資體系其功能和作用也是有限的。真正能夠從根本上解決問題的,只能是提高居民的收入,使其具有足夠的住房支付能力。但是,一個無法改變的客觀事實是,只要實行市場經濟和按勞分配,就不可能使所有的人在任何時候都具有足夠的住房購買能力。于是,我們的社會確實需要一個完善而有效率的住房融資體系。
  注釋:
  〔1〕參見《房地產報》1997年3月4日,侯捷講話。
  〔2〕參見《中國證券報》1997年4月4日,李楊等文。
  〔3〕據北京一個市場調查分析公司的抽樣問卷調查, 對目前商品房價認為無法承受的人,在上海占92%,北京占87.35%,天津占86.51%。見《南方房地產》1996年5月號第1頁。
  〔4〕事實上,目前通過商業化融資購房的基本上是私營業主、 個體戶、三資企業員工等高收入者。
  〔5〕SPV(Special Purpose Vehical )指資產證券化過程中的特定的交易組織。資產證券化的處理過程是:進行資產轉化的公司(銀行等)將持有的各種流動性較差的金融資產,如住房抵押貸款等,分類整理為一批批資產組合,出售給SPV,再由SPV以購買的金融資產為担保發行資產支持證券(Asset Backed Security),以收回購買資金。
  (作者單位:暨南大學經濟信息管理系)暨南學報:哲社版廣州50-56F107城市經濟、區域經濟衛海英19971997 作者:暨南學報:哲社版廣州50-56F107城市經濟、區域經濟衛海英19971997
2013-09-10 21:48

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