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論校長問責制的定義、本質與功能
論校長問責制的定義、本質與功能
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  中圖分類號:G471. 2  文獻標識碼:A  文章編號:1003-7667(2006)04-0056-05
  校長問責制研究是學校領導體制研究的一個新領域,它是在基于完善校長負責制的基礎上,借鑒國外教育問責制和國內行政問責制研究的相關理論,整合而成的一個新概念,它的展開需要解決一些諸如定義、本質及功能等基礎性問題。因此,對校長問責制的研究實際上包含三方面:其一是厘清其定義,以避免不必要的爭論;其二是揭示其本質,以確定研究展開的出發點和關鍵;其三是抓住其功能,以闡明研究的必要性。
  一、校長問責制定義
  校長問責制這一概念的產生有其理論和實踐的依據。在理論層面,校長問責制以借鑒美國的教育問責制和國內的行政問責制為基礎;在實踐層面,校長問責制以完善校長負責制為宗旨。
  (一)美國教育問責制是構建校長問責制的依據
  20世紀60年代后期,美國公眾普遍要求改變公立教育狀況,政府、家長紛紛要求對學校就兒童的學業成績等進行問責。在這樣的背景下教育問責制應運而生并在19世紀70年代成為一種潮流。關于教育問責制的涵義,主要有以下五種觀點:
  “教育問責制指的是這樣一種過程,期望組織里每一個成員為了某一對象依據具體的計劃作具體的事情,依照固定的時間表達到實在的績效。它假設組織里的每一個成員履行上述職責以實現最終目標;并假設有助于實現最終目標個人行為是有用的,反之則是無用的。問責是計劃中的,目的是確保組織里的每個成員發揮最大作用。”[1]“教育問責制指的是對與教育產品即博學的學生相關的價值進行問責……為了讓學生學業有成,必須強調問責制的五個條件,即:(1)學校的總體目標和具體目標為人知曉;(2)學校有測量目標實現的方法與手段;(3)學校建立一個系統,該系統長期宣布學生的學習特色檔案;(4)學校建立成本核算系統與資源分配系統,這兩個系統把耗費的成本與資源同培養的學生素質相結合;(5)學校有一套修訂計劃的程序,這些程序是建立在能否實現培養學生的目標的基礎上。”[2]“教育問責制指的是學校系統內對學生教育成就的評估;把學生取得成就的水平與州、社區的教育目標相聯系,與社區內家長、教師、納稅人及市民的期望相聯系。”[3]“在大多數情況下,教育問責制指的是委托人與代理人之間的關系;委托人就是需要別人完成某項工作并為之賦予報酬的人,代理人就是接受完成該項工作的責任以換取某種形式報酬的人。在這里委托人指的是賦予學校責任的人,代理人指的是校長與教師”。[4]“簡單地說,教育問責制指的是負責任,這一術語傾向于強調培養學生所花費的成本或培養的學生素質是可以明確測量的。”[5] 概括而言,教育問責制就是指學校以調動員工最大潛能為基礎、以培養高素質的學生為目的、以履行對公眾的教育承諾為己任、以追求效能為要求、最終接受公眾監督的獎懲機制。
  (二)我國行政問責制是構建校長問責制的基礎
  非典時期我國政府啟動了行政問責制,并開始推廣行政問責制并逐步將其納入制度化軌道。行政問責制的內涵主要表現在“問”、“責”、“制”三個方面。所謂“問”就是指問責主體對行政官員或質疑、彈劾、罷免乃至要求法律部門對其追究刑事責任的過程。問責主體不僅包括來自上級的領導,還包括來自下級的群眾。所謂“責”就是指權力與責任的明晰化,由上級部門和公眾代表組成的專門委員會依法劃分好行政官員的權力和責任范圍以及在什么樣的不作為、過失及過錯情況下受到什么樣的責任追究。所謂“制”,就是指經常化、規范化并有一定的保障措施。行政問責制的一個重要特點就是賦予公眾對政府事務的知情權,公眾對官員的工作有著“合理懷疑”和質問的權力,并通過一定的途徑(或是公眾代表委員會)來實現,行政問責制的目的在于防止和阻止官員“濫用或誤用公共權力”的失職行為。行政問責制強調了權力與責任的對等性和不可分離性,強調了崗位職責作為約束、考核行政官員之標準的至上性和絕對性。[6] 行政問責制的本質是權責對等。需強調的是,行政問責制不同于以往看重依“動機論”責任追究機制,(“動機論”認為,領導者和管理者犯了錯誤如果承認自己不是故意的或者出發點是好的,就可以從輕處罚甚至免于處罚。而且,在“下不為例”的承諾下可能舊錯重犯。)[7] 因為它對官員進行責任追究時,主要看其結果。總之,行政問責制是指由上級領導部門和下級公眾聯合建立的一個專門組織、依據權責對等的基本原則對行政官員的工作績效進行核查并對工作中不作為者、過失或過錯作為者進行監督、彈劾的體制。
  (三)校長負責制完善的需要是構建校長問責制的動力
  客觀而言,校長負責制自實施以來確實給學校的發展帶來了活力和動力,并在一定程度上提高了決策效率,但該體制也存在一些不容忽視的弊病,集中體現在“兩個負責嚴重失衡”、權責不等和缺乏有效的監督和制約機制三個方面。“兩個負責嚴重失衡”主要表現為校長在工作中重“上”輕“下”,即對上級負責,按上級的意圖行事,而對處于下級的學生家長重視不夠。其根本原因在于上級能夠決定校長的任免權,而處于下級的家長卻無能為力。正如馮大鳴先生所言,“在我國現行校長負責制的框架下,原本就沒有給家長、社區參與管理留下什么空間。”[8] 權責不等主要表現為校長的權力被反復強調,而校長的責任卻很少被提及。“從1985年頒布并首次提出實行校長負責制的《關于教育體制改革的決定》到以后所出臺的一系列有關校長負責制的政策文件,甚至在《教育法》這樣的嚴肅性法律文本中都只有對校長的賦權規定,而很難,甚至根本找不到關于校長應該承担什么樣的責任的說明。”[9] 缺乏有效的監督和制約機制主要表現為監督機制無力。就教育行政部門而言,由于要監督的對象過多,致使其監督校長的方式,不外乎例行檢查、總結匯報等,而通過這些途徑實施的監督往往流于表面化和形式化;就學校黨支部而言,為避免出現人際關系糾紛,現行“校長負責制”的學校,黨支部書記一職要么由校長兼任,要么由與校長關系好的人担任,而在這兩種情況下,都喪失了設立黨支部的必要性;就教職工代表大會而言,由于它不是常設機構,而在開會期間,又很容易被校長所控制,事實上它很難真正發揮其民主管理和監督的作用。[10]
  實踐證明,僅僅依靠在原校長負責制下對其完善是無濟于事的。改變此現狀,須在其之外建立一個新體制作為補充和完善。這就是以美國教育問責制和我國行政問責制為理論支撐的校長問責制。所謂校長問責制,就是指校長在被賦予一定實權的前提下、以調動全體教職工的積極性為基礎、以培養高素質的學生為目的、以履行對公眾的教育承諾為己任、以追求效能為要求,并在不作為、過失或過錯行為方面接受質問、彈劾的監督體制。
  二、校長問責制本質
  校長問責制的本質在于權責對等,它涉及到校外與校內兩大層面。校外層面指的是上級教育主管部門與家長及社區成員的權責對等;校內指校長與教師的權責對等。
  1. 權責對等:作為對“權力表達機制”的完善
  所謂“權力表達機制”指的是權力的分配關系和運行方式,它包括“外”“內”兩層涵義,存在于校長與上級主管部門和家長、社區之間以及校長與學校內部各組織之間。權力表達機制的不完善,主要體現于上級主管部門權力的錯位、校長權力的越位、教師權力的偏離和家長及社區成員權力的失落。上級主管部門權力的錯位指的是“上級權力下放不到位,學校仍處于外控式的管理狀態”;校長權力的越位指的是校長片面地將校長負責制理解為個人式的管理,整個管理過程充滿著“校長英雄觀”;[11] 教師權力的偏移表現在教師把自己的權力集中于課堂上對學生的教學和管理方面,而對于課堂以外的權力,如對學校管理的參與權、對學校決策的知情權、對個人專業的自主權等方面往往顯得匱乏;家長權力及社區成員權力的失落意味著家長及社區成員對校長和教師的質問權的缺失。而權責對等是完善權力表達機制的基礎。就上級主管部門而言,權責對等意味著他們將認真履行好分內的事情,把與責任不對等的權力下放到學校,給學校留下一定的權力空間,包括人事招聘權、經費籌措權等;就校長而言,權責對等意味著他們重新劃分權力并下放一些給教師;就教師而言,權責對等意味著他們不能只限于關注教學,還要關注學校的發展;就家長與社區成員而言,權責對等意味著他們將一改往日的被動狀態,著手關注學校工作,并對以校長為首的教育工作者形成一定的“輿情”,從而讓學校的日常工作始終處于公眾的監督之下。權力表達機制的完善實質上是各方權力的回歸。
  2. 權責對等:作為對“責任追究機制”的改進
  所謂“責任追究機制”就是指針對責任承担的監督體系,它包括“上”“下”兩層涵義,具體指上級主管部門對以校長為首的教育工作者的監督以及家長、社區成員對校長為首的教育工作者的監督。責任追究機制的不健全,具體表現為上級主管部門有權無責、校長權大于責、教師責大于權和家長與社區成員無權無責。上級主管部門的有權無責表現為上級主管部門對校長的任命具有決定權和指揮權,而對決策失誤或指揮失當較少承担責任;校長的權大于責表現為校長集中學校的人、財、物大權而缺乏明確的責任界定,從而增加了行使權力的主觀性;教師的責大于權表現教師承担提高學業成績的責任,但對學校的發展缺乏足夠的知情權和建議權;家長與社區成員的無權無責表現為一方面對學校監督權匱乏,另一方面傾向于把教育孩子的責任推給學校。而權責對等意味著享有什么等級的權力就要接受承担什么等級的責任追究,不論其有無動機。這就要求上級主管部門因有人事招聘權權和督導權而用人失當或指揮失誤來接受公眾的責任追究,要求校長因有最終決策權而“不作為”或“過度作為”來接受公眾的監督與彈劾,要求教師因有管理權和建議權而缺乏團隊精神和主人翁意識來接受校長的責罚,要求家長及社區成員因有子女監護權和學校監督權而對子女的教育缺乏配合或對學校的發展缺乏監督來接受法律的追究。在責任追究機制重構的過程中,校長作為該機制的核心,在厘清其責任的條件下,更有利于承担責任或者說以平穩的心態接受責任追究。責任追究機制的改進將建立完整的責任承担系統,各方責任明晰,利于相互制約。
  3. 權責對等:作為對“決策”與“執行”環節中的協調
  所謂“決策”與“執行”環節就是指領導與服從的環節,它包括“前”“后”兩層涵義,涵蓋著上級主管部門決策與校長執行的環節以及校長決策與教師執行的環節。“決策”與“執行”環節的不協調指的是領導者和被領導者之間的不配合。由于“權責不等”,決策者可能因為權力過大又較少承担責任而增加了決策的主觀性和隨意性,從而讓執行者在具體的實踐中增加了困難;執行者由于責任過大又較少擁有權力而增加了執行的滯后性和被動性。就學校而言,校長處于一個權力悖論之中,即一方面因處于“外控式的管理狀態”而無權,另一方面又因處于“校長英雄觀”的狀態而集權。在校長與上級主管部門之間,由于權力主要來自于上級,校長有時在無奈而被動地執行上級的命令,積極性不高;在校長與教職工之間,由于校長大權在握,教職工往往認為校長是一校之長,所有的學校事務都是校長一人的事務,學校是校長的,而非教職工的,廣大教職工主人翁意識缺乏。“權責對等”要求上級主管部門賦予校長充分的實權,讓校長做到有權可用,獲得承担責任的依據;“權責對等”也要求校長和教職工權責分明,校長和教職工均知道自己該做什么,不該做什么。這樣,上級主管部門、校長與教職工之間的權力和責任明晰順暢,各方會在行使權力的同時想到該承担何種責任。只有如此,才能在上級主管部門與校長、校長與教職工前后層面避免陷入以往“議而不決、決而不斷、斷而不行”之低效率狀態。
  三、校長問責制的功能
  權責對等作為校長問責制的本質,凸顯了該體制的改進、控制和溝通三大功能。
  1. 改進功能
  權力表達機制的完善,是各方權力的回歸,也因而促使各方合理使用權力,具體表現為上級主管部門有權善用,校長有權慎用,教師有權可用,家長有權能用。上級主管部門有權善用,主要體現在對校長的選任制度改革方面。上級主管部門為了避免以往行政任命制所產生的弊端,應實施校長選任制,具體做法是通過由其所屬的人事科來負責召集教師、家長、社區成員代表組成一個專門負責校長選舉、監督與彈劾的校長招募委員會,一旦校長選出,規定校長的任期,并明確校長任期的最長期限。[12] 上級主管部門根據校長招募委員會的反饋來隨時決定對校長的處置方案。校長權力來源和責任追究方式有利于從根本上克服上述校長負責制的三大弊病。校長有權慎用主要體現在校長在行使人、財、物大權的同時,須向擁有管理權與監督權的教師、家長及社區成員代表等征詢意見,以免因用權失當而被問責。這樣,校長會最大限度的避免用權的隨意性和主觀性。教師有權可用主要體現在教師除了對學生的教學權和管理權以外,還具有對學校發展的建議權和對校長工作的監督權。這樣,教師關注的對象將進一步擴大,從單一課堂到整個學校,從學生在校的學業成績到畢業后的社會適應能力。家長、社區成員代表有權能用主要體現在他們能夠根據自己孩子的在校情況和學校的實際狀況對教師提出修正意見、對校長提出改進策略、對上級主管部門提出完善建議。校長招募委員會為家長及社區成員代表行使權力提供了一個便利的平臺。各方權力表達機制的完善使學校的教育工作不再局限于校長個人的事情,校長只是學校教育的領頭雁,學校教育工作是集體協作的結果,實踐證明,校長只有在取得各方有力的配合后方能成功。[13]
  2. 控制功能
  責任追究機制的改進,利于明晰各方責任及相互制約。其中以校長為首的教育者將成為公眾關注和監督的焦點。這些焦點主要體現于學校經濟收支方面、學生監護方面、學校專業水平方面、學生學業水平方面、政治思想、法律及倫理層面。就經濟收支方面而言,它是學校賴以生存和運轉的基礎,如監督不力,最易引起廣大教職工和學生家長的不滿。為此,學校要定期公示學校的收支狀況,權衡教育經費使用的效益與效果。就學生監護方面而言,它是學校外在形象的重要體現,學校應確保在校學生的安全與健康成長。為此要建設健康校園以使學生遠離危險、威脅、暴力以及色情等不健康因素;要制定詳盡的規章制度以規范學生的行為;要善于引導學生消除不利于自身學習與發展的思想。就學校專業水平方面而言,它是學校內在環境的基本構成,包括“硬件”和“軟件”。“硬件”指的是配套的基礎設施、圖書、儀器設備等;“軟件”指的是高水平而且穩定的教師隊伍,良好的教科研氛圍,有良好的教風和學風。就學生學業水平方面而言,它是學校總體質量的關鍵指標。學生學業水平在這里不僅包括學生考入高一級學校的學力,也包括學生離開學校后在社會上的謀生能力。就政治和法律與倫理層面而言,它為學校的發展指明了方向。學校要始終貫徹黨的路線、方針和政策,要讓廣大教師和學生感受到黨的關懷和溫暖,教育學生愛黨愛國,服務社會;學校還要讓學生在校園里接受法律意識,做到懂法、用法和守法。學校還要發揮育人的功能,要讓學生在學習知識與技能的同時,形成積極向上的心態和高尚品德,養成良好的習慣。
  3. 溝通功能
  “決策”與“執行”環節的協調,利于提高工作效能,并實現校內外順暢溝通。首先,它能夠做到“令行禁止”、降低內耗。具體表現為,上級主管部門決策更加務實,將結合不同學校的具體情況來制定適應不同學校特點的政策,同時對薄弱學校給予更多的政策傾斜和技術支持;校長在積極執行上級部門的科學決策的同時,自己的決策更加理性,將結合學校的現狀和未來制定能夠使學校可持續發展的短、中、長期規劃,使學校穩步發展;教職工在積極配合校長決策的同時,將發揮主人翁的精神、增強團隊意識,養成集體協作的心態。家長及社區成員將對學校高效能工作更加滿意,為學校制造良好的“輿情”。其次,它能做到增進理解、互相支持。具體表現為,上級主管部門會加深對每所學校的詳細情況的了解;校長會將學校的經營理念、經濟收支、師資狀況、學生潛能及培養方案等信息傳遞給上級部門和社會公眾,以讓其對學校享有充分的知情權并對學校發展產生認同感和支持。再次,它能夠做到凝聚人心、全員參與。校長問責制以調動全體教職工的積極性為基礎,其權責對等的本質利于縮短校長與教職工之間的距離,讓全體員工產生一致的學校發展觀和價值觀,達成共識,形成高效的工作氣氛,和諧的校內校外環境,為教育目標的實現提供有力保證。
比較教育研究京56~60G30中小學學校管理李樹峰20062006
校長問責制/權力/責任
  the headmaster' s accountability system/power/responsibility
On the Definition, Essence and Functions of the Headmaster' s Accountability System
  LI Shu-feng
The research on the headmaster' s accountability system is a new field in the sphere of school leadership study. It primarily deals with its definition, essence and functions. Basically the headmaster accountability system means a supervision system in which the headmaster with particular power should be accountable to the public for fostering students with good achievements. Otherwise the headmaster will be impeached for his poor performances. In essence the headmaster accountability system means the balance of power and responsibility on the part of the headmaster, educational leaders, teachers, parents and the community representatives. The functions of such system include improvement, control and communication.
校長問責制研究是學校領導體制研究的一個新領域,這一研究的展開需要解決諸如概念、本質以及功能等基礎性問題。其基本涵義是校長在被賦予一定實權的前提下,以調動全體教職工的積極性為基礎、以培養高素質的學生為目的、以履行對公眾的教育承諾為己任、以追求效能為宗旨,并在不作為、過失或過錯行為方面接受質問、彈劾的監督體制。其本質是解決“權責對等”的問題,其功能是改進、控制和溝通。
作者:比較教育研究京56~60G30中小學學校管理李樹峰20062006
校長問責制/權力/責任
  the headmaster' s accountability system/power/responsibility
2013-09-10 21:48

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