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財稅優惠政策應逐步退出競爭性領域
財稅優惠政策應逐步退出競爭性領域
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  切實轉變財政職能,今后財政資金不再投入一般生產性和競爭性領域,是財稅改革與發展的一項重大戰略性調整。不僅如此,遵循社會主義市場經濟發展規律,財稅優惠政策也應逐步退出競爭性領域。否則,過多、過濫的財稅優惠政策,不僅增加了財政負担,也不利于社會主義市場經濟體制的建立。
      一、1994年財稅改革后并沒有真正解決財稅優惠政策參與競爭性領域的問題,而且呈愈演愈烈之勢
  多年以來,財稅優惠政策作為一個重要的財政政策手段,對促進改革與發展發揮了重要作用,但同時也出現了財稅優惠政策過度介入競爭性領域的現象。1994年的財稅改革并沒有徹底解決這一矛盾,競爭性領域中的財稅優惠政策過多、過濫,依然是當前財政經濟運行中的一個突出問題。
  黨的十一屆三中全會以后,為增強企業活力和發展能力,國家對國有企業進行了一系列改革。鑒于財政拮據,政府一時沒有足夠的財力從根本上解決企業辦社會和資本金不足、技術水平落后等問題,只好在政策上為企業開口子,將稅收減免優惠作為政府對企業放權讓利、扶優解困的一個重要手段,用于扶持企業特別是加快消費資料生產的發展。其間出臺的稅收減免優惠政策絕大部分都涉及到一般競爭性領域。實踐證明,這些舉措在當時的條件下,對順利推進各項改革、加快發展來說是不可缺少的,有其歷史必然性與合理性。然而,在擴大企業理財自主權的同時,由于管理權限過度分散,也逐漸出現了各級政府越權減免稅、隨意擴大減免范圍等問題,稅收減免優惠政策越來越不規范,成為盲目投資、重復建設的“助推器”,嚴重影響了財政經濟的健康發展。
  隨著改革的不斷深入,我國逐漸打破了傳統的計劃經濟體制,經濟的市場化程度越來越高,財稅優惠政策如果再參與競爭性領域,就會與民爭利,影響市場機制的有效運行。為此,我國1994年進行的財稅體制改革,其中很重要的一項內容就是上收稅收減免管理權限,取消舊體制下的困難性、臨時性稅收減免和各種不規范、不平等的稅收優惠政策,統一稅法,公平稅負。這在思想觀念轉變上,可以說是一次重大突破。但在改革的同時,為了維護政策的連續性,支持企業發展,國家又決定適當延長原體制下的一些財稅優惠政策。如國務院決定:對1993年6月30日以前經省級政府批準實施的未到期的地方減免稅項目或減免稅企業,從1994年起實行先征稅后返還的辦法,執行到1995年,但到期后有些并沒有取消。此外,由于新稅制本身設計上有不完善之處,在運行中也出現了企業之間稅負畸高畸低的現象,國家考慮到一些企業稅負增加較多,經營困難,又對一些特殊行業或企業出臺了很多過渡性的財稅優惠政策。據不完全統計,過去四年中,僅國家下達的涉及減、免、退稅的文件就達200多個,其中有一半以上直接涉及到競爭性領域。應該說,作為一種過渡性政策措施,具有較強的時效性和針對性,時過境遷,應該及時清理。但是,由于政治經濟體制改革滯后以及思想觀念難以轉變等多方面的原因,人們仍然把財稅政策參與競爭性領域,作為支持企業和事業發展的重要手段。致使財稅優惠政策參與競爭的問題,不僅違背了改革的初衷,而且發展下去明顯帶有舊體制復歸的痕跡。國家仍繼續充當“讓利者”的角色,誰喊的厲害,就給誰以優惠。最終不僅到期的過渡性優惠政策被一再延長,而且又出臺了許多新的優惠政策,如允許部分企業以稅抵貸、稅前還貸等等。另一方面,強調哪方面重要,哪方面就要開政策“口子”。如當前為鼓勵企業強強聯合、提高上市公司競爭力、發展個體私營經濟、促進下崗職工再就業等等,各地都相應出臺了一些優惠政策。其中有不少是不合理的。如目前許多省市實行的上市公司“實際上繳所得稅超過15%的部分予以返還”的政策,就很不合理。因為,在當前一級市場風險極小,籌資相對容易的情況下,國家準許這些企業上市融資,本來就是對這些企業的最大優惠與支持,如果再對其施以稅收減免優惠,錦上添花,無疑將使廣大中小企業在競爭中處于更加不利的地位。總之,目前在競爭性領域,既有中央出臺的財稅優惠政策,也有地方不斷出臺的優惠政策,各種各樣的優惠政策花樣翻新,數不勝數。由于新稅法對直接減免稅的約束更加嚴格,這些財稅優惠政策大多實行即征即退、先征后返等辦法,實質上是變相的減免稅。只不過是改變了運作方式,使各種名為財政扶持實為稅收減免的行為合法化。這不僅不利于企業之間的平等競爭,也干擾了市場機制的正常運行。
      二、財稅優惠政策退出一般競爭性領域是發展社會主義市場經濟的客觀要求,也是財政改革與發展的方向與潛力所在
  競爭是市場經濟的靈魂,發展社會主義市場經濟,關鍵是給市場主體創造一個公平競爭的環境。在社會主義市場經濟條件下,財政除彌補市場缺陷,提供公共產品,滿足公共需求,改善和加強宏觀調控之外,在應由市場配置資源的競爭性領域里,主要是強化管理職能,通過定政策、立規矩、建機制和改進公共服務等手段,規范財經秩序,保護和促進公平競爭。為防止政府行為扭曲市場機制,干預正常競爭,財政既不應向競爭性領域內的市場主體直接注資,也不應再對競爭性領域實行優惠政策。否則,政府依舊在一般競爭性領域花費過多的精力,對一般競爭性市場主體實行財稅優惠政策,就會人為地加大政府對經濟的干預,造成企業之間、行業之間、產品之間實際稅負上的差別,形成不平等競爭,阻礙優勝劣汰機制的形成和資源配置的優化,不利于產業、產品結構的調整。一言以蔽之,建立和完善社會主義市場經濟,實現資源配置的“市場化”,財稅優惠政策應當逐步退出競爭性領域。
  從國有企業的改革來看,歷經20年的艱苦探索,雖然取得了很大成效,但相當一部分國有企業的處境仍十分困難。究其原因,除國內市場約束加強和外來競爭加劇之外,政企不分、職責錯位,以及由此而導致的企業社會負担過重、轉制困難,也是很重要的一個方面。多年以來,政府熱衷于利用財稅優惠政策扶持企業發展,誰有困難就給誰減稅讓利,“頭疼醫頭,腳疼醫腳”,盡管暫時緩解了某些企業或行業的困難,到頭來卻是治標不治本,不僅分散了政府資金,影響了社會保障制度的建立和完善,未能給企業兼并破產、下崗分流、減員增效創造必要的外部環境;而且誘發了企業之間爭相尋求優惠政策的攀比效應,增強了企業對政府的依賴感,影響了企業經營機制的創新和轉變。如果今后仍然實行以減稅讓利為主線的改革,勢必再一次貽誤深化國有企業改革的大好時機,拖垮企業和財政。所以,當務之急是將過多、過濫的財稅優惠政策逐步退出競爭性領域,轉變財政扶持企業發展的方式,把主要精力和財力轉變到改善外部環境上來,為進一步深化企業改革創造條件。
  從財政方面來看,任何優惠政策都是以財政減收增支為代價的,面向競爭性領域的財稅優惠政策過多、過濫,必然會嚴重制約財政收入的增長,成為導致財政困難、職能弱化、調控能力下降的重要因素。近幾年,雖然從總量上看我國的財政收入增長很快,但實際上,由于減免優惠政策過多、過濫,財政收入中先征后返、即征即退、列收列支的項目過多,財政收入好看不好用的問題一直十分突出。從山東來看,財政不能統籌安排的收入,僅1997年就達62.9億元,占地方財政收入的比重為21.17%。在經過前幾年收入高速增長以后, 今后收入增幅將逐步趨緩。從去年來看,受亞洲金融危機和國內市場需求不足、通貨緊縮的影響,經濟增長速度放慢,財政收入的增長幅度大大慢于往年;同時,由于各方面的矛盾日趨尖銳,又迫切需要采取積極的財政政策,增加財政支出,保證重點需要,維護社會穩定,啟動經濟增長。要緩解收支矛盾,增強財政調控實力,除提高稅率、開設新稅、增發國債、清費增稅以外,清理取消競爭性領域的財稅優惠政策也不失之為一個上佳選擇。這與其他增收方式相比,取消競爭性領域的財稅優惠政策不僅成本小,而且增加收入的潛力大,也比較容易得到社會的理解和支持。有關資料表明,僅1997年我國因稅收優惠而損失的財政收入就約1100億元,占GDP 的1.2%。如果把這部分資金由國家財政集中起來,用于基礎設施、 社會公益事業和社會保障體系的建設,所發揮的作用會更大。可見,取消競爭性領域的財稅優惠政策,不僅是建立社會主義市場經濟體制的需要,也是增加財政收入、強化財政職能、加強宏觀調控的需要,是今后深化財稅改革的方向與潛力所在。
      三、逐步將財稅優惠政策退出競爭性領域,使財政職能回歸本位
  財稅優惠政策的負面影響既多且大,應及早研究解決辦法,使其逐步從競爭性領域退出。從今后的發展方向看,財稅優惠政策應重點轉向基礎領域和公共領域,除非是為了實現某些特殊的政策目標,財稅優惠政策一般不應再介入競爭性領域。
  1.統一思想認識,從戰略高度把握財稅優惠政策退出競爭性領域的重要性。統一思想認識,轉變觀念非常重要。只有思想觀念轉變了,才能自覺地適應市場經濟的要求。首先,政府要轉變觀念,勇于把企業推向市場。市場經濟離不開政府的宏觀調控,但宏觀調控的主要目的不是參與經濟競爭,而是為企業發展創造公平競爭的良好環境。如果政府不痛下決心,企業仍然是“孩子哭了抱給娘”的心態不改變,真正的市場機制就不能建立起來。其次,企業要轉變觀念,敢于面對市場的挑戰。企業要在市場經濟中生存和發展,不能依靠國家給多少優惠政策,關鍵在于自身的競爭實力。優惠政策,只能緩解企業一時的困難,不是解決問題的根本。要真正認識到,只有適者才能生存,盡快轉換機制,圍繞市場多做文章,從市場中把握機遇、找潛力,向管理要效益。第三,財政也要轉變觀念,適應市場經濟發展的要求,轉變財政職能和理財思路,從更高的層次上支持企業發展。一方面,要為政府當好參謀、把好關,不能隨意出臺或變相出臺減免稅的政策;另一方面,要嚴格按政策規定辦事,切實把國家政策落實到位,把該干的事情干好,為企業改革與發展創造良好的競爭環境。
  2.財稅優惠政策退出一般競爭性領域,應當有計劃、有步驟地進行。多年來,政府習慣于給政策,企業也習慣于要政策,對“政策退出”可能有疑慮甚至抵觸思想。同時,一些財稅優惠政策仍需保留和延續。因此,對于政策退出,應不同情況區別對待,循序漸進,分步實施。首先,要規范執行現行財稅法規政策。多數財稅優惠政策都有一定的優惠期,對于到期的各種優惠政策,要及時收回。所有的減、免稅項目,到期的都應當及時恢復征稅,不能在稅收優惠上重放輕收。其次,要對現行財稅法規中的不合理部分進行調整。在稅制改革之初乃至更早制定的財稅政策,有些已經完成了歷史使命,沒有再保留下去的必要,但目前仍作為法規條文繼續執行,對于類似的政策,該取消的應當堅決廢止。第三,各地之間不能再搞優惠政策上的攀比與競爭。只有全國各地步調一致,政策統一,“退出”才有可能行得通。第四,對于確需暫時保留的財稅優惠政策,也應積極創造“退出”的條件。目前有些優惠政策盡管也屬于競爭領域,但受惠者是政策性企業,其生存發展的主要目的是社會效益,離不開國家政策扶持。對于這類企業,政策一步退出的時機尚不成熟,但要加快各項配套改革,比如理順價格體系、降低生產成本等等。隨著各種條件的逐步積累,為最終實現完全退出做好準備。此外,對確需暫時保留的優惠政策,還要嚴格限定受惠對象,防止其他生產經營單位“搭便車”,以減少不必要的稅收流失。
  3.財稅優惠政策在競爭性領域“退位”的同時,應在其它有關領域及時“補位”。財稅優惠政策退出一般競爭性領域,并不是說財政不再支持經濟發展了,恰恰相反,應選準切入點,更加有效地支持經濟發展。一方面,要集中精力搞好宏觀經濟政策的研究與實施。就是說,財政政策的重心要轉移到國民經濟戰略性、中長期的、總量的、全局的、關鍵的問題上來,準確體現國家的產業政策,發揮好經濟調節杠桿的作用。比如,去年以來,我國采取了擴大內需、啟動經濟增長等一系列積極的財政政策,進行反周期調節,這就是財政政策調整的重要表現。另一方面,要加大對基礎領域和公共領域的政策扶持力度,由對個別企業的扶持,變為對所有企業服務。財政政策的“補位”,主要是指扶持那些經濟發展所急需的、而一般企業不愿投入或無力承担的領域。比如,高新技術產業化作為新的經濟增長點,是財政政策重點支持的產業之一。但支持的切入點不應是商品生產或流通環節,而是科技成果的研制、開發、轉化等基礎領域,因為這些領域投資多、風險大、周期長,單純依靠科研機構和企業是不夠的,財政在資金和政策上應舍得付出。再比如,基礎設施和公用設施建設、社會保障和公益事業發展等等,直接經濟效益小而間接社會效益大,關系到企業改革與經濟發展的大局,也需要財政政策重點扶持。當然,對于基礎領域和公共領域的政策扶持,同樣不宜在稅收上亂開口子,可以采取財政貼息、建立風險基金等財政政策進行鼓勵和引導。
  
  
  
中國財政京15~17F61財政與稅務張昭立19991999作者系山東省財政廳廳長 作者:中國財政京15~17F61財政與稅務張昭立19991999
2013-09-10 21:49

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