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三公消費是維系忠誠體制的對價
三公消費是維系忠誠體制的對價
王涌     阅读简体中文版

在中國,三公消費問題久治不絕,原因在于官僚階層在中國社會治理結構中的特殊地位。中國的政府本質上不可能是小政府,因為它是至上而下的集權體制,它必須大,才能保持必要的平衡,它的運行是建立在一種隱蔽的忠誠體制之上 。。。 中國的政府本質上不可能是小政府,因為它是至上而下的集權體制,它必須大,才能保持必要的平衡

 高昂的行政成本實質上包含著維系忠誠體制的對價,本質上是一種財富分配規則,如何能消減?

 3月,北京市財政局公布全市公車數量。截至去年底,北京市黨政機關、全額撥款事業單位公務用車實有數為62026輛。此舉再次引發民眾對公車消費的關注。據不完全統計,全國公車消費每年高達3000億元,超過全國每年的教育經費和醫療經費的總和,甚至超過軍費開支。

 中央政府已經意識到問題的嚴重性。國務院總理溫家寶今年3月23日主持召開國務院常務會議,決定繼續壓縮中央部門“三公”經費預算。今年6月向全國人大常委會報告中央財政決算時,將中央本級“三公”經費支出情況納入報告內容,并向社會公開,接受社會監督。

 其實,關于三公經費問題的關注與監督歷時已久,但問題不僅沒有解決,反而愈來愈嚴重,為什么?制度不嚴?管理不善?監督不力?還是另有深因。

 首先,制度不嚴是一個問題:

 在中國,公車消費近半為公車私用,公車私用已成為官員習以為常的特權,但是,在國外,公車私用卻是官員不敢越雷池一步的禁區。2009年7月,時任德國衛生部長烏拉·施密特在西班牙阿利坎特度假時,公務車失竊,她公車私用的行為因此曝光,進而斷送了政治前途。1995年,意大利西西里島墨西拿市市長朱塞佩·布贊卡與妻子外出旅行,私自使用公務車到達游船停泊的巴里市港口,2002年被判6個月監禁。法治之嚴明,后果之嚴重,令人驚嘆,但在中國卻如天方夜譚。

其次,管理不善也是一個問題:

從管理的角度看,可完善的空間很大,國外在公車管理上許多經驗可以借鑒。例如美國,政府的公車數量受到嚴格控制,一個工作人員近千的聯邦政府的部委,公務用車也只有幾十輛。

一周前,筆者在華盛頓特區參觀了美國證券與交易委員會(SEC),辦公大廈安靜地坐落在聯合地鐵站(Union Station)旁,見不到前呼后擁的公車往來,城市軌道是工作人員公務交通的主要工具,然而,SEC的工作效率和成就卻是舉世聞名。

美國聯邦總務署還開發公務用車管理信息系統,與定點加油站和修理廠聯網,實時獲取車輛行駛里程、加油數量、維修項目、費用支出等信息與數據,并公布于眾。還對公車實行標志管理,在車上噴涂專門的顏色和圖案,并標注“僅供公務使用”字樣和隸屬部門的名稱,強化監督。

其實,這些嚴厲的制度和有效的技術學起來并不難,但這只是問題的表面、事物的皮相。“小政府和大社會”的社會結構,輔之民主與法治的現代制度,才是遏制高昂的行政成本的基礎,但在中國并不具備。在中國,三公消費問題久治不絕,原因在于中國政府的社會治理結構的獨特性,在于官僚階層在中國社會治理結構中的特殊地位。

 中國的政府本質上不可能是小政府,因為它是至上而下的集權體制,它必須大,才能保持必要的平衡。中國政府也必然是河馬式的政府,政府主導社會經濟各項事務,觸角深入社會經濟各個角落,必然導致高昂的行政成本。

公車消費只是問題之一角,背后折射的是中國政府運作的行政成本問題,它巨大而可怕。據國家財政部、國家發改委和國家統計局調研數據顯示,2005年以來,中國財政行政事業公用經費支出每年增加1000多億元,政府行政開支20年來已經增長了近百倍。公車消費加之公款吃喝和公款出國,費用總額占國家行政開支的30%。

集權式的大政府模式使得關于三公消費的一切監督和管制失效,所謂社會輿論監督和中央政府監督或形同虛設,或變形瓦解。

第一、所謂社會輿論監督只是加大了政府的化妝成本。

實踐證明:在社會輿論監督的力量無法徹底透視和糾正政府的灰色行為時,社會輿論監督的最終結果只是增加政府的另一種成本,那就是化妝成本,政府需要拿出人力、財力、物力對付媒體與輿論,各級政府都有常設機構時刻準備撲救輿論之火,以粉飾太平。

在實踐中,政府也逐步摸索出一套化妝技術,語調之輕柔,文體之明麗,說理之動聽,政府在“監督”下正變成一個風度翩翩的紳士,但野蠻的飲食習慣卻無大變。

2006年的中非論壇期間,北京曾封存了49萬輛公車,而今北京市宣布北京市黨政機關、全額撥款事業單位公務用車實有數僅為62026輛,亦有化妝之妙。

悲哉!社會輿論監督。

第二、所謂中央政府的監督無法真正傷筋動骨;

中國政府與政權在本質上并不是基于法治的運作,也無法依賴傳統的政治運動,更多的是建立在一種隱蔽的忠誠體制之上。地方政府對中央政府負責,中央政府需要讓渡充分的利益于地方政府,才可以換得忠心,整個政權才得以維系。中央政府對地方政府個別官員的腐敗行為,可予以無情殺戮,以殺雞儆猴,但是,對于作為一個整體的地方政府必須保留或無奈地默認相關特權。況且,國家公務員工資普遍不高,所以,一切必須在工資外補償,三公消費就是其中之一,至于其他諸如飽受詬病的公務員的醫療、養老、經濟適用房政策,乃至金額巨大的政府課題,更不及細說,只是同一清單上的另一項而已。

高昂的行政成本實質上包含著維系忠誠體制的對價,本質上是一種隱蔽的財富分配規則,如何能消減?

悲哉!中央政府的監督。

大政府模式使得中國政治與社會的治理過度地依賴官僚階層,使得三公消費等怪相叢生,更值得注意的是,反過來,官僚階層的壯大又促使“大政府”更大,典型表現是,在中國的投資和消費領域,政府占據日益重大比例。中國政府似乎只有實施“政府主導的投資與消費”政策,才能讓官僚群體在國字頭的“投資與消費”的夜宴中歡飲,在“主導”中“雁過拔毛”,才能使整個官僚體制富有動力,從而維系整個政府。相比于三公消費,這是一個更大的黑洞。

我們忽然發現,“政府主導的投資與消費”政策不是一個簡單的經濟策略,它是政府的政治策略,更是生存策略。也許政府自身還沒有意識到這一深刻的邏輯,但是,它已經被其附體,難以脫身了。所以,我們將在很長時間內看到這種奇怪而荒謬的現象:一方面,有關民生的教育、醫療和住房保障經費缺口巨大,另一方面,政府的三公消費卻居高不下。

這就是三公消費綿綿無絕期的根源!
 

2011-04-16 22:23

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