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人民政協制度與當代中國的政治發展
人民政協制度與當代中國的政治發展
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  [分類號]D5 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6505(2007)06-0113-03
  我國的人民民主專政思想強調人民當家做主,人民在憲法意義上享受管理國家的權力,主要體現的是人民主權觀念。在當代中國的民主政治實踐中,人民民主權利的實現還是相當有限的。造成這種現象的重要原因是,我們對人民當家做主(即實質民主)強調較多,對如何實現人民當家做主(即程序民主)注意不夠。
  在我國,人民代表大會制度是根本政治制度,人民通過投票選舉人民代表,人民代表通過表決決定法律法規和國家發展的重大事項,是社會主義民主的重要形式;中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是基本政治制度,人民政協是我國基本政治制度的集中體現。在我們這個幅員遼闊、人口眾多的社會主義國家里,關系國計民生的重大問題在中國共產黨領導下進行廣泛協商,體現了民主與集中的統一。“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商,盡可能就共同性問題取得一致意見,是我國社會主義民主的兩種重要形式。”①這兩種民主形式既是當今中國政治發展的現實基礎,又決定了中國政治發展的基本走向。應該說,我國的人民代表大會制度和人民政協制度都在一定程度上體現了實質民主和程序民主的統一,但從實踐模式看,前者注重于民主的結果,后者則側重于民主的過程。因此,可以說人民政協的制度安排和政治實踐,不僅彌補了人民代表大會制度安排和實踐上的不足,反映了當代中國政治發展的現實要求,而且與世界民主理論和實踐發展的大趨勢相一致,是側重于程序民主的政治運作模式。
  人民政協作為當代中國政治發展的基本選擇,是實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要政治形式和組織形式。由于“中國政治發展的現實條件、承担的歷史責任和基本政治理念,共同決定了在中國民主政治發展的程序選擇必須以協商為價值偏好”②,因此,協商(既是價值上又是技術上)是人民政協基本的程序選擇。以中國人民政治協商會議為載體的政治協商機制則是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的最重要和最基本的一項制度安排。
  從具體內容看,這項制度安排又分為不同層次。一是憲法規定,中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。當然,憲法對人民政協的制度安排是肯定性規定,而不是操作層面的規定。二是中共中央文件規定中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度,明確提出要完善人民政協的政治協商,要進一步完善政治協商的內容、形式和程序,并且對協商的內容和形式作了原則規定。三是政協章程和政協自己發布的文件、規定等,對人民政協政治協商的內容、形式和程序作了綱要性規定。四是地方各級黨委貫徹中共中央有關文件的實施意見和地方政協的有關規定,在關于政治協商的內容和形式的有關表述上,與中共中央文件和政協章程的內容差別很小。
  除了上述法律、文件、章程和規定等構成我國人民政協政治協商的基本制度安排外,近年來,各級政協還對與政治協商相關的工作作了具體的規定,如會議制度、提案工作條例等。在實踐中,盡管人民政協的政治協商取得了不少成效,但存在的問題也不少。這些問題,既有協商程序的技術過程設計及與之相關的制度安排方面的,又有制度落實方面的。這些問題的產生,既有政協自身的原因,又有政協之外的因素。其主要表現為:
  政治協商的主體不明確。政協章程及其他有關政治協商的文件、規定中對政治協商的內容、形式有大概的規定,但對政治協商的主體并沒有直接的表述。根據政協章程,中國人民政治協商會議是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構,由中國共產黨、各民主黨派、無黨派人士、人民團體、各少數民族和各界的代表以及特別邀請的人士組成,設若干界別。因此,政治協商的主體應是組成政協的不同界別,具體履職者是代表不同界別的政協委員。但實際運作中,政治協商往往是代表本人的政協委員之間的協商,或者是代表政協的委員與代表政府的官員之間的協商,委員的界別角色沒有凸現,委員與界別的關系不明確。
  政治協商的內容比較模糊。盡管政協章程及其他有關政治協商的文件、規定對政治協商的內容作了規定,但具體內容的邊界還是比較模糊,實際操作中往往出現一定的隨意性。如“重要方針政策及重要部署”、“重要的地方法規草案”、“重大問題”、“重要事務”等,對其“重要”、“重大”的把握有很大的不確定性。實踐中,像“五年”規劃這樣的重大問題,相關部門未主動提交到政協充分協商的事例也存在。
  政治協商的形式和程序不夠規范。應該說,政協章程及有關的文件、規定中,對“全體會議、常務委員會會議、主席會議、各專門委員會會議”等形式的政治協商不僅制度安排比較周密,而且實際運作程序也比較規范,但其他形式的政治協商,其形式和程序都不夠規范,實際運行的隨意度較大,特別是根據民主黨派、人民團體的提議進行的政治協商,還缺少安排協商活動的協商機制。
  政治協商的效果缺少合理評價。政治協商是實行科學民主決策的重要環節,是對重大問題、重要內容決策的必經程序,但實際運作中,對政治協商的效果卻缺少應有的評價。如對協商過程中所提的各種意見和建議,往往以現場口頭回復為主,對于無法當場回復的,事后也沒有通過一定的形式進行反饋。因此,如何從制度安排上保證政治協商的效果及對其作出合理評價,是推進政協政治協商的必然要求。
  政治協商的制度效力有一定局限。近年來,全國政協對履行職能的制度化、規范化和程序化進行了積極探索,取得了明顯成效。但人民政協對政治協商的制度安排對其政治協商的效力卻存在局限性。在我國的政治架構中,嚴格地說,政協的章程、規定只能對政協自身發揮效力,而不能對別的政治主體產生制約。政治協商往往牽涉到政府、人大和執政黨,因此,政協的章程、規定對政治協商的效力自然就受到限制。當然,作為執政黨的中國共產黨的中央和地方黨委轉發的有關落實政協的章程、規定等的文件,大大提升了有關政治協商的制度效力,但實際運作中也會受到各級干部的“政協意識”強弱的影響。
  堅持和完善人民政協這種民主形式,對有效實現人民當家做主、推進當代中國政治發展具有重要現實價值。但上述問題的存在,影響了人民政協政治協商職能的有效展開,制約了當代中國政治發展進程。從當代中國人民政協政治協商的實踐模式看,應著重推進以下幾個方面的完善和發展:
  1.明確協商政治主體在政協中的定位和作用。在人民政協中,中國共產黨、各民主黨派、無黨派人士和其他界別都是協商政治的主體,它們在政協組織中是以界別的形式出現的,要明確各界別在政協中的定位和作用,從制度安排上賦予各界別政治協商的權利和義務。
  要推動組成政協的各界別有效組織化。制度是行為的規則,組織是行為的主體或角色。組織是具有共同目標的個人形成的集合。有效組織則是指該組織已形成實現其目標的理性的運作機制。有效組織的博弈有利于制度的形成和貫徹實施。在政協,有效組織是政協政治活動實現制度化和制度形成實施機制的關鍵。但目前組成政協的各界別的組織化水平較低,總體來看大多不是有效組織。各民主黨派界別和人民團體類界別雖然是組織,不過還不能稱為有效組織。非人民團體類界別是某一方面委員的集合,不是組織,界別內部沒有組織聯系,不能發揮組織功能。因此,當前一要推進各民主黨派界別和人民團體類界別的組織化水平;二要對政協的界別設置作比較大的調整,使非人民團體類界別組織化,可以用新的社會團體如行業協會、職業團體、學術團體、公益團體、社區組織等,代替部分非人民團體類界別,這樣做,既可使參加政協的各界別有效組織化,又可滿足新的社會階層和利益群體的政治需求,適應經濟社會發展的客觀要求。
  2.建立確定協商內容的民主協商機制。人民政協政治協商雖已比較規范,但對協商內容的確定卻缺少規范的機制。現在會議形式的協商內容大多是由中國共產黨提出的,各民主黨派、人民團體和其他界別很少有機會對協商什么內容提出意見和建議。這樣做既沒有充分調動非中共界別主體的積極性和作用,又影響了中國共產黨主導作用的有效發揮,容易使協商變成通報會甚至工作布置會。協商內容應當通過雙向甚至多向運行機制來確定,也就是在協商內容的確定上要充分體現政協的協商性特征。非中共界別主體畢竟代表和聯系著多個界別的群眾,而政協作為執政黨與各界別之間協商議事的機構,在政治協商時,理應關注各界別群眾的意愿與要求,把其中的重要問題作為確定協商內容的選擇依據。
  3.進一步完善政治協商的形式和程序。盡管“全體會議、常務委員會會議、主席會議、各專門委員會會議”等形式的政治協商的制度安排比較周密,實際運作程序比較規范,但專題議政會等形式要在實踐的基礎上逐步完善,諸如參與協商的界別和人員、協商內容的確定、協商進行的原則和規則以及協商成果的處理及反饋等,都應當規范。尤其要關注的是,要積極探索根據“民主黨派、人民團體的提議”進行政治協商的問題,如果這方面能有所突破,必將促進人民政協政治協商職能的有效發揮。
  參加政協的各界別都要模范地遵守《中國人民政治協商會議章程》和有關政治協商的各項規定。在制度安排上,不僅要保證參加政治協商的各界別有充分的準備時間、規范的運作程序,而且要對各界別有具體的要求,避免走過場,從形式和程序上保證協商的基本質量和效果。當前可以探索非中共界別參與政治協商的基本要求和程序,使參加協商的各方最大限度地反映本界別廣大群眾的意志和愿望。
  4.明確政協法律地位,增強政協制度效力。目前各級政協和各級人民代表大會同時召開,政協委員列席人大會議,參與協商國家和地方重大事務,政協委員的提案,相關國家機關和政府部門必須回復。政協與人大、政府、黨委一起構成了我國現行政治體制的基本框架。應該說,人民政協的政治協商在我國政治生活中已經發揮了重要作用,但由于人民政協政治協商的制度安排對政協政治協商的效力存在局限性,所以其作用的發揮又會受到種種內外因素的制約。因此,我們應該以“人民政協法”的形式從法律上進一步明確中國人民政治協商會議在整個國家政治結構中的性質、地位和職能,并把“就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執行過程中進行協商”的政治協商原則法制化,克服政治協商過程中的隨意性,從而增強政協的制度效力,使人民政協政治協商職能的有效發揮具有法律保障。
  5.規范委員產生機制,探索委員專職化途徑。由于目前的委員產生機制不規范,造成了比例不低的協商議事能力不高的人士進入政協,影響了政協政治協商職能的有效發揮。因此,為了有效發揮政協的政治協商職能,必須規范現有委員的產生機制,把既有代表性又有政治參與能力的人士推選到政協中來。可以在某些界別中進行協商確定委員與選舉確定委員相結合的試點。委員通過選舉產生,既可以提高委員的協商議事能力,又可以增強委員的權利義務意識。
  政協政治協商職能的有效發揮,不僅需要政協內部制度化水平的提高,還需要有比較良好的外部環境和條件。當前,影響政協政治協商職能有效發揮的重要外部因素是政協委員都有自己的本職工作,政協委員是非專職的。既要求委員做好本職工作,又要當好政協委員,在實踐中很難統一。當本職工作與政協活動相沖突時,需要犧牲的往往是政協活動。因此,有必要探索走委員專職化的道路。此外,常委會會議的協商是政協政治協商的基本形式,搞好常委會會議的協商對政協協商政治職能的有效發揮會起到關鍵作用。
  注釋:
  ①《中共中央關于加強人民政協工作的意見》,參見2006年3月2日《人民日報》。
  ②林尚立:《協商政治:對中國民主政治發展的一種思考》,載于《學術月刊》2003年第4期。
當代世界與社會主義京113~115D4中國政治黃福壽20082008
政協制度/中國/政治發展
人民代表大會制度和人民政協制度,是我國社會主義民主政治發展的兩種重要形式,是當今中國政治發展的現實基礎,決定了中國政治發展的基本走向。完善人民政協的政治協商,既是當代中國政治發展的現實要求,又符合世界民主理論和實踐發展的大趨勢,對有效實現人民當家做主具有重要的現實價值。
作者:當代世界與社會主義京113~115D4中國政治黃福壽20082008
政協制度/中國/政治發展
2013-09-10 21:54

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