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從教育熱點問題的成因看教育決策的科學化與民主化
從教育熱點問題的成因看教育決策的科學化與民主化
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  1999年黨中央和國務院召開改革開放以來第三次全國教育工作會議,發布了《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》,同年,國務院批轉教育部實施《面向21世紀教育振興行動計劃》,還就教育支持西部大開發等擬訂了政策措施。2000年,黨的十五屆五中全會通過的關于“十五”計劃的建議,明確地提出:“教育是培養人才的基礎,對經濟和社會發展具有先導性、全局性的作用。要適度超前發展。”同時強調“加強民主政治建設,發展社會主義民主。……推進決策科學化、民主化”。(注:《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》(2000年10月11日中國共產黨第十五屆中央委員會第五次全體會議通過),《人民日報》2000年10月19日。)這一系列重大決策,為“十五”計劃期間我國加快教育事業發展、深化體制改革以及推進決策科學化和民主化指明了方向。本文擬就教育熱點問題成因和健全決策機制的問題做一初步分析。
  一、我國宏觀教育決策科學化和民主化取得顯著進展
  近年來,黨中央和國務院的重大教育決策,涉及各級各類教育,牽動千家萬戶,在國內外引起了強烈的反響。1998年國務院成立國家科教領導小組以來,凡制定重大的教育政策,都要求有關部委之間開展不同層次的協商,同時召開研討會和座談會,廣泛征求教育界和社會各界的意見。黨中央和國務院主要領導人也專門安排時間聽取教育部和有關部委的匯報,國家科教領導小組多次召開會議討論教育問題,共同研究和論證世紀之交我國教育工作的總體思路。在集中人大、政協、民主黨派、省級政府部門、教育科研機構、學校和社會團體等多方面建議的基礎上,最后形成公開的政策文件,在推進教育決策科學化和民主化方面進行了積極的探索,取得了顯著成效。(注:教育部:《面向21世紀教育振興行動計劃學習參考資料》,北京師范大學出版社1999年版,第48-49頁。)
  在宏觀教育決策過程中,中央政府及教育部要求有關政策研究機構對于新中國成立特別是改革開放以來教育成就與現狀進行系統全面的總結,同時,密切關注和了解20世紀90年代以來國際教育發展的趨勢,分析我國教育存在的主要差距和薄弱環節,找出困擾教育發展的主要障礙。中央政府特邀教育界、科技界、經濟界等不同領域的專家開展研究,組織專門小組進行專題調研,教育部有關司局、省級教育行政部門、教育研究咨詢機構和有關學校陸續提交了近百份專題調研報告和背景材料,為我國確定今后中長期宏觀教育目標提供了參考依據。
  中央政府高度重視宏觀教育決策的科學化與民主化,也對地方政府教育決策方式產生深刻的影響。地方政府在制定教育政策措施時,越來越注意吸取多方面的反映。許多省(自治區、直轄市)政府成立了專家咨詢組織,為本地教育發展和改革作出謀劃。部分地區設定若干規劃方面的專題,公開征集社會各方面的意見。有的地區還在報刊上公布中長期教育發展規劃的初步設想。社會各界、公民個人和新聞出版單位參與教育事業的程度,也比以往更加活躍,起到了輿論監督和社會動員的作用。廣播、電視、報刊、信訪、計算機網絡等渠道更為暢通,公眾就許多教育熱點問題和解決辦法展開討論,逐漸形成共識,也為國家宏觀教育決策提供了信息和智力的支持與協助。
  二、教育熱點問題凸現宏觀教育決策環境的重大變化
  中央指出:“從新世紀開始,我國將進入全面建設小康社會,加快推進社會主義現代化新的發展階段。”(注:《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》(2000年10月11日中國共產黨第十五屆中央委員會第五次全體會議通過),《人民日報》2000年10月19日。)預計在“十五”期間,國家宏觀教育決策的環境將發生很大變化,僅從教育熱點問題的成因就可以觀察到這一趨勢的特征。
  如果從政策分析角度來看一般性問題與熱點問題的區別,一般性問題即日常頻繁發生但程度較輕的、涉及技術操作環節或局部的、現有制度易于解決的問題;而熱點問題屬于由一般性問題累積而成的、現有制度下技術操作環節難以解決的、不頻繁發生但是一開始就可能蔓延至全局的問題。一般性問題演化為熱點問題,大多數情況類似于常溫水沸騰汽化的過程,也有少數情況類似于面包烤焦的過程,共同的外部條件是加熱并且存在著變化“臨界點”,但是兩者差別有點像“物理變化”與“化學變化”。
  假設將影響教育系統的一般性問題和熱點問題的基本變量分為四類:(A)教育系統外部體制環境變量;(B)教育系統內部制度變量;(C)政府教育政策變量;(D)其他變量。同時,假設環境變量的變化決定著其他變量(也就是說,先固定環境變量為自變量,暫不判定其合理性與否),并假設教育政策變量C與教育內部制度變量B的變化基本同向,而在暫不考慮其他變量D的情況下,那么,不同變量之間的關系變化,將導致教育系統的一般性問題和熱點問題的發生程度及技術解決途徑的差異。
  影響一般性問題和熱點問題的各變量之間的關系
             內部制度變量B不變化           內部制度變量B變化     政策變量    政策變量    策變量       政策變量   策變量   政策變量       C      C與A     C與A        C      C與A    C與A     不變化    同向變化   異向變化      不變化    同向變化  異向變化環境變量 (1)技術可解決 (2)改進技術更 (3)有可能阻礙 (4)一般性問題 (5)改進技術解 (6)阻礙解決一 A   一般性問題,基  為有效地解決  解決一般性問 不及時解決,積 決一般性問題, 般性問題,積累 未出現 本無熱點問題  一般性問題   題      累萌生熱點問  減少熱點問題 萌生熱點問題大的變化                       題環境變量 (7)技術解決一 (8)改進技術解 (9)阻礙解決一 (10)解決一般 (11)改進技術 (12)阻礙解決 A   般性問題的難  決一般性問題, 般性問題,積累 性問題的難度 解決一般性問 一般性問題,熱局部變化 度大,萌生熱點  解決熱點問題 萌生熱點問題  增大,熱點問題 題和熱點問題 點問題明顯增     問題      難度大            增多             多環境變量 (13)技術解決  (14)改進技術  (15)無法解決  (16)無法解決 (17)改進技術 (18)無法解決 A   一般性問題的  解決部分熱點  一般性問題和  大多數熱點問 解決大多數熱 熱點問題,后果全局變化 難度極大,熱點 問題,但難以完 大多數熱點問  題,有的可能釀 點問題    嚴重     問題增多    全解決     題       成嚴重后果
  從上表可以看出,無論環境和內部制度變量變化與否,首先,最應采取的途徑是盡量保證政策變量與環境變量同向變化,(2)、(5)、(8)、(11)、(14)和(17)均有利于一般性問題和熱點問題的解決,把環境和內部制度變量之間不協調導致的熱點問題縮小在一定范圍。例如,今后10年內,人口波動壓力與持續旺盛的教育需求并存的問題日趨明顯。當全國初中、高中和大學學齡人口高峰交替出現時(環境變量出現全局變化),政府必須因地制宜地合理配置教育資源,才能緩解因升學和就業壓力同步增大導致的矛盾。政府需要進行政策選擇。如果保持現有正規學歷教育制度不變(14),改進技術可以解決某些熱點問題,但是難以完全解決;如果改變現有制度(17),則須科學論證正規學歷教育與其他教育相互溝通和銜接的方案,并實行新的資源配置機制。再如,全國正在推進的農村稅費體制改革,是解放農村生產力和加快農村現代化的又一重大改革舉措,也對農村教育投資體制產生很大影響(環境變量出現局部變化),而解決由此產生的熱點問題的出路,就是按照中央的部署,盡快建立和完善各級財政分担和轉移支付保證農村義務教育事業的制度,政策選擇必須沿著(11)所示的方向。
  其次,努力避免政策變量與環境變量異向變化,萬一出現(3)、(6)、(9)、(12)、(15)和(18)的局面,則越來越多的一般性問題很容易演變為熱點問題,而熱點問題將逐漸達到難以收拾的地步。例如,社會主義市場經濟體制初步建立,市場機制在配置人力資源中發揮著日益重要的作用,原來在計劃經濟體制下政府包辦教育和包分配的政策已經產生了顯著變化,但是,當有些地區中等(或高等)職業教育的生源不夠充足時,動搖了職業教育面向市場辦出特色的做法,又想重新使用轉非農業戶口、包就業分配的方式,來吸引農村考生前來就讀,那么,后遺癥將可能十分顯著。再如,有些地區民辦教育的發展陷入困境,部分原因是政府政策不到位,未能準確把握和貫徹國家積極鼓勵和支持民辦教育發展的方針,公辦教育和民辦教育的辦學行為均不規范。往往是政府嚴加管束的民辦教育步履維艱,處于受歧視的地位;而政府放任自流的民辦教育信度下降,甚至出現眾多欺詐行為和不良競爭現象。
  再次,必須意識到政策變量不變的條件是有限的,即出現(1)、(4)、(7)、(10)、(13)和(16)的狀況。針對環境變量和制度變量的變化,有時采取觀望態度,不出臺新政策或者不調整現有政策,均是可行的。在沒有論證清楚解決方案之前,暫時保持現有政策不變,雖然代價是解決問題的步伐遲滯,熱點問題升溫,但是至少不會出現匆忙決策、方法不當以及失誤的問題。例如,我國進入世界貿易組織以后,教育服務貿易問題將提到議程上來,政府需要就應對國外充裕教育資源的挑戰,修訂法規,制定對策。既要堅持教育主權完整,又著眼于利用多種方式的中外合作辦學和對外合作交流,為國家培養緊缺人才。但是,政策論證時間過長的風險也是明顯的,不利于盡快解決熱點問題,特別是在制度和環境全局變化的綜合作用下,決策遲緩可能導致一定范圍的不良后果。如圍繞民辦教育立法的討論已經持續多年,實際上在環境變量發生較大變化以后,政府與學校、社會之間的關系正在調整,立法條件漸趨成熟之后,就應加快步伐。
  綜上所述,當外部環境變量和教育系統內部變量均未出現大的變化時,教育系統運行將處于一種較為平穩的狀態。只要保證教育政策的變化與環境同向,就不會出現更多的熱點問題。對于一般性問題僅靠適當變化政策變量、改進技術即可解決,而不會達到熱點問題臨界點。如在一些市場經濟比較成熟的發達國家,政府公共財政制度和教育體系基本上處于穩定狀態,大多數問題為一般性問題,近年來的教育體制改革通常屬于小幅度“微調”類型,因此教育熱點問題并不突出。
  反過來,我們亦可通過熱點問題的多寡,類似于使用預警指標,來判定各種變量變化的現狀與走向。正是由于當前我國的教育熱點問題層出不窮,才反襯出外部環境變量和內部制度變量的復雜關系和顯著變化。針對一部分教育熱點問題,調整教育系統內部制度變量和政策變量是可以解決的,特別是主要因教育系統或者教育行政部門內部的管理方式、決策程序和人員素質等差錯引發的熱點問題,盡管程度較為嚴重,在屬于局部的技術操作層面仍然可以解決,可稱為內因為主型熱點問題。關鍵是目前相當一部分熱點問題主要由外部環境導致,僅靠調整內部制度變量和政策變量的途徑已很難解決(原來環境自變量的合理性假設也須有所修正),這種外因為主型熱點問題的特點是:
  第一,社會主義初級階段的有限資源供給與人民群眾對于教育的持續旺盛需求之間長期存在的基本矛盾導致教育熱點問題。如教育經費總量不足,困擾著許多地區教育的發展。財政性教育經費逐年有了較大幅度的增長,但是,離20世紀末達到占國民生產總值比例4%的預期目標還相差甚遠。恐怕只有“逐步建立適應社會主義市場經濟要求的公共財政框架”(注:《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》(2000年10月11日中國共產黨第十五屆中央委員會第五次全體會議通過),《人民日報》2000年10月19日。),才能真正解決教育經費的熱點問題。
  第二,社會主義現代化建設和社會主義市場經濟體制改革的新形勢導致教育熱點問題。我國“經濟成分和經濟利益多樣化、社會生活方式多樣化、社會組織形式多樣化、就業崗位和就業方式多樣化日趨明顯”,(注:馬紹孟:《切實加強和改進高校思想政治教育工作》,《高校理論戰線》2000年第3期,第6頁。)對教育提出前所未有的挑戰,社會主義精神文明和民主法制建設也對教育事業提出新的要求。例如,全面推進素質教育,使青少年形成正確的世界觀、人生觀、價值觀,學校教育固然負有重要職責,但是,校園內部的許多熱點問題恰恰是社會熱點問題的縮影。家庭教育和社會教育的責任也同樣重大,亟待各方面深層次的協調與合作。再如,在改革勞動人事制度、實施學歷教育與職業(執業)資格證書教育并重的制度方面,政府部門之間、教育與行業企業之間的相互配合顯然遠未到位,并非教育系統一家力所能及。
  解決外因為主型熱點問題,往往比解決內因為主型熱點問題的協調成本更高,難度更大,時間更長。按照江澤民同志“三個代表”的重要指導思想(注:《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》(2000年10月11日中國共產黨第十五屆中央委員會第五次全體會議通過),《人民日報》2000年10月19日。),我們應當力爭在協調解決事關現代化建設和教育事業全局,廣大人民群眾迫切關心的熱點問題上從易到難,重點突破,分步推進。
  三、推進宏觀教育決策的科學化和民主化任重道遠
  解決不同成因的教育熱點問題,必須著眼于消除體制性障礙,特別需要考慮我國改進政府宏觀管理方式和公共政策方向的客觀形勢和新的特點。政府公共政策以公共財政為基本依托,在計劃經濟體制影響下,我國營利性國有資本財政的長期“越位”,曾經導致“非營利性或微利性”公共財政的“缺位”。目前,社會主義市場經濟體制的建立,迫切需要建立有效的公共財政體制,其有效性主要體現在:一是完善管理、拓寬稅基;二是創造條件歸并財政預算內外收支項目;三是支持關系國計民生的行業部門和市場難以投資的公共事業,但避免營利性財政運作;四是擴大不同地區間的資金轉移支付。這決定了政府真正對公共事業負起責任的能力和重點。在市場經濟體制條件下,政府將逐步退出市場可以有效運行的經濟活動領域,不直接干預企業經營活動。但是,政府還要繼續掌握對于國家產業命脈、穩定金融秩序的控制力,担負著必須支持社會公益事業的責任,與此同時,必將進一步鼓勵和支持社會力量積極參與公共事業。(注:張力主編:《2000年中國教育綠皮書》,教育科學出版社2000年版,第67-68頁。)
  我國政府根據社會主義市場經濟體制新的形勢和基本國情的特點,對公共政策進行新的調整,因地制宜地核定政府高度負責的領域和引入一定市場調節機制的領域,探索適合國情發展教育事業的有效途徑。根據第三次全教會《決定》的精神(注:《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》(1999年6月13日),《深化教育改革,全面推進素質教育——第三次全國教育工作會議文件匯編》,高等教育出版社1999年版,第12頁。),教育屬性將按義務教育和非義務教育等不同階段的特點和供需關系進一步分化,我國教育經費體制和教育行政管理體制的改革方向是,在義務教育和弱勢人群教育方面,切實加大政府負責任的程度,在宏觀教育發展目標及其中長期指導性規劃,涉及基礎學科、國防建設、邊遠地區艱苦行業等教育領域,市場機制難以發揮作用、確系國民經濟和社會發展必需的方面,政府仍然負有重大責任。而在部分非義務教育領域,適當引入產業運作機制,明晰產權和成本分担機制,這方面的辦學資源將依法由市場機制進行配置。
  因此,公共政策方向調整與教育辦學體制、投資體制改革引發的辦學主體、投資主體的多元化,既是當前一些教育熱點問題的成因,同時,勢必對宏觀教育決策的科學化和民主化提出新的要求,從而直接影響著解決教育熱點問題的程序。無論是保證教育政策變量與環境變量同向變化,還是避免教育政策變量與環境變量導向變化,根本出路都在于推進宏觀教育決策的科學化和民主化。而且,一旦引入社會力量和“第三部門(非政府非營利組織)”的變量(即暫略變量D),原有各個變量與熱點問題成因之間的關系將變得更加復雜。
  教育決策的科學化和民主化,是根據決策涉及的規模和信息基礎條件,確定合理的程序和模式。在教育決策模式的分類中,既有有充分信息依據、充足論證條件和遴選機制的“理性模式”,也有設定有限選擇方案的“漸進模式”,還有融合不同決策方式的“綜合模式”。(注:袁振國主編:《教育政策學》,江蘇教育出版社1996年版,第66-86頁。)微觀領域的、小規模的教育決策,通常可采用“漸進模式”或者適當改進的“理性模式”,當然,出于不同目的,更常見地還是選擇比較靈活的“綜合模式”,而不同類型、層次和規模的教育決策,對于信息依據(統計指標數據庫)和程序的要求差異很大。
  目前,我國幾乎所有涉及熱點問題的教育決策,都是宏觀的、涉及大范圍的,通常采取“漸進模式”或者“綜合模式”進行決策,因此,與小規模決策相比,對于信息基礎條件的要求是顯著不同的。在大規模決策支持系統中,信息不對稱的關系格局、信息渠道多樣化、信息系統誤差(失真傳輸)等問題,顯得尤為突出。政府協調解決教育熱點問題,最多的還是使用行政手段(指令性地發布文件推行或禁止某事),同時,運用執法、撥款、評估檢查、督導等手段的頻率和力度也在增大。各地經常大量采取經驗判斷、案例分析、專家研討、多方座談、文獻調研等方法,并依據常規統計指標數據進行決策,協調成本低,決策速度快,收到了一定實效。
  但是,實際上,在解決熱點問題和一般性問題方面,我國教育決策的依據,尤其是管理決策信息支持系統的建設(包括硬件設備、指標開發、工具研制、運行維護、專業人員隊伍等)和相關的基礎性研究均較為薄弱,部分決策的目標確定、方案選擇、貫徹執行、效果評估的程序還很不規范,在公民有序地參與決策等方面,尚存一些制度性障礙。聯合國教科文組織的一份報告曾經注意到國外改革的一種現象,即“過多的連續不斷的改革勢必‘扼殺’改革,因為這樣做不能給現有制度留有吸收新思想和使所有有關方面都能參與改革過程的必要時間。……事實上,吸收社會各有關方面參與決策是改進教育系統的主要目標之一,也可能是一個重要手段”。(注:聯合國教科文組織:《教育——財富蘊藏其中》,教育科學出版社1996年版,第14、152頁。)
  與此相關,當來自學校、經濟部門或其他行業的教授和專家走上教育管理崗位后,部分人也面臨著從“硬專家”向“軟專家”轉型,從原有學科領域向教育決策的角色轉變的問題。(注:張力:《教授、專家担任高校高級管理職務的“轉型”問題》,《高等教育研究》(華中工學院)1985年第1期。)此外,不同界別的專家學者參與決策咨詢的優勢及局限性,學校校長、教師、學生及家長、社區參與決策的有效機制,大眾媒體在熱點問題分析和決策過程中的功能等諸多問題,都需要深入研討。(注:聯合國教科文組織:《教育——財富蘊藏其中》,教育科學出版社1996年版,第100頁。)
  我們相信,按照黨的十五屆五中全會的精神,在解決教育熱點問題的過程中,我國政府將更加重視宏觀教育決策的科學化和民主化,逐步形成完善的制度,從而為實施科教興國戰略、實現社會主義現代化和教育現代化提供強大動力和體制保障。
《教育研究》京5~9G1教育學張力20012001張力 國家教育發展研究中心主任、研究員。北京 100816 作者:《教育研究》京5~9G1教育學張力20012001
2013-09-10 21:54

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