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充分發揮財政在穩中求進中的作用
充分發揮財政在穩中求進中的作用
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  我國經濟運行,在1996年成功實現“軟著陸”的基礎上,通過堅持改革開放,加大結構調整力度,呈現出宏觀調控奏效、市場化水平顯著提高、“高增長、低通脹”的良好態勢,一個經濟持續、快速、健康發展的新局面正在扎實地形成。在這種條件下,對國民經濟繼續實行穩中求進方針是有遠見卓識的歷史性戰略選擇。首先,是由我國正處于和將長期處于社會主義初級階段國情所決定。因為解決人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產力之間的主要矛盾也好,集中力量發展社會生產力也好,既不能貪多圖快,急于求成,超越階段去辦那些一時難以辦到的事,也不能坐失良機,猶豫徘徊,慢慢來。必須是從我國現階段的國力出發,并進一步解放思想,深化改革,走有中國特色的社會主義建設道路,使整個國民經濟沿著速度適當、平穩發展的軌道前進。其次,是經濟體制轉軌、經濟增長轉型的客觀要求。為實現兩個根本性轉變,需要加大生產和分配關系的改革,使傳統體制的弊端得到根治;需要加快生產力的發展,能夠不斷地登上一個大臺階。解決這些難點問題,既使經濟整體素質得到改善,經濟增長保持好的勢頭,又不延誤多項改革,不影響擴大開放,當前唯一的選擇只能是穩中求進。因為它正確處理好了穩定、改革和發展的相互關系,把三者科學地結合了起來。再次,是微觀經濟增效和宏觀調控加強的有效結合。近年來,我國經濟結構調整,雖取得了不少進展,但過去積累的矛盾尚未根本解決,無論是產業結構和所有制結構,還是分配結構和地區結構,都需通過深化改革進一步調整,以使微觀經濟具有真正的持續的活力,經濟效益得到不斷提高。這只有堅持穩中求進才能實現。同時,我國通貨膨脹得到抑制,物價進入穩定區間,金融和外匯市場保持穩定,本身就是宏觀調控、穩中求進的體現。今后就業和生產的穩定增長、地區差距的縮小、收入的合理分配等,都需要把握宏觀調控力度,不是過急、過猛的措施所能達到的。
  總之,國民經濟擺脫了長期困擾我們的大上大下、通貨膨脹、投資膨脹不斷的沖擊,是來之不易的。而且建立社會主義市場經濟新體制,并過渡到集約化經營管理,這種除舊布新的改革,難度之大可想而知。當宏觀經濟運行進入平穩軌道之后,怎樣繼續保持下去?怎樣消除各種不穩定因素?怎樣把握好時機和力度,切實解決好諸如結構調整、國有企業改革等難點問題?決不能走以往那種大干快上、大上大下的老路,只有穩中求進才是最佳選擇。堅持穩中求進的方針就是要按照中央經濟工作會議明確指出的要求辦事:“穩,就是繼續實行適度從緊的財政貨幣政策,抑制通貨膨脹,穩定和加強農業,防止和化解金融風險,搞好社會保障,保持穩定的宏觀經濟環境和社會環境;進,就是國有企業改革、金融體制改革和其它改革要有新的突破,經濟結構調整要有新的進展,解決社會熱點問題要有新的舉措,對外開放水平要有新的提高,國民經濟整體素質和效益要有明顯改善,在此前提下,繼續保持一個較快的發展速度。穩和進是相輔相成、相互促進的。穩是基礎,只有穩,才能更好地推進改革和發展;進是目的,只有進,才能更好地實現持久、牢固的穩。”這清楚地指明了穩中求進的內容、主攻方向及其相互關系,為跨世紀的經濟發展指明了方向。
  穩中求進對財政提出了哪些要求呢?
  1.實行適度從緊的財政政策。方針是行動的綱領,政策是確定行為的準則。通過適度從緊的財政政策為實現穩中求進方針服務是理所當然的事。適度從緊,并不是把一切正常合理的分配行為都卡住,或者是把一切必要的開支都緊“死”。如對基礎產業和基礎設施的重點項目投入、對農業這個重中之重的投入,還應適當予以增加;對建立糧食風險基金、副食品風險基金、戰略儲備基金等,還應適度予以保證等。因此適度從緊的財政政策,緊要緊在要害處(緊縮行政經費支出、緊縮一般性投資項目、緊縮公共開支的無限膨脹等),緊要緊在關鍵上(嚴格制止亂收費、亂罚款、亂集資、亂攤派,嚴格控制工資性分配的超高速增長等),緊要緊在總需求膨脹發生之前(制止財政資金體外循環、堵塞收入流失的漏洞、防止制度外的政府公共需求膨脹等)。這是一項緊中求進、求穩、求活、求效的積極的政策,是保持經濟穩定、抑制通貨膨脹、消除各種隱患的有效政策。現在有一種觀點,認為當前需求不足,主張擴大政府開支,放松投資規模控制,顯然這是從局部、個別現象所得出的不符合整體實際的結論,也與穩中求進方針、適度從緊的財政政策背道而馳,是不可取的。
  2.繼續調控總量平衡和加大結構調整力度。我國經濟供求總量雖然已出現基本平衡,需大于供的差率已保持在正常的4—5%之內,但需求膨脹的因素、大上投資的壓力,仍然是很強勁的,可以說,抑制通貨膨脹不能有絲毫放松。如果考慮到財力供求總量的矛盾、財政入不敷出的缺口不小、財政支出的增長趕不上收入的增長等,財政調控需求的緊迫性和長期性,怎樣估計也不為過高。至于產業結構的調整、財源結構的調整、財政收支結構的調整,尤其是保持農業的穩定增長、工業效益的提高、第三產業的發展,以及財政支出結構的合理化,更是一環扣一環地呈現在人們面前,非加大結構調整的力度不可。這是穩經濟、穩財政,進而保改革、保發展的關鍵所在。
  3.大力支持國有企業建立現代企業制度的改革。為此應把國有企業改革同改組、改造、加強管理結合起來,抓好大的,放活小的,使企業成為適應市場的法人實體和競爭主體,進一步推進企業技術進步,采取多種方式,充實企業資本金,培育和發展多元化投資主體,使政企分開和企業轉換經營機制取得新的突破性進展。在建立有效的國有資產管理、監督、營運體系,健全社會保障體系、實施再就業工程等方面,國家財政提供必要的支持是義不容辭的,這也是促進國有企業改革,實現穩中求進的重要的一著。
  4.把完善分配體制、機制、法制作為維護社會經濟穩定的大事來抓。黨的十五大提出把按勞分配與按生產要素分配(包括資本、技術、土地等生產要素)相結合,提出要逐步提高“兩個比重”,這對分配關系、分配結構、分配方式都提出了新的要求,是實現穩中求進的一個重要所在,而正確處理國家、企業、個人之間,中央和地方之間的利益分配關系,也需要充分運用市場機制及時進行調節。因此,完善初次分配和再分配體制、機制和法制,協調城鄉之間、地區之間、不同社會群體之間的收入分配關系,認真解決分配領域的種種問題,是一項巨大的系統工程,可以說任重而道遠,許多政策、體制、制度需要根據社會化、市場化分配的新變化,重新調整和構建。
  5.建立必要的財政后備,預防和化解財政風險,以促進經濟的穩定和發展。在財政困難的條件下,有同志認為建立財政后備等于“畫餅充饑”;有的又認為財政赤字不斷,經濟照樣增長,有無后備無關緊要。這些都是似是而非的模糊認識。殊不知在以政府為主體的財政分配活動中,遭受各種自然的、經濟的、社會的意外損失的可能性是客觀存在的。而且金融風險、財政信用風險、自然災害風險等,很大一部分最終都直接、間接地反映到財政風險方面來。如果疏于建立必要的財政后備,長期使財政后備被擠,一旦發生國家資財的種種重大損失,遭受多種風險的襲擊,輕則使財政運行難以為繼,重則嚴重破壞財政經濟的穩定。鄧小平同志曾指出:“我們要花幾年功夫才能把國家財政放在穩固的基礎上。這就要把后備力量放在各方面,要在各方面打底子。”(《鄧小平文選》第一卷第19頁)表明分配上分光、吃光、不留有余地是最沒有前途的。同時在財政越困難的情況下,越要精打細算,留足最低的財政后備。持恒才足以應變,后備基金形成體系才能防范和化解財政風險,這是穩中求進、居安思危的一種物質準備。
  我國正處于世紀之交、繼往開來的歷史新時期,以什么樣的姿態進入21世紀,是包括財政在內的所有領域應當回答和超前判斷的主題。可以說,20世紀是我國奮起直追、走向振興的世紀,而21世紀則是全面振興,走向現代化的世紀。據此,財政至少可以采取如下措施,以確保穩中求進方針的實現:
  1.逐步提高財政收入的“兩個比重”,以增強政府穩定經濟的實力。1997年我國財政收入占GDP比重為11.5%左右, 中央財政收入占財政收入總額的比重為48%左右,距離振興財政的目標比重還比較遠。出路就是調整預算外的財力,使之有序地進入預算內,搞好了可以提高4—5個百分點;加強征收管理,制止收入流失,以提高財政收入的“兩個比重”;開辟新的財源、稅源增長點,出臺若干趨于成熟的稅種,以擴展財政收入。這是解決國家財力嚴重不足的前提,也是保證社會經濟政治穩定發展的重要條件。
  2.基本消除財政赤字、合理控制債務規模。迄今為止,我國財政赤字按國際通行口徑計算(即將國債利息支出列入財政支出之內),呈上升趨勢。我們現在是背著4300 多億元的國債(累計余額)在搞建設。1997年發行國債2476億元,還本付息1916億元,其余用于彌補赤字。據統計,1996年全國財政每開支100元,其中21.3元靠借債來解決。 財政赤字居高不下,已成為“雙刃劍”,威脅著財政的穩定,也影響穩中求進的實施,更不利于有效地調整結構。因此,在本世紀末基本消除財政赤字,同時把國債規模控制在可承受的范圍之內,進一步完善國債結構,是調整和優化經濟結構,并使之高級化的一項迫切任務。這需要大刀闊斧地縮小收支缺口,堅持開源節流,不發行赤字性國債,改變高投入、低產出、效益差的狀況,逐步建立起穩固而平衡的財政。
  3.挖掘財力增長的潛力,使穩中求進建立在更加堅實的基礎之上。一是改革國有企業,實施產權重組,使之成為新的經濟增長點;二是發展非國有經濟,包括集體、私營、個體、外資經濟在內,擴大稅基,增加收入;三是理順稅收和非稅收入的關系,把土地有償使用收入、基本建設收入等納入政府非稅收入范圍,制止費擠稅的變相收入流失;四是組織勞務輸出,實施再就業工程,使富余的勞動力,有組織地在國內外增加就業,多創社會財富。只有采取多種方式和途徑廣辟財源,才能提高效益,增強財力發展的后勁。
  4.調整財政支出結構,嚴格財政支出管理,把過于膨脹的行政經費節減下來,把各種揮霍浪費堅決剎住。我國財政支出,以預算內投資占全社會固定資產投資比重為例,1980年占28.1%,1996年占3.7%。 預算內投資占財政支出比重,1980年占20.5%,1996年占7.7%, 均已下降到最低點。其原因之一是行政經費增長急劇膨脹,1980年全國行政經費為66.8億元,1996年達1041億元,增長了14.5倍,而同期財政支出僅增長5.5倍,行政經費占財政支出比重,“六五”時期為6.8%,“七五”為8.8%,“八五”為11.9%,1996年上升為13.1%。截至1996 年財政供養人員3673萬人,比1978年增長82.3%(同期總人口增長27.1%)。財政供養人員占全國總人口的比重,1978年為2.1%,1996年為3%,原為50人養一個“吃皇糧”的人,現為30人養一人,按人頭經費每年一萬元計算,一年即需3600 億元, 幾乎占全國財力的近一半。 據統計,1993—1996年,財政收入年均增量1000億元中,用于供養新增人員的經費超過60%。與此同時,公款消費、揮霍浪費驚人。“八五”期間,會議費年遞增47%,購置移動電話費年遞增59%,購置小汽車費年遞增27%,均大大地超過財政收入增長。這種財政支出60—70%以上用于“養人”,不僅擠了事業的發展,導致建設資金的奇缺,而且越來越成為財政的沉重負担,使收支缺口擴大,直至影響全局的穩定。為此,下決心大力調整支出結構,凈化支出范圍,確保支出重點,轉變支出管理方式,嚴格支出管理制度,已是當務之急。全國不少省市結合政府機構精簡和職能轉變,壓縮行政經費20—30%;實行政府統一采購制度,運用市場手段管理政府物料購買支出;推行行政經費下管一級等辦法,以節約支出,制止奢侈浪費,開始取得初步成效,對實現穩中求進有顯著作用。
  5.強化調節,規范分配,縮小差距。社會主義市場經濟條件下,占國內生產總值的2/3分配歸個人所得,是一種普遍現象。問題在于政府需要通過強有力的稅收調節,把一個相當的部分再集中到財政手中來,這樣既提高了財政收入占GDP比重,又調節了過高收入。所以, 西方市場經濟國家,個人所得稅是一個極其重要的稅種。1996年美國個人所得稅占稅收比重為38%,意大利為36%,亞洲國家平均也達12.7%,而我國1996年個人所得稅僅占稅收總額的2.7%(征收193億元)。至于地區差距,全國最高、最低省(市)人均GDP差距,1978年為相差3.85倍,1995年擴大為4.54倍,人均財政收入差距也已擴大到相差14倍以上。說明加強分配的調節迫在眉睫。當前應采取的措施,一是強化個人所得稅的征收,開征社會保險稅等,以調節個人所得的分配。二是結合職工工資改革,把各種明補、暗補直接進入工資之內,同時減少國家對職工的住房、交通等統包性質的供給,按照市場化分配以制止個人收入分配在稅制之外運行,建立一種新的個人收入增長與財政收入增長總體自動調節機制,使個人收入迅速成為政府財政收入的稅基。三是建立科學的財政轉移支付制度,包括向中、西部實行政策性優惠傾斜在內,以調節地區之間的差距。四是規范收入分配渠道、分配程序、分配制度,借以依法保護合法收入、取締非法收入、整頓不合理收入、調節過高收入。正如黨的十五大報告中所指出:“規范收入分配,使收入差距趨向合理,防止兩極分化。”
  6.嚴格財政法治,健全財政財務監督,提高財政現代化管理水平。為使財政在平穩的軌道上運行,并進一步適應市場經濟發展的需要,建立嚴格的財政立法、執法、司法制衡體系,維護有效的財政財務監督約束,提高財政管理的整體素質是政府理財實現法律化、規范化、制度化的客觀需要。它對扭轉財政監督和管理的“松、散、亂、差”,對根治以言代法、以權亂法,都是不可缺少的良劑。我國財政管理水平低、效率不高,固然和隊伍的素質相關,但管理思想、手段、方法落后,不可忽視。應該努力提高現代化管理水平,使之與市場化、信息化、綜合化的大趨勢相適應。
  1998年是改革開放歷經20年的歷史性時刻,也是處于世紀之交的關鍵之年,我們必須乘勝而進,去奪取新的勝利。
  
  
  
中國財政京4~7F61財政與稅務中國管理科學研究院財經所19981998 作者:中國財政京4~7F61財政與稅務中國管理科學研究院財經所19981998
2013-09-10 21:55

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