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公共行政道德化的雙重向度
公共行政道德化的雙重向度
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  近些年來,在中國的公共行政研究中,行政道德的問題是人們普遍思考的問題,這是由于公共行政實踐中的官僚主義和腐敗問題把人們引向了公共行政道德化的思考。其實,自從西方國家出現了“新公共行政”運動以來,關于公共服務中的倫理學就已經成為全球范圍內的研究熱點。雖然由于“新公共管理”運動等新的公共行政學說的提出,“新公共行政”運動作為一場運動被一些標新立異的學者們宣布過時,但公共行政的學術研究中關于倫理道德的問題卻是一個比較穩定的話題。事實上,行政倫理學已經成了一門新的交叉學科,并被認為是公共行政研究中最有活力的新學科。因為,以往的公共行政研究過于重視科學的向度,事實分析和技術性探討被看作為真正的解決問題的方式,而對公共行政中道德問題的探索卻開辟了一個新的視界,使人們在公共行政的科學研究中發現了價值的王國。而且,關于公共行政的價值思考越是深入,就越暴露出以往關于公共行政的科學化設計的缺陷。
  關于公共行政的價值思考和道德化建言必將對公共行政的道德化建設起到推動的作用,所以具體地思考公共行政道德化的途徑將是一項有意義的工作。應當說,公共行政的道德化包括兩個方面,一個方面是公共行政體系的道德化,即公共行政的法律制度、公共行政組織的結構和體制設置、公共權力的運行機制、公共行政的行為方式等等,都必須貫徹公平、公正、正義、平等的原則和具有充分的合理性;另一個方面是公共行政中活躍著的主體即行政人員必須擁有作為行政人員的良知、義務感和責任意識,在一切活動中都能夠從公共利益出發,而不是以個人利益的得失作為行為的準則。最為重要的是,公共行政道德化的制度向度與行政人員的道德自覺是密切聯系在一起的。
   一、公共行政道德化的制度建設
  公共行政的道德化首先是其法律制度、權力體制、組織結構、公共政策及典章制度等具有道德的合理性。這種道德的合理性能夠協調組織、機構之間良好的合作關系和改善公共行政的服務供給,使整個公共行政體系進入良好的運行狀態。
  我們說公共行政的道德化首先是公共行政的制度和體制的道德化,是因為只有制度的和體制的道德才是深刻的和廣泛的,才是具有穩定的引導功能的行為規范,在這一點上,是任何個體道德所無法達到的。關于制度的作用,鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文中作了重要論述:“我們過去發生的各種錯誤,固然與某些領導人的思想、作風有關,但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面”[1]。可見,在制度安排、 體制設置中貫穿道德原則是公共行政道德化的基礎工程,只有這一基礎工程搞好了,才能時刻提醒行政人員自重、自省、自律,才能更好地發揮道德的導向作用。例如腐敗、官僚主義等問題,腐敗者和官僚主義者的自利追求、淡漠公共利益和對職業責任的麻木不仁固然是重要原因,但更重要的原因是我們的制度和體制中存在著種種漏洞;行賄受賄問題,不論是官員主動索取還是有意拉官員下水,都在于我們的制度對官員權力的約束和對公民正當權益的保護不力。總之,個體的道德性是有限的,特別是我們正處在把市場經濟運用于社會主義的基本政治、經濟、文化制度之中時,各種新舊觀念相互沖突,善惡是非界限十分模糊,這就亟需以制度和體制的形式,建立一系列明確的規范,使行政人員在善與惡之間,在被鼓勵的、允許的行為與被反對的、禁止的行為之間不再麻木不仁,并建立起堅定的道德價值取向。
  人們之間的倫理關系和道德原則不僅存在和展開于人們的日常生活世界中,而且同時也存在于制度設計和社會結構之中,并總是通過制度框架和體制安排而發揮作用。所以,倫理關系和道德原則也是制度的基本內容。公共行政也是這樣,而且更需這樣,在公共行政的法律制度和權力結構體制及其運行機制上,都需要包含著道德的內容,并有著把這些內容付諸實施的具體方式和方法。正如制度倫理學家羅爾斯指出,個人職責確定依賴于制度,首先是由于制度有了倫理的內涵,個人才能具有道德的行為。他說:“一個人的職責和義務預先假定了一種對制度的道德觀,因此,在對個人的要求能夠提出之前,必須確定正義制度的內容。這就是說,在大多數情況下,有關職責和義務的原則應當在對于社會基本結構的原則確定之后再確定。”[2]
  制度和體制的道德性對個體道德具有客觀性的約束力,行政體制以及它歸屬的制度的道德化對于行政人員的行政行為有著普遍的約束力。我們知道,從一般倫理學的角度看,在個體道德體系中,道德原則、道德規范要轉化為人們的道德實踐,必須以人們的認同為中介,并變成主觀良心的感召,才能起到道德的激勵、教育和規勸、禁止等作用。否則,這些作用會因人而異。與此不同,制度的道德性沒有這種主觀相異性,它對不同的行為主體具有同等的客觀有效性,它不為個體的偏愛所左右,而且對個體的偏愛、價值追求還起矯正作用,把個體的行為納入到統一的社會道德秩序中來。對于行政人員的個體道德來說,也是這樣。不僅如此,公共行政制度和體制的道德化對于有道德覺悟的行政人員還可以起到激勵的作用,對于道德覺悟低的行政人員,則可以表現為懲處和制裁的作用。所以說,制度與體制的道德化就能夠實現對行政行為的調控,能夠通過鼓勵行政人員的道德自覺性,強化道德的他律性,把褒揚和懲治結合起來,使一切行政行為都能夠在這一道德化的條件下有規可循,有據可查,有法可依。
  公共行政道德化在制度建設方面應當達到這樣一種效果,那就是塞森斯格所說的:“如果他不再履行對共同體有利的某個行為,或者如果他不再履行義務,他的自尊的喪失,他對共同體的福利的關切、他由于被共同體拋棄所帶來的不幸,就不亞于抵銷了他可以得到的任何物質上的好處。”[3]所以,在公共領域中, 制度的倫理化是實現公共行政道德化的前提,這就需要以制度的形式建立一系列明確的公共行政道德規范,讓行政人員知道什么是應當做的和什么是不應當做的,使行政人員有著正確的道德價值定位和價值取向。
  總之,公共行政制度的道德化包含兩個方面:其一,在制度安排中有著道德化的合理規范,包含著道德實現的保障機制;其二,已經確立的制度是應當有利于道德因素的生成和成長,能夠對行政人員的道德修養的提高有著鼓勵的作用。
   二、制度局限與行政人員的道德
  正如沒有制度支持的個體道德是不穩定的道德一樣,沒有個體道德支持的制度則是不道德的制度,我們說制度的道德是在制度的道德原則與個體的道德實踐有機統一條件下的道德。因為,制度的設計與再設計永遠不可能周詳地考慮到制度操作中所面臨的社會環境和公眾的真正意見,如果沒有行政人員的道德支持,公眾就會對那怕是一個非常好的制度表示出懷疑。這樣一來,制度不僅不能實現制度設計者的預期,更會遠離制度應遵循的相關理念。
  一個國家無疑需要有著良好的制度設計和制度安排,但制度設計和制度安排并不能全部解決制度運行中的問題,它只有通過政府的日常工作,通過行政人員的對公共權力的行使才能使制度設計和制度安排獲得實現的可能。所以,在制度設計與制度運行之間,政府及其公共行政,特別是作為公共行政主體的行政人員,是極其重要的中介因素,是不可或缺的橋梁。如果進一步推繹的話,那么行政人員的素質和道德狀況又是最為關鍵的因素。有了行政人員的素質和道德方面的支持,就能夠彌補制度設計上的不足,最起碼可以將制度運行過程中制度安排的弱點和不足反饋到制度的修正與再設計中,使這種不足可能造成的緊張得到緩解。否則,制度的缺陷得不到發現,長期隱藏于官僚主義的制度操作之中,日積月累而導致制度與現實的嚴重脫節,造成政府與社會、國家與公民關系的日益緊張,甚至產生社會秩序的混亂。
  我們知道,現代社會的公共行政是與憲政密切聯系在一起的,在憲政條件下,公共權力的基本功能是以法律文本的形式出現的。所以,從理論上看來,現代社會中的公共權力是規范的權力,具有自足自律的基本存在方式。但是,這對于保證公共權力的公共性不受侵犯來說,還是遠遠不夠的,無論憲政多么完善,也不管制度設計如何周密,都必須通過行政人員才能發揮作用。在這里,行政人員如何行使公共權力的問題始終是一個必須予以極大關注的問題。但是,行政人員在憲政條件下的行為已經有了法律制度的規定,他在這種規定下既然能夠改變公共權力的性質和作用方向,那么法律制度對于他的意義就顯然不會再行深入了。所以,必須尋求另一種規范因素的補充。這個補充因素就是道德。具體地說,就是行政人員的道德。
  我們提出制度的道德化正是建立在這樣一個前提下的,因為制度在近代以來的公共行政理論和實踐上都出現了與道德分離的傾向。制度在憲政原則下走向了法律規定的形式化,而道德的內容卻被忽略了。制度的道德化就是要改變制度與道德分離的傾向,在制度的合理安排中給予道德規范以位置和包含著道德實現的可能性。當然,制度的道德化是基本的和初步的,它只可能是一種低限度的一般性的道德原則或規范,即要求行政人員擁有最起碼的道德品性,在行使公共權力的過程中能夠做到最起碼的公正。但是,針對于行政人員的道德建設是不能夠滿足于這一點的,而需要有著更高的追求,必須朝著更好、最好的目標。也就是說,行政人員應當有著至善的道德愿望和道德理想追求,這是由公共行政所處的社會核心位置和公共權力的作用能力決定的。行政人員作為公共領域中的主體,作為公共權力的執掌者和行使者,他只有對自己提出了非常高的道德要求,才能在公共權力行使中的復雜環境中保證公正性,如果行政人員僅僅滿足于制度安排中的一般性的、最起碼的道德要求,他在行使公共權力時,由于復雜的環境因素的干擾,就很難保證不陷入不道德的境地。所以說,只有對于達致道德崇高的人來說,他在行使公共權力的過程中才能始終處于公正的地位。
  其實,早在古希臘,亞里士多德就主張,對于城邦的管理者來說,需要“以公共利益為依歸”,以整體利益為普遍原則。他提出,“最好的辦法是建立一個關于公共規則的正確制度”,并認為人們“對德性的共同關心要通過法律才能出現”。所以,亞里士多德主張建立一個體現公共利益的社會制度,并主張禮法并舉,以法律支持道德的普遍原則。但是,亞里士多德并不只是把法律支持下的道德作為他的最高理想的,他提出了更高的要求,那就是他關于美德的見解,他認為最高的善,即人類的美德是由知識和道德意志的結合,是理性認識和自覺擇定的道德行為的結合。[4]
  我們說制度與道德的分離,在更深一層上其實是法律與道德的分離。應當承認,在現代社會,關于道德與法律制度的關系是有著明確的共識的,沒有人會因為提倡道德而否認法律的價值。但是,在實踐上,用法律代替道德,重視法律的功能而輕視道德的作用卻是一個客觀事實,更不用說在制度建設中維系道德的向度。所以,對于道德與法律關系的正確認識是需要深入人心的,應當看到,對于制度建設來說,道德與法律的互補性是不可偏廢的。事實上,在協調人與人、人與社會、人與自然等關系方面,法律的功能是有限的,法律所能夠提供的只是最低的和起碼的社會行為規范,因為,也只有這種最低限度的規范才可能強制性地要求行政人員中的每一個個體共同遵守和執行。但是,對于行政體系的良性運行來說,只有法律的規范是遠遠不夠的。比如,法律可以要求行政人員做什么或不做什么,卻無法要求行政人員在做什么時以什么態度去做。更何況在對于公共權力的運行來說,行政人員行使公共權力的靈活性是不可能在法律的規范中體現出來的。這樣一來,法律的規范必然會有著許許多多覆蓋不到的空間,即使在它的覆蓋范圍內,它所提供的也僅僅是一個原則性的框架而已,這個框架中的具體內容的規范意義卻只有讓渡給道德。我們知道,道德規范不似法律那樣具有外在的強制性,而是人的內在的自我約束。但是,正是道德在規范人的活動的過程中使人的行為升華。所以說,在公共行政的領域中,決不能沒有道德的介入。
   三、行政人員道德化的必然性
  如上所說,公共行政的道德化包含著兩個層面的內容:第一個層面是公共領域中制度的道德化,即法律制度中包含著道德的內涵,為道德的實現提供可行性空間,促進和引導行政人員在公共行政的活動中奉行道德原則;第二個層面是作為具體的公共行政主體的行政人員的道德化,行政人員以道德主體的面目出現,在他的行政行為中從道德的原則出發,貫穿著道德精神,時時處處堅持道德的價值取向,公正地處理行政人員與政府的關系、與同事的關系和與公眾之間的關系。
  然而,在行政人員所面對的一切關系中,他的個人利益與公共利益之間的關系是最為根本的。
  一般說來,人總是從自我的利益出發,去認識客體和改造客體,去處理與他人的關系,去選擇對待社會、對待組織以及對待政府的態度。所以,在人的一般意義上,我們把人的利益需要看作是人類社會發展的動力源或原動力。但是,在公共行政的領域則不應如此,在這個領域中,如果每一個行政人員都把自己的個人利益作為對一切事物的判斷標準,作為行為選擇的出發點,那么他在處理一切公共事務時就不會有公正的觀念和行為,這個社會的公平和正義勢必會失去支撐力量。人類社會畢竟不是自然,一切公平和正義都不是自然的產物。當社會還處于一種自然狀態時,是不存在所謂公平和正義的。即使有一些可以被今人詮釋為公平和正義的因素,也不是建立在公平正義的觀念之上的,而是一種近乎動物性的。在人類社會歷史的縱向進程中,我們在哲學一般的意義上講是一個自然歷史過程,這是一種追本求源的解釋,決不意味著在具體的特殊的領域中可以否定人的道德自覺。我們強調公共領域是一個特殊的領域,從業于公共行政的行政人員是一個特定的職業群體,正是要表明這個領域中的行政人員道德自覺的意義。因為,行政人員作為一個特殊的職業群體,他與一般社會成員價值追求的不一致恰恰是根源于社會的客觀要求,是私人領域對公共領域提出的“絕對命令”。也就是說,要求行政人員摒棄個人利益作為行為出發點的公共期冀所反映的是一個歷史性的要求,是在公共領域與私人領域分化的條件下提出的必然要求。如果沒有公共領域與私人領域的分化,提出這個要求是不合理的。但在這種分化已經成為客觀事實很長時期的時候,如果還提不出這種要求或對提出這種要求不能接受的話,那就只能通過扭轉公共領域與私人領域分化的歷史進程,才有可能對行政人員從個人利益出發去作出行政行為選擇的合理性作出證明。而扭轉歷史進程的努力誰也不會去嘗試的,那么,就只有接受對行政人員的特殊要求了。
  對于行政人員來說,維護公共利益是由他的特殊地位所決定的,因為他活動于公共領域,他的生命獲得了二重化,他的私人生活只有在與公共生活分開時才是真正的私人生活。如果他把自己的私人生活與公共事業混淆在一起,那么他的私人生活就是不健康的、不真實的和不完全的。同樣作為他的生命存在的另一種形式,他的公共生活也必定不允許他的私人生活的內容介入,一旦他的私人生活介入到公共生活中來,他的公共生活就會受到污染,就會導致濫用權力和腐敗的結果。雖然行政人員的生命的二重化是一個矛盾,即當他過他的私人生活時,他是為了自己,有著個人利益的追求;當他過公共生活時,他是為了別人,為了整個社會及其公共利益,但這卻是歷史發展的結果,是他無法選擇的。如果說他作為人的主體性的話,那么他只能選擇做或不做行政人員。一旦他作為行政人員而存在時,他就必須接受生命二重化的事實。他不接受這個事實,就意味著他的二重生命都不能獲得實現的合理性。
  也就是說,行政人員作為社會公共利益、公共秩序的維護者,它需要運用其手中所執掌的公共權力去執行調節社會關系的職責。他在要求人們處理人我關系、群己關系要以他人利益、公共利益為重的同時,首先要自己擁有一種為公共利益作出自我犧牲的精神,在具體的行為中貫徹克己利人的原則。從人類的發展史來看,這一點不僅是中國傳統文化中的說教,而且也是西方所長期倡導的黃金定律,即具有最高價值的定律,被看作是一切道德、宗教和社會規則的精髓。既然東西方都把這一點奉為一種至上性的原則,那么它的合理性也就是不言自明的,問題是要把這種價值觀念貫徹在公共行政的日常實踐中如何可能?
  但是,公共行政實踐中的情況卻與所有這些規定恰恰相反,就如公共選擇理論所揭示的,公共領域中掌握權力的人在其個體行為選擇方面,往往不是按照集體理性行事,而是與市場經濟中優先考慮自我利益的個體一樣,把自己和自己利益集團的利益放在十分重要的位置上。當然,公共選擇理論在指出這一點之后并沒有提出新的見解。因為,它無非是重彈制度約束的老調而已,對于行政人員是否需要走向道德化采取回避的態度。其實,公共行政中的一切非理性的現實都指向了行政人員的道德化。因為,失去道德追求的目標,行政人員手中的權力就會變成他為所欲為和謀取私利的工具。在他個人利益有希望實現的時候,他的行政行為就是有效率的;當他的個人利益與公共利益發生沖突的時候,他的行政行為就會是無效率的,他的個人利益成了他對待工作、對待同事和對待公眾的標準。
  公共行政的道德化包含著行政人員道德義務的內容。在這一點上,義務論倫理學有許多經典的論述可以作為我們理解行政人員的道德義務的參照。費爾巴哈指出:“只有把人對人的關系即一個人對另一個人的關系,我對你的關系加以考察時,才能談得上道德;只有把對自己的義務認為是對他人的直接義務,只有承認我對自己有義務只因為我對他人(對我的家庭、對我的鄉村、對我的民族、對我的祖國)有義務時,對自己的義務才具有道德的意義和價值。[5]這就是說, 只有承認和實踐對他人、對社會的義務,個體對自己的義務,個體自身的利益和幸福才能實現,才賦有道德價值,才是道德義務。
  客觀情況也是這樣,行政人員在他的行政中貫穿道德原則與他的個人利益實現并不必然矛盾。可是,我們所注重的是行政人員一切行政行為的出發點。因為,對于行政人員來說,作為他的行政行為的價值取向卻不應當是他的個人利益,如果他把他的個人利益作為他的行政行為的價值取向,他的利益在公共領域中的實現不僅不是合理的,而且也是不合法的。這樣一來他的利益能夠得到實現只是一種偶然性,不能得到實現才是必然性。但是在他的價值取向轉過來之后,在他的行政行為中把道德原則作為最高標準,他個人利益也自然而然地會在他的道德行為中得到實現,這種實現往往被倫理學家和社會學家們稱作為道德補償。事實上,這不僅僅是一個補償性的結果,而是有著預成的意義,因為,人的社會關系把人們的利益聯系在一起。如果說在私人領域中還存在著個人利益的沖突的話,那么在公共領域中的利益沖突則是一種變態,是公共生活的畸形化。正常的合理的公共生活,只能是利益的共生和融合。當行政人員在維護公共利益的過程中作出了道德的選擇時,他實際上也選擇了他的個人利益,或者說他的個人利益包含在這種選擇之中了。如果他在這種選擇中個人利益沒有得到實現,那才是偶然的。這就是公共領域中的利益共生性。
北京行政學院學報1~5B8倫理學張康之20012001公共行政道德化問題是當代公共行政研究中的一個極其重要的問題,也是行政改革和構建新型公共行政模式的一個重要突破口。公共行政的道德化包括兩個向度:其一是公共行政的制度和體制的道德化,即在制度安排中有著道德化的合理規范,包含著道德實現的保障機制,同時,已經確立的制度又是有利于道德因素的生成和成長,能夠對行政人員的道德修養的提高有著鼓勵的作用;其二是行政人員的道德化,要求行政人員以道德主體的面目出現,在他的行政行為中從道德的原則出發,貫穿著道德精神,時時處處堅持道德的價值取向,公正地處理行政人員與政府的關系、與同事的關系和與公眾之間的關系。沒有制度的道德化,行政人員個體的道德是不穩定的;但是,如果沒有行政人員的道德化,那么制度的道德就會成為空洞的教條。公共行政/制度/行政人員/道德化張康之(1957—),男,中國人民大學行政學系教授,博士生導師。現為韓國高麗大學政府研究所研究教授。  張康之,中國人民大學 行政學系,北京 100872 作者:北京行政學院學報1~5B8倫理學張康之20012001公共行政道德化問題是當代公共行政研究中的一個極其重要的問題,也是行政改革和構建新型公共行政模式的一個重要突破口。公共行政的道德化包括兩個向度:其一是公共行政的制度和體制的道德化,即在制度安排中有著道德化的合理規范,包含著道德實現的保障機制,同時,已經確立的制度又是有利于道德因素的生成和成長,能夠對行政人員的道德修養的提高有著鼓勵的作用;其二是行政人員的道德化,要求行政人員以道德主體的面目出現,在他的行政行為中從道德的原則出發,貫穿著道德精神,時時處處堅持道德的價值取向,公正地處理行政人員與政府的關系、與同事的關系和與公眾之間的關系。沒有制度的道德化,行政人員個體的道德是不穩定的;但是,如果沒有行政人員的道德化,那么制度的道德就會成為空洞的教條。公共行政/制度/行政人員/道德化
2013-09-10 21:55

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