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關于“督政”的幾點思考
關于“督政”的幾點思考
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  中國教育督導的主要任務可以概括為兩條,一是“督政”,二是“督學”。“督政”是中國教育督導制度的顯著特征。自20世紀80年代初我國恢復教育督導制度以來,督導部門以“兩基”(基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲)督導驗收為主開展“督政”,取得了很大成績,為促進基礎教育改革與發展發揮了重大作用。進入新世紀,怎樣更有效地開展“督政”,是各級政府、教育行政部門和教育督導部門應該認真思考的問題。
    一、充分認識“督政”的必要性和重要性
  教育督導作為一種教育行政監督手段,對下級政府履行教育工作職責的情況進行監督、檢查、評估、指導,是教育督導本質和我國國情以及教育改革與發展的實際需要所決定的。
  1.“督政”是中國教育督導本質所決定的。教育督導是一種以行政執法監督為基本職能,督促教育法規實施和政令執行的權力手段。從本質上講,是政府和教育行政職能部門對教育實施的一種再管理。它的根本任務就是督促各級政府及其職能部門和教育單位落實國家的教育法規、政策、方針,保證教育目標的實現。在我國發展教育是一項基本國策,黨中央、國務院把它放在事關全局、事關中華民族偉大復興的高度來對待,強調要把教育擺在優先發展的戰略地位。2001年國務院《關于基礎教育改革與發展的決定》(以下簡稱“國務院《決定》”)指出:“基礎教育是科教興國的奠基工程,具有全局性、基礎性、先導性作用,要擺在優先地位并作為基礎設施建設和教育事業發展的重點領域,切實予以保障。”還明確了教育督導部門要對各級政府的教育工作情況開展督導檢查。開展教育督導工作,最根本最重要的就是要體現國家的教育意志,也就是要督促各級政府履行法定的教育工作職責,落實教育優先發展的戰略地位,即“督政”。
  2.“督政”是我國國情所決定的。我國是一個發展中國家,人口居世界第一,經濟欠發達,教育需求與經濟發展水平的矛盾比較突出。一方面,我國是世界上生源最多的國家,據2001年統計,全國有中小學生2.167億,占全國總人口1/6強,發展教育的任務十分艱巨。而目前我國的教育資源相對不足,有的地方甚至嚴重不足,不能滿足社會對教育的需求,需要各級財政加大對教育投入的力度,擴大和優化教育資源。另一方面,雖然近20年特別是近10年來我國大力發展經濟、實行積極的財政政策,各級財政逐年都有所改善,但由于區域經濟發展不平衡等原因,作為承担基礎教育主要責任的縣級財政,多數還沒有得到根本改善;加上部分政府領導對教育認識不足,短期行為嚴重,有的為了突出政績而不惜犧牲教育事業,該給教育的錢不給足,使教育需求與財政投入的矛盾很突出。
  教育需求與財政投入不足的矛盾,實際上是發展經濟與發展教育的矛盾。發展經濟,不斷增強我國的綜合國力,不斷提高廣大人民群眾的生活水平是我國的根本國策;而教育是經濟發展的基礎,特別是在當今時代,教育為經濟發展提供強大的人才支撐,提供強有力的發展后勁。怎樣處理好這兩者的關系?鄧小平同志早就指出:“寧可在別的方面忍耐一點,甚至犧牲一點速度,也要優先發展教育。”中央和許多地方政府重視教育,增加了教育投入,教育事業迅速發展。然而,時至今日,鄧小平同志的這些重要指示在許多地方并沒有得到落實,原因之一,就是對各級政府的教育工作行為監督不力。因而必須加大“督政”的力度,建立有效的教育“督政”機制,督促各級政府正確處理社會效益與經濟效益、長遠利益與當前利益的關系,擺正教育的位置,切實依法保證教育投入,以確保教育事業的正常發展。
  3.“督政”是依法治教的需要。依法治教是建立現代教育制度、強化和改善現代教育行政管理的根本要求。目前,我國的教育立法已基本完備,解決了“有法可依”的問題。但現實中有法不依、執法不嚴、違法不究的情況還比較普遍,一些地方政府及其相關部門不依法履行教育工作職責的情況比較嚴重。如何全面貫徹實施教育法律法規,做到“有法必依、執法必嚴、違法必究”,克服和防止“以言代法”和朝令夕改、人走政息等不良現象,保證教育工作不以個人的認識水平和意志為轉移,不因領導人的更換而改變,就必須全面推進依法治教。要全面推行依法治教,就必須按照黨的“十五大”提出的“加強對法律實施的監督”和“方針政策貫徹的監督”。恢復教育督導制度,建立教育督導機構和督導隊伍,開展“督政”工作,正是為了加強教育行政監督,以保證教育法律、法規和方針政策的執行。
  4.“督政”是改善教育管理的需要。“督政”是落實辦學管理體制的需要。我國實行的是“分級辦學、分級管理”的辦學體制。國務院《決定》指出,基礎教育“實行在國務院領導下,由地方政府負責,分級管理,以縣為主的體制”。并規定了省、市、縣、鄉各級政府辦學與管理的具體責任。這就意味著除大政方針和宏觀規劃由中央制定外,發展教育的具體政策、制度、計劃的制定和實施,以及對學校的領導、管理都由地方政府負責,地方各級政府對發展教育負有重大責任。落實這種責任,僅僅依靠行政指揮手段還不行,必須建立上一級政府對下一級政府教育工作的監控體系,加強對政府教育工作的監督檢查。這不僅有利于落實辦學管理體制,加強教育宏觀管理,而且有利于建立地方教育與地方經濟協調發展、相互促進的良性循環機制。
  “督政”是轉變教育行政管理模式的需要。長期以來,我國的教育行政管理,基本上是計劃經濟體制下高度集中的管理模式,習慣于命令和布置任務,淡化了監督和調控。在整個教育管理的運作中,“計劃”占據主導地位,“指揮”、“執行”環節得到了較充分的強化,而缺乏強有力的監督,因而不可避免地出現某些決策上的偏差和執行效果的不理想,也助長了報喜不報憂、弄虛作假之風。開展“督政”,就是為了加強對政府及其相關部門教育行政行為的監督,以防止和糾正教育行政工作在決策、指揮、管理上出現的偏差和錯誤。同時,隨著行政體制改革的深入,政府簡政放權、轉變職能,許多權力下放到學校,學校辦學自主權擴大,對教育的管理必須從以指令性為主的領導模式轉變為以指導性為主的領導模式。實現這個轉變,必須在宏觀上加強管理,以強化反饋、監督功能為前提。建立教育督導“督政”制度是教育實行宏觀管理的一個重要方面。“督政”是彌補教育行政管理某些缺陷的有效措施。由于在傳統的教育行政管理中,教育部門與同級政府的其他部門之間、與下級政府之間,不是一種監督與被監督的關系,也不是一種隸屬關系,因而教育管理中的有些工作,出現“管不到,抓不了”的局面。通過教育督導,代表本級政府行使對教育工作的監督職權,就可以與同級政府的有關職能部門、與下級政府形成一種正常的監督與被監督的關系,從而建立起一種新的教育行政管理秩序,加強對政府相關部門法定的教育工作的監督,督促政府相關部門的教育工作落實到位。
  5.“督政”是教育發展客觀現實的需要。我國當前教育的發展還存在許多問題。一是認識不到位。有的認為教育發展得差不多了,不需要再花大力氣發展;有的認為教育投入是一個無底洞,永遠也填不滿,不如先緩一緩,等經濟發展起來后再發展教育;有的認為,發展教育難度太大,收效太慢,還是走一步看一步,走到哪兒算哪兒;甚至有的人認為教育發展已經超前了,影響和妨礙了經濟的發展等等。這些認識上的偏差嚴重影響了教育正常的發展。二是投入不到位。一方面,我國尚未完全樹立“公共財政”的觀念,另一方面相當一部分政府官員“科教興國”、“優先發展教育”只停留在口頭上,并不切實實施,加上考察干部的政績只把經濟工作作考核的硬指標,把教育工作當軟指標,導致抓不抓教育工作無關緊要,致使一些人為了要政績而丟教育,因而一些市、縣在財政預算時,應給且能夠給教育的錢不給足,留下缺口,導致財政支出結構明顯不合理,教育支出比例明顯偏低。據調查,去年湖南縣級財政支出中教育經費的比例平均為28.02%,最少的縣只達到16.4%,少數幾個貧困縣(人口小縣)達到45.4%;在縣級教育總支出中,財政撥款只占三分之一。據了解,湖南的情況具有代表性。特別不應該的是,還有一些縣市財政不僅不按規定給教育投入,反而向學校收費。去年湖南全省縣級財政向省重點中學收費就達1370多萬元。由于教育投入不足,不少縣市拖欠教師工資;基本的辦學條件得不到保證;學校公用經費嚴重不足,學校運轉十分困難。據湖南省財政廳逐縣測算,只要合理調整財政支出結構,適當加大對教育支出的比重,加上上級財政轉移支付的支持,湖南可以做到中央提出的保教師工資、保學校正常運轉、保基本辦學條件(簡稱“三保”)。三是管理不到位。有些地方政府對教育事業缺乏強有力的管理,亂辦校、亂辦班、亂收費屢禁不止;有的縣為了甩財政包袱,違規變賣中小學校;學校周邊環境差,影響學校正常秩序;學校及師生權益受到侵害不能及時處理;特別是有些政府領導認為實施素質教育是學校的事,與自己無關,甚至給學校下達升學指標,并以升學率高低作為評價學校的主要標準,助長了片面追求升學率行為的盛行,嚴重阻礙了素質教育的全面推行;有的城、鎮區域迅速擴展,人口大量增加,但沒有按要求同步建設學校,致使城區學生就學難的問題日益突出,學校爆滿,班額超大。
  上述這些問題都表現在政府的教育工作行為上,需要通過“督政”方式,加大對各級政府教育工作的行政監督力度。
  6.實踐證明,“督政”不僅可行,而且有效。上世紀末,我國基本普及了九年義務教育和掃除青壯年文盲,這是中華人民共和國成立五十年來,在中國共產黨領導下取得的偉大成就之一。在實施“兩基”過程中,我國建立了“兩基”督導驗收制度,督導部門以此開展“督政”工作,督促縣級政府加大教育投入,改善辦學條件,優化辦學環境,提高普及程度。許多縣、市黨委、政府稱贊實行“兩基”督導驗收制度,是給縣、鄉政府套上了一個“緊箍咒”,“如果沒有建立督導驗收制度,‘兩基’難以按期達到目標。”社會各界稱贊教育督導“督政”是“觸動了中樞神經”,“督到了點子”,“捉住了牛鼻子”。從1993年到2000年的8年間,湖南教育督導部門開展“兩基”督導驗收,督促縣市財政共追補欠撥的教育經費5個多億;督促38個縣市將下放到鄉的教育經費管理權收歸縣管,到2001年底止,湖南122個縣市全部落實了縣管教育經費的體制;通過專項督查,制止了一些縣市政府變賣公辦中小學,盲目撤并中小學和隨意裁減教師的錯誤作法。
    二、建立和完善“督政”制度
  要有效開展“督政”工作,就必須建立健全的“督政”制度。從我國的實際情況出發,我們認為應建立以下四項“督政”制度。
  一是建立對省、市、縣、鄉政府教育工作的督導檢查制度。地方政府執行教育法律、法規和方針、政策的程度如何,直接影響到一個地區教育事業的發展,直接關系到一個地區國民素質的提高和社會、經濟的長遠發展。今年《國務院辦公廳關于完善農村義務教育管理體制的通知》中規定:“地方各級人民政府每年向上一級人民政府專題報告一次農村義務教育工作情況。”并明確要求各級政府均要建立對下一級政府實施義務教育情況的督導檢查制度。我們認為,重點是建立對地市和縣市兩級政府教育工作的督導檢查制度,并以縣級為重點。
  地市級政府不僅對本區域內義務教育發展負有領導責任,而且要負責統籌指導高中階段各類教育的發展,主辦和管理所屬高等學校和部分高中階段學校,負責城市各級各類學校的規劃布局與建設,對中心城市和一個地區的教育事業起著至關重要的作用。因此建立對地市級政府教育工作的督導制度很有必要。
  縣級政府承担著發展基礎教育的主要責任,落實縣級政府的教育工作責任,是搞好基礎教育的關鍵。一方面,縣級政府是國家各級政權機構中的紐帶,也是聯系城市與農村的橋梁,起著承上啟下的作用。對下直接領導基層政權和廣大群眾,對上承担著落實中央和省、市的方針政策、戰略部署和各項指令的責任;另一方面,我國絕大多數中小學校在縣轄區域內(含城市的縣級行政區),絕大多數中小學生和教師在縣轄區域的學校讀書和工作,縣級政府的教育工作對我國大面積基礎教育有著直接影響。因而建立健全對縣級政府教育工作的督導制度至關重要。
  開展對各級政府教育工作的督導檢查,應堅持分級負責的原則,即由上級政府教育督導部門對下一級政府的教育工作進行督導,必要時可跨級抽查。
  二是建立健全對縣、鄉政府主要領導的考核制度。國務院辦公廳《關于完善農村義務教育管理體制的通知》中明確規定,“縣級人民政府主要負責人是農村義務教育工作的第一責任人。”“鄉(鎮)有關教育工作由鄉(鎮)長直接負責。”建立對縣、鄉政府主要領導抓教育工作的考核制度,不僅是落實黨中央、國務院教育改革與發展決策的需要,也是強化政府教育工作責任的一種有效手段。督促落實“一把手”責任制,是強化管理和取得工作實效的重要途徑。
  對政府主要領導教育工作的考核,應重點看發展教育的措施和實績。主要看教育發展目標的達到度、教育環境、教育投入、為教育辦了多少實事。考核的方式,目前應以年終目標管理考核為主,即把對主要領導教育工作的考核納入對本級政府年終目標管理考核的重要內容,其教育工作實績由教育督導部門負責考核、評價;必要時,也可以進行專項考核。考核結果要送交組織人事部門,按國務院有關規定,作為領導干部政績、任用及獎懲的重要依據。
  三是建立縣級行政區域教育工作督導評估制度。我國在實施“兩基”過程中,建立了以縣級行政區域為單位的督導評估驗收制度,并形成了推進“兩基”實施的有效機制;進入新世紀,督導工作應借鑒這一成功經驗,建立對縣級行政區域教育工作督導評估制度,并形成促進基礎教育改革與發展的新機制,這是落實國務院《決定》的有效措施,也是教育督導開創新局面的重要途徑。為此,從1998年起,湖南建立了兩項制度,一是“普九”年檢制度;二是縣級行政區域素質教育督導評估制度。前者是對中等經濟條件縣與貧困縣的要求;后者是對經濟較發達的縣與城市的要求。
  普及九年義務教育是一項長期的任務。我國上世紀末基本實現的“普九”,還只能說是低標準的,只是階段性成果;“普九”是動態發展的,如逆水行舟,不進則退。從湖南的情況來看,一些黨政領導同志在基本“普九”后產生了松勁情緒,認為“普九”驗收合格了,要辦的事辦完了,剩下的事是教育部門的事了。不少縣市初中學生輟學率都出現了不同程度的“反彈”,回升到5%左右,個別縣超過10%。這說明,鞏固提高“普九”成果的任務還很艱巨。因此,建立“普九”年檢或復查制度非常必要。
  實施素質教育是教育領域一場深刻的變革,是一項十分浩繁的社會系統工程。它不僅涉及教育領域,需要教育內部全方位投入,破除舊的觀念,改革課程體系、教學內容、教學方法和教育管理,而且與社會各方面息息相關,需要家庭、社會各界的廣泛參與,需要良好的社會環境和物質保證。中共中央、國務院《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》提出:“建立自上而下的素質教育評估檢查體系,逐級考核省、市、縣、鄉各級黨委和政府及其主要領導干部抓素質教育工作的情況。”“在繼續進行‘兩基’督導檢查的同時,把保障實施素質教育作為教育督導工作的重要任務。”這是國家對教育督導部門提出的一項新的然而是艱巨的任務。開展縣域素質教育督導評估,有利于加強縣級政府推進素質教育的責任,形成一個區域一個區域地全面推進素質教育的態勢,能有效地遏制應試教育行為,促進大面積落實國家實施素質教育的基本要求。
  四是建立對政府相關職能部門教育工作的督查制度。教育是一項復雜的社會系統工程,涉及社會的各個方面,需要全社會的共同關心和支持。政府各職能部門都負有一定的教育工作責任,如經費投入、學校周邊環境治理、學校建設、學校安全、衛生、禁止雇用童工、防止學生輟學等,這些都需要各個部門在自己的職責范圍內按規定承担起相應的義務。但現實情況卻不盡如人意,該管的沒人管,不該管的爭著管。有些部門受利益驅動,不僅不支持教育,反而向教育伸手撈錢,對學校亂收費、亂罚款,把教育當作“唐僧肉”,想方設法要剜一塊。這種情況教育行政部門管不到,政府又沒有一個專門的部門來管這些事,只有政府的教育督導部門可以依有關法規賦予的職權,代表政府去管他們。對政府部門開展監督檢查,就是要嚴格按照國家的有關法規,針對部門所承担的教育工作責任,針對存在的突出問題,適時開展督查。
  要建立對縣級教育行政部門的專門考核評估制度。縣級教育行政部門負責貫徹國家的教育法規和方針、政策,具體實施教育發展規劃,直接管理全縣中小學、校長、教師,負責全縣中小學校的布局調整、教育經費的籌措與使用、學校辦學條件的改善,對基礎教育發展起著至關重要的作用。建立對縣級教育行政部門考核評估制度,對促進基礎教育健康發展必定發揮重要作用。
  上述四項“督政”制度的重點應是對縣域教育工作的督導評估,這是一項綜合性督導評估工作,其余可采用專項督查考核的形式進行。
    三、開展“督政”應注意的幾項工作
  開展“督政”除必須建立常規的制度外,還必須做好與之相關的幾項配套工作。
  1.制訂科學的督導評估方案。教育督導工作的活動形式,主要分為綜合督導評估、專項督查和經常性的隨機督查。綜合性督導評估一定要依據國家的教育法規、方針、政策、標準、要求和現階段的實際,制訂切實可行的督導評估方案,其中主要是設置科學的評估指標體系;專項督查也要制訂具體的督查實施方案。評估方案和督查方案均要體現很強的導向性、規范性、可行性和操作性;既要有統一性的要求,又要區分城市與農村,發達地區、欠發達地區與貧困地區的不同要求。
  2.建立自查自評制度。開展督導評估的主要目的,是促進被督導單位改進工作。為此,開展督導評估前,要下發督導評估方案,提出相關要求,督促被督導單位按照評估方案、標準和要求開展自查自評。使被督導單位通過自查自評,一方面發揮優勢,做出成績,一方面糾正偏差或錯誤,改進工作,提高整體水平,使自查自評的過程變為不斷改進和優化各項工作的過程。督查評估后,要建好督查評估檔案,并進行跟蹤督查,及時把握各單位的工作動態。
  3.“督政”與“督學”要有機結合。“督政”與“督學”是教育督導工作的兩個方面,兩者的共同目的都是為了促進教育事業的健康發展。政府教育工作的好壞,在很大程度上體現于教育行政部門工作如何,教育行政部門的工作情況主要從學校工作中得到體現;辦好學校則是政府教育工作的著眼點和落腳點,教育工作的成果靠學校培養的學生來展示。由此可見,“督學”必然聯系到“督政”,“督政”必然包含“督學”的內容,只是兩者的工作側重點不同。為了實現兩者的共同目的,在實施督導評估過程中,一定要把兩者有機地結合起來。對學校工作進行評估,不只是做好對某一學校的評價工作,幫助其解決問題,而且同時要看政府的辦學責任落實得如何,把學校的情況作為評價政府教育工作的重要依據;在“督政”的同時,不僅要對政府及其部門的教育工作進行評價,更重要的是應督促政府及其相關部門解決好教育事業發展中的實際問題,包括解決所轄學校辦學存在的具體問題,通過“督政”達到“督學”的目的。
  4.建立激勵與制約機制。一是要建立督導評估通報制度。每次重要評估或督查后,要將評估督查的結果、意見對受評單位及其上級政府發《督導評估通報》,必要時通過新聞媒體向社會公布;對先進典型給予通報表彰。二是將評估結果和意見向受評單位的上級黨委、政府和組織、人事部門發函通報,以此作為考核受評單位領導干部的重要依據。三是建立督導評估獎勵制度。凡評選教育先進單位、先進學校以及安排學校招生計劃、教育經費應以教育督導評估結果為重要依據;應建立教育工作先進縣獎勵制度。四是建立懲誡制度。對問題嚴重的受評單位下達《整改通知書》,必要時函告受評單位的上級政府,乃至發通報批評;對教育工作問題多且突出,與評估標準差距很大的縣、市,或通報批評,或取消教育工作先進縣稱號;對不依法安排財政教育投入、挪用教育經費、拖欠教師工資等錯誤行為,除通報批評外,建議有關部門給予當事人和負責人以行政處分,并追究領導者的責任;教育督導部門對處理情況要進行跟蹤與督辦。
  “督政”是我國現代教育督導特有的內容。從“督政”與“督學”并重,逐步過渡到以“督學”為主,是我國今后一段時間教育督導工作的基本走向。但“督政”在相當長的時期內不會消失。只有在市場經濟基本完善,行政體制、教育體制改革基本完成,國家對基礎教育的投入能較好地滿足教育事業的需求且有保障,各級政府自覺承担和履行發展教育的責任,教育工作完全在法制的軌道上運行的情況下,教導督導“督政”的職能才會基本消失。否則,“督政”必不可少。因此,在當前和今后一個較長的階段,國家應采取切實措施加強和改善“督政”工作。
當代教育論壇長沙45~48G1教育學彭酉濱/蔣明/丁春秋20032003 作者:當代教育論壇長沙45~48G1教育學彭酉濱/蔣明/丁春秋20032003
2013-09-10 21:55

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