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關于“議行合一”幾個問題的辨析
關于“議行合一”幾個問題的辨析
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  九十年代以來,隨著對當代中國政治制度研究的廣泛深入,“議行合一”問題再次進入學界視野,引起熱烈討論,也取得了許多積極成果,然而,從總體上看,我們在許多基本問題上并未取得共識,這里,筆者選取其中幾個問題,試圖做一簡要分析。
      一、關于“議行合一”的含義
  馬克思、恩格斯、列寧等人并沒有明確提出“議行合一”的概念,“議行合一”這一概念是由于我國政治家、理論家們在對馬克思、列寧的有關思想的加工整理基礎上而提出來的,由此也就引出了一個問題:什么是“議行合一”?
  一般認為,“議行合一”的思想萌芽于盧梭的《社會契約論》,(注:(法)盧梭:《社會契約論》,商務印書館1982年版,第87—88頁。)而它的經典表述則是馬克思在《法蘭西內戰》中提出的一個著名論斷:“公社不應當是議會式的,而應當是同時兼管行政和立法的工作機關”(注:《馬克思恩格斯選集》第二卷,第375頁。)。 馬克思是根據對巴黎公社經驗的總結而提出這一思想的。那么,巴黎公社這一政權組織形式的特點是什么呢?人們一般認為是三個“合一”,即:1、 政權組織合一。公社最高權力機關是巴黎公社委員會,該委員會制定法律,并設有執行、軍事、公安、財政等幾個委員會以行使行政職權,2、 人員合一。公社委員會和它下屬的各個部門委員會均由同一批人担任,即每一部門委員會委員同時也是公社委員會委員,3、職權合一。 公社既擁有立法權,同時也擁有行政權;公社既制定法律,同時也執行法律。巴黎公社政權體制的這種“三合一”的特點正是我國理論界對“議行合一”含義的傳統界定。直至今天,也還有一些學者主張以此來解釋和判斷“議行合一”。(注:蔡定劍:《中國人民代表大會制度》,法律出版社1998年版,第92—93頁。)從這種解釋出發,顯然就會得出結論:我國政體實行的并不是“議行合一”的原則,甚至還可說:在歷史上和現實生活中,根本就找不到一個實行“議行合一”原則的社會主義國家,(注:藍尉青:《對“議行合一”的再認識》,《政治學研究》,1989年第5期。 )我們甚至還可以根據這種解釋推斷:如果人類歷史上有過“議行合一”的話,除了巴黎公社這一極為短暫的歷史瞬間外,那也是存在于奴隸主專制和封建專制時代的絕對君主制政體下。
  顯然,這樣解釋“議行合一”是不準確的,是有悖于馬克思對巴黎公社的高度評價的。如果被馬克思譽為“是終于發現的,可以使勞動在經濟上獲得解放的政治形式”(注:《馬克思恩格斯選集》第二卷,第378頁。)的巴黎公社竟然只能與絕對君主專制為伍, 那么我們根本就沒有討論“議行合一”的必要,甚至這一概念本身都應拋棄。
  看來,對“議行合一”的理解我們不能拘泥于巴黎公社這一組織形式的表面特征,我們應從馬克思主義創始入關于國家機構的總體思想中來認識“議行合一”。從這一角度出發,我們就會發現:首先,他們雖然反對“三權分立”,但他們并不反對對國家權力作必要的劃分,馬克思曾指出:“把政治國家看作機體,因而把權力的劃分不是看作機械的劃分,而是看作有生命的和合乎理性的劃分。——這標志著前進了一大步。”(注:《馬克思恩格斯全集》第1卷,第255頁。)恩格斯針對人們對“三權分立”的崇拜,指出“事實上這種分權只不過是為了簡化和監督國家機構而實行的日常事務上的分工罷了”。(注:《馬克思恩格斯全集》第5卷,第224—225頁。)顯然, 恩格斯在批判人們對“三權分立”的崇拜的同時,也表明了一個道理:國家機構之間是需要分工的。其次,在國家機構職能分工的基礎上,他們強調國家權力應該統一起來,即應“把一切政治權力集中于人民代議機關之手”(注:《馬克思恩格斯全集》第22卷,第274頁。);人民通過“普遍、直接、 平等和無記名投票”選舉產生的“真正全民的立憲會議”“應當掌握全部權力,即完整的、統一和不可分割的權力”。(注:《列寧全集》第11卷,第177頁。)再次,馬克思通過對1848 年革命以后資本主義各國特別是法國國家權力運行的實證分析,認為“三權分立”體制下的議會已變成了“清談館”,變成了虛偽民主的裝飾物與遮羞布,“議會形式只是行政權用以騙人的附屬物而已”,“在法國,議會制那時已經壽終正寢了,工人階級革命當然不會去復活它”。(注:《馬克思恩格斯選集》第二卷,第411—413頁。)因此當人民真正掌握國家政權以后,就應該賦予在人民普選基礎上產生的立法機關以全權與至高地位,使它能切切實實地、有效率地為人民工作。這恐怕正是馬克思提出“公社不應當是議會式的,而應當是同時兼管行政和立法的工作機關”的著名論斷的原意。綜合以上分析,我們認為,從馬克思主義創始人的有關思想來看,“議行合一”的基本精神,就是在承認國家機構間職能分工的基礎上,強調把一切國家權力集中于人民代議機關之手。
  “議行合一”是與“三權分立”相對立的一種國家政權組織形式,因而對“議行合一”的理解,我們還應從它與“三權分立”的基本區別中來把握。仔細分析,我們發現二者至少在以下幾個方面是有根本區別的。第一,代議機關的地位不同。“議行合一”體制下代議機關是國家權力機關,在整個國家機構體系中,其地位是至高的。而“三權分立”體制下,立法、行政、司法三機關之間地位是平行的。第二,各機關之間的權力來源有差別。“議行合一”體制下,人民通過選舉賦予代議機關以全部國家權力,代議機關通過法定途徑進行再委托,賦予行政機關、司法機關以行政權、司法權,因此這一體制下,行政機關、司法機關權力的直接來源(當然非最終來源)是代議機關的再委托,而“三權分立”體制下,立法、行政機關的權力分別直接來源于人民的選舉。第三,權力作用的方向不同。“三權分立”體制下,立法、行政、司法三種權力關系是多元化的、相互牽制(即制衡)的,權力之間的作用是雙向的,而“議行合一”體制下,政府機關之間則不存在這種權力互動關系,代議機關集中了全部最高國家權力,它是至上的,不可制衡的,(注:胡偉:《政府過程》,浙江人民出版社1998年版,第27—28頁。)代議機關與行政機關之間的權力作用是單向的。因此,與“三權分立”相對而言,我們認為,“議行合一”的含義在于強調代議機關和行政機關權力關系的同一與權力作用的單向性及代議機關地位的至高性。
  值得注意的是,有一些學者根據《巴黎公社會議記錄》和馬克思《關于巴黎公社報刊消息摘錄》的一些史料,指出巴黎公社最初的“三合一”體制導致了公社委員們陷入了繁瑣的日常管理工作,或者是為了小事爭吵不休,公社的政令得不到真正、及時的執行,因而引起了人們的廣泛批評,于是巴黎公社在1871年4月下旬對機構進行了改組, 使公社成為類似于議會性質的組織,而由它的執行委員會行使行政權。這就說明巴黎公社后期議行分離趨勢是很明顯的,(注:參見王勁松:《中華人民共和國政府與政治》,中共中央黨校出版社1995年版,第97—98頁,另參見藍尉青:《對“議行合一”的再認識》, 《政治學研究》,1989年第5期。 )甚至有學者據此認為巴黎公社本身就不是議行合一的。在我們看來,這一事實正好說明了不能把巴黎公社的“議行合一”理解為機構、人員、職權的“三合一”,而只能理解為在國家機構間職能分工的基礎上把一切權力集中于公社和公社地位的最高性、權力作用的單向性。
  政治實踐要以政治理論為指導,但政治實踐不能也不應拘泥于某種特定理論的預設,政治實踐也會檢驗、豐富、修正、完善政治理論。正如“三權分立”在西方不同國家和不同歷史時期有不同內容和表現形式一樣,我們也應允許“議行合一”思想在實踐檢驗中完善和發展。巴黎公社作為無產階級政權建設的最初嘗試,有其特定的歷史背景和時空條件。今天,在我們這樣一個社會主義大國進行政權建設,我們理應根據我國國情對前人經驗加以完善和發展。事實上,正如人們早已公認的,馬克思主義的生命力就在于人們在實踐中的創造性運用和發展。從這個角度來看,我們也不能贊同這樣一種觀點:巴黎公社最初是機構、人員、職權“三合一”,因而我們今天也只能以這種“三合一”來理解“議行合一”。
      二、關于“議行合一”與民主集中制
  近年來的研究中,直接以這一關系為題的研究似乎還很少見,但涉及到這一對關系的論述則還有不少,而且其認識也大有差異。大致說來,主要有兩種看法,一是認為“議行合一”與民主集中制是對立的,我國國家權力結構的建構原則是民主集中制,而不是“議行合一”。(注:參見王俊拴:《我國國家權力結構研究中的誤區》,《陜西師范大學學報:哲社版》,1997年第4期。 )另一種看法認為“議行合一”與民主集中制是相容的,但對二者如何相容的認識又有根本區別:有學者認為民主集中制是對“議行合一”原則的發展和運用,(注:參見都淦:《中國國家機構的民主集中制》,載許崇德主編《憲法民主政治》,中國檢察出版社1994年版,第73頁。)也有學者認為“議行合一”是民主集中制在政府的組織和活動方式上的表現。(注:胡偉:《政府過程》,浙江人民出版社1998年版,第26頁。)那么,我們到底應該怎樣來認識這一對關系呢?
  認為民主集中制與“議行合一”是對立的,其依據概括說來有三:1、“議行合一”是機構人員和職權的高度合一, 這種國家權力結構的組織體現的是集中制,而非民主集中制;2、 在我國議行分離是客觀事實:3、我國憲法只規定了民主集中制,并未規定“議行合一”。 根據我們上述對“議行合一”的理解,這種觀點的第一個依據是不成立的。那么,我們怎樣來認識它的第二個依據,即議行分離的事實呢?從代議機關、行政機關是各為獨立的國家機關,各有憲法規定的職權這一點來看,議行是分離的,但是,我們應該認識到,這一分離并未突破我們上述對“議行合一”的解釋框架。在我國,行政機關權力的直接來源仍然是權力機關的再委托,行政機關本身也是由權力機關產生并要對權力機關負責、受權力機關監督的,從這個角度看,議行并不是分離的,二者的權力關系仍然是同一的。再次,如何看待憲法只規定民主集中制而并未規定“議行合一”這一事實?這是否意味著對“議行合一”的否定呢?從實踐中來看,建國以來我國政治家、理論家們基本上是既強調民主集中制,又強調“議行合一”的,也就是說,人們在實際運用中并不是把二者對立起來的。進一步看,從理論上分析,二者也不是彼此排斥的。民主集中制作為無產階級政黨及社會主義國家政權的基本組織原則,是民主制和集中制的統一,是在高度民主的基礎上實行高度集中。它強調民主是集中的基礎,只有充分發揚民主,才能達到正確的集中,而集中則是民主的指導,只有實行高度集中,才能實現真正的民主。在政治上,民主集中制要求圍繞共同目標,要進行廣泛的民主討論,使各方面的意見得以充分發表,然后對其中科學的符合實際要求的東西,通過集中形成統一意志,作為共同的行動準則。也就說,民主集中制是要使民主和集中二者辯證地統一。這一原則要怎樣才能貫徹到政權組織中去呢?毛澤東在《論聯合政府》中的一段話對此做了很好的說明:“新民主主義的政權組織,應該采取民主集中制,由各級人民代表大會決定大政方針,選舉政府”,“只有這個制度,才能既表現廣泛的民主,使各級人民代表大會有高度的權力;又能集中處理國事,使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務,并保障人民的一切必要的民主活動”。(注:《毛澤東選集》(一卷本), 第958頁。)也就是說,民主集中制原則在政權的組織上是通過人民代表大會制這種“議行合一”的組織形式得以貫徹的。由此可見,我們是不應把民主集中制與“議行合一”對立起來的。
  在肯定民主集中制與“議行合一”是相容的基礎上,我們又應該怎樣來認識二者的關系呢?具體他說,如前所述,民主集中制是“議行合一”的表現和運用,還是“議行合一”是民主集中制的表現和運用呢?首先,認為民主集中制是“議行合一”的表現和運用的觀點,其邏輯依據可能是這樣的:馬克思在總結巴黎公社經驗時提出了“議行合一”思想,我們在以馬克思主義為指導思想組織國家政權時,根據國情就用民主集中制來實現“議行合一”了。這一邏輯依據是有問題的,因為民主集中制思想并不是中國共產黨人的創造,一般認為,馬克思、恩格斯早在創建共產主義者同盟時,就已經提出了民主集中制的思想,(注:《中國大百科全書·政治學》,中國大百科全書出版社1992年版, 第254頁。)也就是說,在馬克思形成“議行合一”思想之前很長一段時間,他們就已有了民主集中制思想,因此從思想淵源上看,怎能認為民主集中制是“議行合一”的表現和運用呢?其次,從民主集中制與“議行合一”這一對概念和原則的內涵來看,民主集中制的內涵要遠大于“議行合一”,它包容了“議行合一”。這表現在:第一,民主集中制不僅是國家政權的基本組織原則,也是中國共產黨的基本組織原則,《中國共產黨章程》也對民主集中制原則有詳細的規定,這些顯然是不能包容于作為國家政權組織原則的“議行合一”之中的。第二,即使是作為國家政權組織原則,民主集中制的內涵也要廣。根據現行憲法第三條規定,民主集中制原則在我國國家政權的組織上表現為:1、 “全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產主,對人民負責,受人民監督”。這里,在明確人大作為權力機關的基礎上,規定了人民與人大的關系。 2、“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督”。這一規定明確了人大作為權力機關與國家行政機關、 審判機關的關系。3、“中央和地方的國家機構職權的劃分,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的原則”。這一規定體現的是中央和地方的關系。在這三個方面的規定中,前兩個方面的規定可說是“議行合一”所包含的內容,但其第三項即中央和地方的關系方面的規定顯然不是“議行合一”所能容納的,“議行合一”解決的是國家權力的橫向組織問題,它并不包含國家權力的縱向劃分。可見,即使是作為國家政權組織原則,民主集中制所包含的內容也更廣。第三,民主集中制不僅是一項組織原則,也是一項活動原則。作為活動原則,民主集中制要求國家機關必須充分發揚民主,在民主基礎上集中正確的意見作出決定,然后貫徹下去,也就是說要堅持“從群眾中來,到群眾中去”,作為活動原則的這些內涵,也是“議行合一”所不能包容的。根據這些分析,我們可以合理地得出結論:“議行合一”是民主集中制在國家政權組織上的表現和運用。
  對“議行合一”與民主集中制之間關系的這種理解,我們還可從建國初我國國家政權組織的實踐中得到佐證,1949年9月, 董必武在中國人民政治協商會議上關于中央人民政府組織法的報告中,對我國實行“議行合一”的民主集中制作了明確闡述:“政府組織的原則”是“民主集中制,它的具體表現是人民代表大會制的政府”,“民主集中制原則的提出,正是針對舊三民主義三權分立的原則”,“我們的制度是議行合一的,行使國家權力的機關是各級人民代表大會和它產主的各級人民政府”。(注:《董必武選集》,第246—247頁。)他的這個報告,被認為是我國政治家中最早使用“議行合一”概念的文獻。從這里,我們也可看出,他是在把“議行合一”作為民主集中制的表現形式這一含義上使用這一概念的。
      三、“議行合一”是否有利于人民代表大會制度和民主政治建設
  有學者認為,“議行合一”將導致代議機關具體干預政府職權范圍內的事務,會妨礙政府獨立地行使行政管理權,同時“議行合一”體制下,代議機關對行政權的監督就變成了自我監督,這反而會造成行政權力不受監督。(注:藍尉青:《對“議行合一”的再認識》,《政治學研究》,1989年第5期。)也有學者認為, “議行合一”不利于加強人民代表大會制度建設,表現在:1、 強調“議行合一”等于否認人民代表大會權力機關的性質和地位,這不利于加強人民代表大會國家權力機關的地位和作用:2、 強調“議行合一”容易忽視政權之間的合理分工和制約,不利于保障各國家機關依法行使職權,3、 強調“議行合一”不利于加強人民代表大會自身建設,如不利于提高常委會和專門委員會組成人員的專職化程度。(注:蔡定劍:《中國人民代表大會制度》,法律出版社1998年版,第93—94頁。)
  顯然,上述對“議行合一”的消極作用的分析,是建立在把“議行合一”理解為代議機關與行政機關機構、人員、職權“三合一”的基礎之上的。如果只能從這種含義上來理解“議行合一”,那么我們可以說上述分析是很中肯的。但問題是,如本文第一部分所論證的,今天我們卻不能這樣來理解“議行合一”。“議行合一”是在承認代議機關機構、人員、職權相對分離、分工的基礎上,強調兩個機關之間權力關系的同一性以及代議機關地位的至高性、權力作用的單向性。如果這樣來理解“議行合一”,那么我們就可以得出結論:“議行合一”是有利于加強人民代表大會制度和民主政治建設,是有利于整個社會主義現代化建設的。
  首先,從憲政規范看,在“議行合一”體制下,人民代表大會被確定為國家權力機關,集中統一執掌國家權力,人民代表大會產生國家行政、審判、檢察等機關并監督它們的工作。也就是說,在這一體制下,人民代表大會被置于是全權的、不可制衡的地位。雖然在國家機構的設置上存在立法、行政、司法三種職能部門的分工,但三者之間不是雙向的分權制衡關系,行政、司法機關權力來源于人民代表大會,它們不能制約人民代表大會,而只能對人民代表大會負責,受人民代表大會監督。在這樣一種憲政體制下,人民代表大會被置于很高的地位,賦予很大的權力。如果“議行合一”的這些規定精神在實踐中能得到準確全面的貫徹執行,又怎么說它不利于加強人民代表大會制度建設呢?
  其次,“議行合一”是有利于我國民主政治建設的。馬克思之所以提出“議行合一”,是因為他認為當時“三權分立”體制下的議會已成了“清談館”,國家權力實際上已被不為人民所掌握的行政權所主宰,因此要想實現真正的人民民主,就必須由人民掌握立法權,使人民的意志上升為國家的意志,并賦予立法機關以崇高地位與極大權力,使它能有效地支配行政權,并擺脫相互牽制,有效率地為人民開展工作,因此,“議行合一”的目的就是為了使在人民直接或間接選舉基礎上產生的代議機關成為最高權力機關并支配行政權及其他國家權力,就理想狀態而言,它本身是一個非常民主的體制,是更有利于人民當家作主的。從實踐來看,改革開放以來,由于人民代表大會制度建設的不斷發展,人民代表大會作用的逐步發揮,社會主義民主政治也是在不斷發展的。這一點,也是廣大人民群眾在切身感受中有深刻體驗的,人民也由此而對人民代表大會制度寄予了更高的期望。事實上,中國民主政治的發展,在很大程度上依賴于不斷加強人民代表大會制度建設,正如江澤民同志所強調的,“建設社會主義民主政治,最重要的是堅持和完善人民代表大會制度”。(注:江澤民:《關于堅持和完善人民代表大會制度》,轉引自全國人大常委會辦公廳研究室編《人大及其常委會工作手冊》,中國民主法制出版社1998年版,第301頁。)
  再次,“議行合一”的人民代表大會制是適應當代經濟和社會發展要求的、有利于我國社會主義現代化建設的憲政形式。二十世紀以來,就整個世界范圍來看,政府權力運行有一個基本的特點和普遍的趨勢,即行政權的擴張。為什么會出現這種現象呢?日本學者佐藤功曾指出,“十九世紀以來,由于應付產業的規制,及對社會和經濟生活的保護與調節的必要,特別是在老羅斯福及威爾遜的時代,執行權的強化因總統領導力的擴大而顯著起來。而這種傾向,在一九三0年代, 因法蘭克林·羅斯福而更為飛躍進展。”(注:(日)佐藤功著:《比較政治制度》,臺灣正中書局1981年版,第147頁。)這里, 他把行政權擴張的原因歸結為兩個方面,一是經濟和社會發展的需要,二是總統個人的作用和影響。在我們看來,第二個原因是不重要的,或者說總統也只能是在適應經濟和社會發展需要而積極行動的前提下,才能充分發揮其個人作用和影響。歸根到底,行政權擴張的最根本原因就在于經濟和社會發展的客觀需要。在西方,傳統的政治哲學歷來認為政府是“必要的惡”,因而對政府權力始終保持高度警惕,但隨著經濟和社會的發展,社會關系越來越復雜,社會公共事務越來越多,客觀上要求政府承担更多的協調、管理、保護和服務的職責。正因為如此,作為深受西方政治思想影響的學者,佐藤功也不得不承認,“現代民主政治不必畏懼強有力的執行僅”,“為了保障免于貧困的自由,也需要強力推行社會改革的強有力的政治權力”。 (注:(日)佐藤功著:《比較政治制度》, 臺灣正中書局1981年版,第211—212頁。)也就是說,在當代世界,經濟和社會發展客觀上要求賦予行政機關更多的權力。當然,行政權同其他政治權力一樣,在不受制約的情況下,也會侵犯人民權利,乃至危害經濟和社會發展。因此,行政權的擴張從另一方面又提出了對其本身加以嚴密監督的必要。因而,當代世界最理想的政體形式應是既能保證行政機關有足夠的權力來處理當代復雜的經濟和社會事務,又能有效制約和監督行政權力,保證行政機關不致濫用權力的政體形式。我國“議行合一”的人民代表大會制正是這樣的一種政體形式:從憲法規定的有關精神看,我國的行政機關即人民政府享有廣泛的、積極的、強有力的權力,能高效率地處理經濟和社會事務,同時又通過“議行合一”,賦予人民代表大會以權力機關的至高的、不可制衡的地位和對其他國家機關的廣泛的監督權,規定行政機關必須對它負責受它監督。正因為如此,“議行合一”的人民代表大會制具有兼取民主與效率兩者之長的優勢。(注:浦興祖:《中華人民共和國政治制度》,上海人民出版社1999年版,篇70頁。)隨著人民代表大會制度的不斷完善,這一優勢必將更充分地顯現出來,從而將極大地推動我國現代化建設的順利發展。
  從實證角度看,人民代表大會制的實際運行還不盡如人意,人民對人民代表大會制還有著更高的期待。然而,從規范意義上說、“議行合一”的人民代表大會制是適合我國國情的,蘊涵著豐富的有利于我國民主政治和現代化建設的巨大政治資源。因此,我國的政治發展不需要也不應該否定“議行合一”的組織原則或整個人民代表大會制度,我們迫切需要的,是通過實實在在的努力,積極開發人民代表大會制度的體制資源,通過堅持和完善人民代表大會制度來推動我國民主政治和現代化建設的發展。總之,我們認為,只要我們對馬克思主義“議行合一”理論有全面、科學的認識,“議行合一”不論是在理論上還是在實際中,都值得作為中國社會主義民主政治建設必須堅持的原則。(注:林尚立:《當代中國政治形態研究》,天津人民出版社2000年版,第189頁。)
  
  
  
云南行政學院學報昆明31~35D4中國政治龍太江20002000“議行合一”不能理解為代議機關與行政機關之間機構、人員、職權的“三合一”,“議行合一”的基本精神是在承認國家機構間職能分工的基礎上,強調把一切國家權力集中于代議機關之手,“議行合一”的基本含義在于強調代議機關和行政機關權力關系的同一與權力作用的單向性及代議機關地位的最高性;“議行合一”與民主集中制不是對立的,“議行合一”是民主集中制在國家政權組織上的表現和運用;“議行合一”是有利于人民代表大會制度和民主政治建設的。“議行合一”/民主集中制/人民代表大會制度/辨析作者單位:復旦大學國政系  郵編:200433 作者:云南行政學院學報昆明31~35D4中國政治龍太江20002000“議行合一”不能理解為代議機關與行政機關之間機構、人員、職權的“三合一”,“議行合一”的基本精神是在承認國家機構間職能分工的基礎上,強調把一切國家權力集中于代議機關之手,“議行合一”的基本含義在于強調代議機關和行政機關權力關系的同一與權力作用的單向性及代議機關地位的最高性;“議行合一”與民主集中制不是對立的,“議行合一”是民主集中制在國家政權組織上的表現和運用;“議行合一”是有利于人民代表大會制度和民主政治建設的。“議行合一”/民主集中制/人民代表大會制度/辨析
2013-09-10 21:55

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