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關于中國教育經費問題的回顧與思考(之二)
關于中國教育經費問題的回顧與思考(之二)
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      面向未來的思考與建議
  黨的十五大繪制了把我國社會主義事業全面推向21世紀的宏偉藍圖,也為進一步解決我國教育經費投入問題指明了方向。江澤民總書記在慶祝北京大學建校一百周年大會上的講話中指出:“當今世界,科學技術突飛猛進,知識經濟已見端倪,國力競爭日趨激烈。”要“使科教興國真正成為全民族的廣泛共識和實際行動”。朱róng@①基總理在九屆人大一次會議舉行的記者招待會上莊嚴宣布:“科教興國是本屆政府的最大任務。”他要親自担任國家科技教育工作領導小組組長,并決心把精簡機構、分流人員、制止重復建設節省下來的錢用到科教興國的偉大事業上來。今年6月9日,在國家科技教育領導小組舉行的首次會議上,朱róng@①基同志指出,要加大對科技和教育的投入。據了解,教育部成立之后,即把解決好教育經費投入問題當做頭等大事來抓。部黨組又多次開會研究,決心在這方面能夠有所突破。為此,已向中央、國務院領導提出了建議。根據中央、國務院領導的指示,回顧過去,展望未來,筆者認為,為進一步解決好我國的教育經費投入問題,應抓緊采取并實施以下幾個方面的對策。
    一、關鍵是進一步統一并提高各級黨政主要領導的認識。
  自1985年以來,黨中央、國務院對解決好教育經費問題的態度是堅定的,政策也是明確的。當前在教育經費投入方面存在的種種問題,固然有多方面的因素,但關鍵還在于認識。思想上不重視,認識上不統一,特別是有些中央部門和地方黨政主要領導同志認識上的不到位,無疑是一個最重要的原因。主要表現:一是有一些領導同志站得不高,看得不遠。這些同志至今仍不能從時代和全局的高度來認識、對待教育問題,對改革發展中國教育的重大意義仍若明若暗、若重若輕、若即若離。這些同志沒有清醒地看到實施科教興國戰略對國家和民族未來的深遠意義,沒有清醒地看到教育在實現我國經濟體制和經濟增長方式兩個根本性轉變中的重要作用,沒有清醒地看到教育是世界經濟形態由工業經濟向知識經濟轉變過程中的一個關鍵因素,沒有清醒地看到人力資本已經越來越成為一個國家的最重要的財富。21世紀國際上的各種激烈競爭,說到底是知識的較量,是人才的較量。科技發展也好,知識經濟也好,創新思維與創新人才培養也好,技術創新、知識創新也好,說到底,其源頭是教育,其基礎是教育。這些同志沒有深刻認識、正確處理教育、科技和經濟三者之間的辯證統一關系,科教興國,國也要興科教。教育固然要為經濟服務、適應經濟發展的需要,但經濟發展同樣也要支持并依靠教育,要提供必須的經費保障;雖然從總體上講,我國進入知識經濟時代尚有待時日,但務必抓緊準備,創造條件,積極推動,有所作為。在費用投入方面,對創造和傳播知識的教育和科研領域,必須明顯加大比重。對教育投入的實質,就是對生產的投入,對社會進步的投入,對經濟的投入,對國家基礎建設的投入,也是對未來的投入。科教興國是全社會的責任。要實施這項戰略,必須舍得下本錢、多投入。思想認識方面實際存在的這種差距,就導致有些領導同志的具體行動,并沒有真正轉到“科教興國”的軌道上來。因此,當教育的需求同其它事業發生矛盾時,不是下狠心堅決支持教育,卻往往去“擠”教育。對其它工程,他們可以多花幾億、幾十億,甚至更多。唯獨對教育,多花上一些錢,就心疼的不得了。不到迫不得已,就是舍不得拿出。在這種情況下,教育投入不足的問題又如何能得到較好較快地解決呢?二是少數領導同志有短期行為。他們要急于做出“政績”,看到教育工作周期長,見效慢,花錢多,“出力不討好”或者“出力不能馬上見好”,態度就慢慢變得不那么熱情了,決心也就自然變得不那么堅決了;三是還有一些領導同志,對教育工作缺乏感情,缺乏熱情。對于解決教育經費緊缺問題,缺乏緊迫感、使命感。他們雖也講教育重要,也講要解決教育投入嚴重不足的問題,但往往是講得多,干得少,虛的多,實的少;彈性要求多,鋼性規定少。一到了解決實際問題,或議而不決,或決而不行,應付、推諉、扯皮,停留在口頭上,落實在字面上,不動真格的,違背了小平同志強調的“不僅要抓,并且要抓緊、抓好,嚴格要求,少講空話,多干實事”的原則。四是有些部門和地方的領導同志認為,教育已抓了這么多年了,教育的投入已經不少了,該松一口氣了,該抓一抓別的工作了。這種想法究竟對不對?實際情況是否如此?本文前邊已有充分論述,筆者在這里就不再贅述了。種種情況表明,在我國的具體國情下,能否真正解決好教育經費投入不足的問題,說到底還是一個思想認識問題,關鍵還是取決于各級黨委、政府領導特別是一二把手的態度與決心。思想上真重視了,認識上真到位了,解決問題的方法與措施也就會有了。因此,當前的一個首要問題,是在十五大精神的指引下,進一步提高社會各界對教育工作的認識,尤其要不斷深化各級黨政主要領導對解決教育經費不足問題重要性的認識。
    二、要有所為、有所不為。應按輕重緩急, 采取切實可行的措施,有步驟地調整政策,擴大財源,大幅度提高教育經費投入總量。
  1、時間不容再作無謂的爭論,當前的首要問題, 是堅決采取措施,督促各級政府和有關部門完全落實已出臺的籌措增加教育經費的各項法律規定和政策措施。各級政府都應當依法保障教育經費的“三個增長”,推動4%目標的逐步實現; 各級有關部門應當盡快落實教育經費在各級財政預算中單列的規定;城鄉教育費附加要足額征收,嚴格管理,并及時劃撥教育部門使用;嚴格執行教育行政部門參與年度教育預算編制工作的規定;加強地方教育附加費的開征工作。地方政府可以開征地方教育附加費,在《教育法》中已有明確規定,這是目前增加地方財政性教育經費比較有潛力的一個財源。由于種種原因,這項規定遠遠沒有落實。希望各有關部門共同努力,加強這一方面的工作力度。另外,校辦產業和勤工儉學企業減免稅用于教育的收入,目前已成為我國財政性教育支出的一項重要財源。為此,對校辦產業和勤工儉學企業,應該繼續執行稅收優惠政策。在具體操作上,可考慮采用“先征收、后返還”的辦法。但據了解,由于有關部門認識上的不一致,導致這項政策在執行方面存在著種種問題,影響了上述產業與企業的發展,希望能盡快解決。企業辦學是中國的一個特色,關系幾百萬人的上學問題。因此,在對待企業與學校的分離方面,建議采取慎重態度,應區別情況,不同對待。學校從企業分離出來后,相關的辦學經費一定要得到保證,要有相應的替代辦法。要借鑒國際慣例,鼓勵教育捐贈,對一切教育贈款應全部免予納所得稅。上述政策和措施,有的是法律早已規定了的,有的是中央、國務院早已經明確了的,只要能真正落實,就可保證教育經費投入在總量上的不斷增長。
  2、從現在到2000年的這一段時間內,一個壓倒一切、 應當爭取解決的問題,是要千方百計實現4%的目標。在今后的三年內, 雖然國家百端待舉,各行各業均急需用錢,但對實現4%決不能動搖。 眾所周知,國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例,到本世紀末應達到4%的目標,是我國在新形勢下解決教育經費問題的一項重大突破, 是黨中央、國務院的鄭重決策,并以法律形式得到了確認。這個目標自向國際國內公布以來,已受到世界各國的關注,也得到國內各界的廣泛認同。黨中央、國務院的領導一貫十分重視此目標的實現。 李鵬同志在1996年“兩會”期間曾明確重申:“各級政府要認真落實《中國教育改革和發展綱要》規定的逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例,本世紀末達到4%。從國務院總理、副總理、 國務院各部門以及各級政府,都要按照《綱要》的規定,保證對教育的投入,做得好不好,有沒有達到要求,歡迎大家監督。”喬石同志、朱róng@①基同志、李嵐清同志前些年也曾對此作過多次重要指示。由于種種因素,我們失掉了一些時間和時機,使原本并不難實現的目標變得日益嚴峻起來。面對這種形勢,正確的對策,應該是提高認識,堅定信心,真干實干,狠抓落實,用實際工作彌補已損失的時間,下定決心向這一目標逼近,而不能像有些同志所表現的那樣,不是鼓勁而是泄氣,不是堅定而是動搖,不是務實真做而是熱衷于無謂的爭論。為此,建議采取如下政策和措施:
  ——從今年開始,要進一步強化財政主渠道作用,提高中央和省級政府本級財政支出中教育經費支出的比例。建議自1998年至2000年的三年內,中央本級財政支出中教育經費支出的比例,每年按同口徑能比上一年增加1個百分點,到2000年時與1997年相比,爭取共提高3個百分點左右。同時保留并增加目前每年由中央安排的各項教育專款。目前省級政府本級財政支出中教育經費支出所占比例普遍偏低,各省之間很不平衡,且近三年還呈下降趨勢。為此建議今后三年,省級政府本級財政支出中教育支出的比例,每年平均增長2個百分點; 省以下各級政府本級財政支出中對教育經費的支出,建議每年平均也能增長2個百分點。 從最近幾年各地區財政預算內教育經費支出安排的具體情況來看,要做到這一點,應該說不會有太大困難。令人感到極為振奮的是,今年7月3日,朱róng@①基總理在為高等學校師生代表作形勢報告時,已明確表示:自今年起,中央本級財政中教育經費的支出,將每年增加1 個百分點。這充分體現了新一屆國務院領導落實“科教興國”戰略的決心。現在的主要問題是看省級領導的態度與決心了。
  ——通過“省”和“擠”的辦法,千方百計增加對教育的經費投入。由于我國的具體國情,各級財政部門在每年的預算執行過程中,都有大量的超收收入和預算外收入。而中央有關部門和各地對這些收入進行再分配時,往往都基本上沒有考慮教育。建議從今年起,各級財政每年的超收收入和財政預算外收入,一律按不低于年初確定的教育經費預算占財政支出的比例,切塊劃出用于教育。根據黨的十五大的要求,今后幾年要落實勤儉治國的精神,政府機關不新建樓堂館所。九屆人大一次會議決定在今后三年內要完成政府各級機構改革,精簡機構與人員,同時制止重復建設。這些改革措施的順利完成,肯定會節省大量的財政支出。建議從由此而省出的經費中,調整出一部分用于教育。
  ——對目前我國現行城、鄉教育費附加進行調整,加大征收管理力度。從總的情況來看,如果這兩項附加能夠征收得好,應該是每年財政性教育經費來源中最具有潛力的因素,但目前的實征情況很不理想。形成這種狀況的原因是比較復雜的,其中費的權威性不夠、征收征管不嚴、征收體制沒有理順是主要原因。鑒于上述情況,從提高兩費征管的權威和規范國家財政收入的大局考慮,建議在近期國家整頓稅種時,能將“兩費”改為“稅”。當然在改稅時要認真考慮所改稅種和稅基,確保在改稅后,用于教育的投入與原“兩費”相比,能更加穩定、且能逐年增加。
  ——轉變對教育投資的觀念,在今后幾年內盡可能多地增加對教育的投入。在今后一個時期內,為擴大內需,保證我國經濟增長的適當速度,國家正在大規模地增加對基礎設施建設的投資。在此方面,不但不能把對教育的投資看成是消費性投資,而且還應把培養未來人才的教育,當做是國家一種事關人力資本、效益很高的基礎建設。為此,建議在今后幾年內,從中央和地方的擴大內需的基建投資中,要考慮大幅度增加對義務教育、高等教育、素質教育和信息教育等方面的投入。
  ——采取措施,盡快實現事權、財權的統一。建議首先要將中央本級財政支出中的教育經費支出(含事業費、基建費及各種專項費用),能一攬子劃給教育部統籌安排、管理。同時也要逐步把省和省以下各級政府本級財政支出中的教育經費支出劃交同級教育行政部門統籌安排、使用。
  1997年,我國財政性教育經費支出為1863億元,占國內生產總值的2.50%左右。 如果今后三年國內生產總值平均按目前的幅度增長, 到2000年預計可達10萬多億元;屆時若財政性教育經費支出按4%計算,總額應達4000億元左右。只要目前財政性教育經費中除政府預算內撥款的其它來源能按正常比例逐年增長,再加上認真實施本文提出的上述建議,筆者認真算過,到2000年實現4%的目標還是大有希望的。 期間若出現了特別的因素,到2000年,實現4%出現了缺口, 建議能發行一期教育債券或采取適當利用國際金融貸款辦法予以補足。總之,只要各方面真能做到千方百計,齊心協力,盡力而為,就不會把實現4 %目標的任務帶入21世紀。
  3、從長遠講,教育經費的投入必須在確保“穩定增長”、 “按需投入”上狠下功夫。為此,隨著我國社會主義市場經濟體制的確立和完善,隨著國家財政管理體制的改革與深化,隨著國家財力的日益增強和人民群眾收入的逐步增加,可以考慮逐步采取以下進一步的政策和措施:
  ——首先要堅決扭轉國家財政收入占國內生產總值比例偏低的狀況。無論從哪個方面講,目前我國財政收入占國內生產總值的比例都過低,可能是世界上比例最低的國家之一。這勢必削弱政府的調控能力,也肯定會影響對教育經費的投入。這種狀況必須改變。俗話講“水漲船高”、“大河沒水小河干”。只有國家財政收入的蛋糕做大了,用于教育的部分才會有較大幅度的增加。
  ——進一步轉變觀念,建立并健全保障教育經費能穩定增長、按需投入的機制。這些年,為解決教育經費投入不足的問題,從中央到地方,從計劃、財政部門到教育部門,從學校到社會各界,幾乎年年都要談論,年年都要研究。雖然這充分體現了各方面對教育工作的重視和關心,但這畢竟代替不了實際的決策和結果,也不是長久、穩定之計。在新的形勢下,必須積極探索并盡快建立起一種可靠、有效的機制,使教育經費的投入,不因領導的變化而變化,不以人為的因素而波動。例如,可考慮在總結這些年經驗的基礎上,盡快制定、頒布《教育投入法》,進一步明確、規范并加強教育經費的投入、使用和監督。再如,可研究開征一種目的稅——教育稅,取消目前各種名目的教育費附加、地方教育附加費及其它類似項目,變二級稅費為一級稅,同時適當拓寬稅基。這不僅有利于增加教育經費,也有利于教育經費體制的管理與改革。筆者相信,再經過一段實踐,到下個世紀的前幾年,我們一定能夠把這種機制建立起來。
  ——進一步建立并完善教育經費的分担機制,徹底改變由國家“包辦”教育的狀況,加快實現辦學主體和投資主體的多元化。這是一篇大文章,在某種程度上將決定我國教育事業的活力和未來。根據我國的具體國情,在下個世紀的相當長時間內,應當進一步強化政府在義務教育經費負担方面的責任與行為,今后義務教育所需費用主要也應當繼續由各級政府承担。要進一步研究規范農村地區特別是經濟欠發達農村地區義務教育投入的分担機制,必須逐步改變目前在有些地方存在的把義務教育經費責任層層下放的不利做法,中央財政應加大對農村義務教育的經費扶持力度。在此基礎上,中央、省、地(市)、縣和鄉各級政府在義務教育方面的經費承担責任應進一步清晰化、具體化。要把義務教育中教師的工資和離退休、醫療待遇、工作生活條件、校舍改造、辦學公用經費與儀器圖書購置等主要費用的來源渠道,逐步一一分解落實到各級政府并加以固化;對非義務教育階段的經費,應逐步建立政府、社會、家庭、個人合理分担的機制。職業技術教育和成人教育則必須逐步建立起符合自身特點的解決經費的路子。政府除給予必要的獎勵與扶持外,原則上,這兩類教育的辦學經費應由辦學者和受益者合理承担;高等教育情況較為復雜,考慮到我國的具體國情,在今后一個時期內,國家還必須給予大力支持,同時,逐步擴大地方政府在高教方面的責任,加大學生、家長對教育成本的分担力度,增大高校自籌經費的比例。高等教育從根本上講,應是有償教育,應付較高的學費。為此,要更加積極地引導公民個人消費。要使每個公民理解并接受這樣一種觀念:今后家庭的最大消費開支一是購房、二是供應子女上大學。要創造機會,允許一部分學齡青年以不同方式自賺學費上大學。要允許高校按自身的辦學質量、聲譽及學科專業的社會需求情況,在較寬松的合理幅度之內自行確定收費標準。同時,輔之以建立教育儲蓄、貸學金、獎學金、助學金、特困生補助、勤工儉學等配套措施。整個非義務教育階段繳費上學的力度,隨著公民收入水平的提高、學生個人和家庭承受能力的增強,要進一步擴大,可考慮在下個世紀的前10年,將此階段上學繳費的力度由目前占教育成本的20%左右擴大到50%~60%左右。同時,要充分發揮社會各方面的辦學積極性,積極處理好政府辦學和社會力量辦學的關系。在堅持社會主義辦學方向、貫徹黨和國家教育方針的前提下,辦學體制應與國家的經濟體制和教育經費的籌措機制相適應,更加積極大膽地鼓勵個人、團體、行業、企事業單位自籌資金依法辦學。學前教育、成人教育和職業技術教育,應主要由社會力量來辦;普通高中教育,要盡快實現辦學主體的多樣化;在高等教育的辦學體制方面,要允許并積極鼓勵社會力量參與,逐步形成新的辦學格局。總之,必須通過改革,逐步改變目前在辦學體制方面由“公有制”一統天下的局面,形成以“公有制”為主體,國家、集體、個人多元化辦學,國立、公立、私立多類學校并存的新格局,從而在經費投入體制上,較好地解決當前存在的各種問題和矛盾。
  ——調整、重構財政性教育經費來源的格局。經過本世紀內的實踐,隨著市場經濟體制的最終確立和教育重大改革的完成,到下個世紀初的時候,我們完全有可能對現行的“財、稅、費、產、社、基”的六條來源渠道,作出進一步調整。例如,屆時可根據教育改革發展的實際需要,調整并確立從中央到地方各級政府分担教育經費的大致比例。對“稅”、“費”,完全有可能根據現在專家學者們的建議,加以重構。隨著我國高校在創立高新技術產業方面作用的進一步發揮,本世紀末和下個世紀初,一定會以高校為依托,按照現代企業制度,組建一批高科技產業集團。屆時“產”的狀況肯定會發生重大變化。另外,小康社會的到來,必將改變社會集資辦學的形式、內容和方法。我國目前的各種教育基金及金融機構并未受到高度重視與關注,更談不上充分開發和利用。相信在人民收入水平不斷增長的情況下,在此方面將會有更大的作為。總之,新發展必然帶來新變化。到下個世紀的初期,構成目前教育財政性經費來源的因素,有的要強化,有的可能會萎縮,當然也會增加一些新的渠道,應當及時研究和重構。
    三、進一步深化各項教育改革,加強教育經費管理, 努力提高經費的使用效益。
  1、積極推進各項相關的教育改革,向改革要經費、要效益。 李嵐清同志多次指出,“解決我國的教育經費問題,一是要千方百計加大投入,二是要通過改革,提高辦學的質量和效益,把我國的教育辦成效益最高的教育”。今后,各級教育行政部門和各級各類學校,都應堅決按照十五大報告的要求,“優化教育結構,加快高等教育管理體制改革步伐,合理配置教育資源,提高教學質量和辦學效益”,精心在用好教育經費、提高辦學效益上做文章。在此方面的重點是高等教育。在黨中央、國務院的領導下,高等教育管理體制改革要進一步加大力度,加快步伐,爭取到2000年的時候,全國要基本完成高等教育管理體制改革。屆時將較徹底地改變、糾正過去在計劃經濟體制下形成的“條塊分割”、重復辦學、重復建設、專業偏窄且重復設置,規模偏小、教育資源分散,不能合理配置,從而影響整體辦學質量與效益的弊端。同時,到第十個五年計劃的時候,應爭取完成全國各類學校布局與規模的調整工作;高校后勤工作將是制約我國高等教育發展的一個重要矛盾,必須沿著社會化的方向,大力推進這方面的改革。要積極深化包括用人制度在內的校內管理制度改革,完成各類學校教職工編制的整頓、調整工作,做好教職工的競爭上崗、優化組合、減員增效工作,克服人浮于事的現象,進一步提高學校特別是本專科高等學校的師生比,使同等的教育投入發揮更大的效益。
  就教育本身來講,一方面要處理好基礎教育、職業技術教育、成人教育和高等教育之間的關系,另一方面又要處理好每一類教育內部發展規模、結構、質量、效益的相互關系,堅持四者之間的內在統一。一定要進一步轉變辦學觀念,改革教學內容和方法,在適當擴大發展規模的同時,必須切實把重點放到調整結構、提高質量與效益上來。
  2、進一步加強和改進教育經費的管理與監督審計工作, 向管理要經費、要效益。在條件成熟時,進一步改革教育經費的管理體制。例如,在高等教育方面,可組建中央與地方高校撥款機構,按市場經濟的原則,統籌安排教育經費,使經費的調配能更好地體現國家的意志,使教育的投入能發揮更大的效益。建立符合中國國情的教育評價管理體系。評價經濟行為,應該有經濟指標。同樣,評價教育行為也應該有效益指標。為此,各級教育經費的管理機構,均應該抓緊研究,爭取在21世紀開始時,制定出各類學校的教育成本標準、規模標準和人員配備標準,從而建立起比較科學、比較完整的學校經費管理、核算和使用效益評價制度。同時,要加強教育經費管理隊伍的建設。在今后幾年內要抓緊對教育系統現有的各級經費管理人員進行一次全面的培訓和考核,然后通過平等競爭、優化組合、下崗交流等方式,建立起一支能適應社會主義市場經濟和教育改革發展需要、合格稱職的教育理財隊伍。
    四、 建議加強對各級黨委和政府主要領導在解決教育經費問題方面的考核工作。
  在我國現行的財政管理體制下,能否確保教育經費的足夠投入,說到底還是取決于各級黨委和政府主要領導的態度、決心和行動。因此,建議在今后一個時期內,要把能否認真落實教育經費的穩定增長、按需投入,重視不重視及時解決教育投入不足的問題,作為對他們任期目標責任制的一項主要考核內容,并采取一票否決制。從而從根本上糾正有些部門、地方的負責同志不認真執行國家的有關法律法規政策,在增加教育經費方面實際存在的“口頭上重視,行動上不落實”、“口惠而實不至”的傾向。
  “沉舟側畔千帆過,病樹前頭萬木春。”21世紀是人類歷史上一個波瀾壯闊的世紀,也是中華民族夢寐以求實現振興騰飛、雄立于世界民族之林的世紀。機不可失,時不我待。我們堅信,在以江澤民同志為核心的黨中央領導下,經過各方面的共同努力,當2000年到來的時候,教育的經費投入問題一定會得到較為滿意的解決。我國的教育事業在下個世紀一定會更加蓬勃地發展,一定會創造出史無前例的光輝業績,一定會為中華民族的騰飛乃至為全人類的繁榮與發展,作出自己無愧的貢獻!
  
  
  
人民教育京4~13G1教育學蒲鏡彥19981998 作者:人民教育京4~13G1教育學蒲鏡彥19981998
2013-09-10 21:55

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