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關于市場監督管理職能與市場建設服務職能分離的若干問題研究
關于市場監督管理職能與市場建設服務職能分離的若干問題研究
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  工商行政管理機關是政府主管市場監督管理和行政執法的職能部門,在維護市場經濟秩序、促進社會主義市場經濟健康發展方面,肩負著重要職責。隨著社會主義市場經濟的深入發展,維護市場經濟秩序的重要性和艱巨性已日益突出。現實情況表明,工商部門多年來形成的集市場監督管理職能和市場建設服務職能于一體的管理模式,已越來越不適應監督管理社會主義大市場的要求。兩項職能的分離,已成為工商部門走向監督管理社會主義大市場的必然要求,成為深化工商行政管理體制改革的方向和重要舉措,勢在必行。但是,目前人們對兩項職能分離的認識還不盡一致。因此,歷史地分析兩項職能融于一體的形成原因及其作用,現實地看待兩項職能分離的必然性、重要性,正確地把握兩項職能分離的基本原則和思路,對搞好兩項職能分離工作無疑是必要的、有益的。本文擬就這些問題略陳淺見。
      一、工商部門集兩項職能于一身管理模式的形成過程及其歷史作用
  工商行政管理是商品經濟的產物,并隨著商品經濟的發展而發展。改革開放以來,在以市場取向改革不斷推進的形勢下,工商行政管理機關在履行市場監督管理職能的同時,又承担了部分市場建設服務的職能,逐步形成了融市場監督管理與市場建設服務雙重職能于一體的市場管理模式。這一管理模式是在特定的歷史條件下形成的,有其深刻的歷史原因,所起的歷史性作用也應給予肯定,其形成、發展過程,大體可以分為如下兩個階段:
  (一)黨的十一屆三中全會以后至黨的十四大召開為第一階段。黨的十一屆三中全會以前,我國實行的是高度集中的計劃經濟體制,市場是不開放的,連正常的集市貿易也受到嚴格的限制。黨的十一屆三中全會,重新肯定了集貿是社會主義經濟的必要補充,是社會主義經濟的重要組成部分,這就為集貿市場的發展確立了理論和政策基礎,大大解放了人們的思想,對集貿市場的發展起到了很大的推動作用。這種情況表明,我國市場是從集貿市場起步的。集貿市場是屬于初級市場,特別是在它的發育初期,市場結構、市場機制、市場功能都極不完善、極不健全,市場組織發育程度更是十分低下。在這種情況下,政府不可能也沒有必要設立專門機構專司市場建設服務職能。而監督管理市場與培育發展市場,又是密切相關的兩項工作,只有培育發展市場,才能談得市場監督管理。鑒于此情況,政府為了貫徹落實黨的十一屆三中全會精神,促進集貿市場的恢復和發展,也就很自然地把市場建設服務職能落實到工商部門身上。
  (二)黨的十四大召開至目前為止為第二階段。在鄧小平同志南巡講話精神指引下,黨的十四大確定了我國經濟體制改革目標是建立社會主義市場經濟體制。由于市場是市場經濟運行的載體,所以,各級政府都特別重視市場建設。鑒于這些年來各級工商部門在市場建設與管理上取得了很大的成績,得到了社會一致的公認,因此,在發展市場經濟的新形勢下,各級政府要求工商部門繼續履行兩項職能,也就成為順理成章的事了。有的地方政府還向工商部門下達了建設市場任務,并納入目標責任制進行考核。近幾年,各級工商部門在市場建設方面確實取得了很大的成績。不僅興建了一批集貿市場和批發市場,而且還新建了不少規模較大、檔次較高、輻射能力較強、社會經濟效益較好的大市場。對完善市場結構、調整市場布局、健全市場機制、增強市場功能,都起到了積極的作用,為培育發展市場體系、建立社會主義市場經濟體制、促進市場經濟發展作出了很大的貢獻。
  在當前深化改革的新形勢下,我們既要用歷史唯物主義觀點看待過去兩項職能融于一體的歷史原因及其歷史作用,又要用辯證唯物主義的發展觀點看待當前兩項職能分離的必然性和重要性;用改革的精神為指導,切實搞好兩項職能分離工作,這才是我們應持有的態度。
      二、工商部門兩項職能相分離是改革發展的必然趨勢
  在發展社會主義市場經濟的新形勢下,工商行政管理機關的基本職能是依法確認市場主體資格,規范市場主體行為,打擊經濟違法犯罪,維護市場經濟秩序,促進市場經濟健康發展。履行這項職能,要求工商行政管理機關的工作應定在政府經濟執法部門這一坐標上,不能再履行市場建設服務職能。將市場監督管理職能與市場建設服務職能分離,已成為改革發展的必然趨勢。當務之急是要統一思想,提高對兩項職能分離的重要性、必要性認識。
  (一)市場監督管理職能與市場建設服務職能相分離,是轉變政府職能的需要。轉變政府職能,是建立社會主義市場經濟體制、發展社會主義市場經濟的客觀要求。在政府職能結構中,工商行政管理機關是政府主管市場監督管理和行政執法的職能部門,其主要職能是監督管理市場,維護市場秩序和行政執法。應在建立和維護良好的社會主義市場經濟秩序中充分發揮作用。而市場建設與市場服務職能,基本上是屬于事業性質,不屬于政府部門的職責,本來就不應將這種事業性職能融于行政性監督管理和行政執法職能之中。政事分開是綜合經濟部門職能轉變的方向和要求,黨政機關不得興辦經濟實體又是黨中央、國務院的明確規定,因此,在市場經濟蓬勃發展的今天,如果把這些不屬于政府行政行為的服務性事務繼續由工商行政管理機關承担,顯然是不符合政府機構職能性質的。既不利于轉變政府職能,又不利于現代市場組織體系的發育,從而也不利于加快建立社會主義市場經濟體制。
  (二)市場監督管理職能與市場建設服務職能相分離,是工商行政管理部門集中精力監督管理好社會主義大市場的要求。工商行政管理部作為政府主管市場監督管理和行政執法部門,切實監督管理好社會主義大市場是義不容辭的、責無旁貸。而要切實履行好國家賦予的監督管理社會主義大市場的職責,就必須加快實現管理大市場職能到位的步伐。為此,就必須轉換市場管理模式。要按照建立社會主義市場經濟體制的要求,立足于監督管理社會主義大市場來改革管理模式。(1 )社會主義大市場管理模式的基本要求是:市場管理范圍要從側重于管理集貿小市場轉向管社會主義統一大市場。就是說,工商行政管理機關除對城鄉集貿市場和工業消費品市場進行管理外,還要直接參與生產資料市場和生產要素市場以及其它市場管理,這樣才能保證統一、開放、競爭、有序大市場的形成;(2 )市場管理對象從側重于對非公有制經濟主體的管理轉向對多種形式市場組織主體和經營主體的監督的管理;(3 )市場管理重點要從側重于查處投機倒把轉向查處經濟違法,保護正當的流通活動,維護市場主體合法權益;(4 )市場管理手段要從側重于運用行政手段轉向綜合運用法律、行政和經濟等手段;(5 )市場管理方式、方法要從局限于國內的監督管理方式、方法轉向吸收和借鑒國外通用的符合市場經濟要求的管理方式、方法,在方式方法上與國際慣例接軌。由此可見,管理好社會主義大市場是一項艱巨的任務,只有集中精力,加大執法力度,才能做好這項工作。目前融市場監督管理與市場建設服務于一體的管理模式,在客觀上要牽制市場管理人員相當多的時間和精力,必然會影響市場管理人員對法規的學習和專業知識的更新,弱化執法隊伍的總體水平,弱化市場監督管理的力度,致使市場監督管理職能無法到位。
  (三)市場監督管理職能與建設服務職能相分離,是深化工商行政管理體制改革,建立有權威的市場執法和監督機構的需要。市場經濟是法制經濟,必須有完備的法律體系和強有力的執法監督系統,才能保證公平、競爭、有序的經濟環境。正是基于這樣的考慮,黨的十四屆三中全會提出了建立有權威的市場執法和監督機構的要求。工商行政管理機關作為政府主管市場監督管理和行政執法的職能部門,努力把工商部門建成有權威的市場執法和監督機構,這是深化工商行政管理體制改革必須實現的目標,也是改革發展的必然要求。實現這一目標,關鍵是要改革現行的工商行政管理體制。
  改革現行工商行政管理體制需要把握三個方面:
  (1)要科學的界定其職能。只有科學的界定其職能, 才能為工商部門成為有權威的市場執法和監督機構奠定職能基礎。如果工商部門仍然履行市場建設服務這一非政府行為的服務性事務職能,就可能出現“種了別人的地,荒了自己的田”的不良后果。這對建立有權威的市場執法和監督機構是很不利的。(2 )要形成完備的法律體系和強有力的執法監督系統。只有健全法律法規體系,才能依法確定工商部門執法地位;只有建立一支統一的執法隊伍,從上到下形成強有力的執法監督系統,才能不斷提高執法總體水平。如果市場管理從員仍然是“一身二任”,就必然會影響一支強有力的執法隊伍的形成,影響執法者的執法地位和執法總體水平的提高。(3 )要充分運用工商行政管理的有效功能和科學手段,對市場進行監督,確保監督管理社會主義大市場的職能到位。工商部門只有立足本職,充分運用國家賦予的企業登記注冊、市場管理、合同管理、商標管理、廣告管理和對經濟違法活動的查處等一系列有效的行政執法功能,以及綜合運用法律、行政和經濟等科學手段,對社會主義統一大市場進行監督管理,加大執法力度,確保監督管理社會主義大市場職能到位,才能樹立執法權威,從而才能成為社會主義公認的有權威的市場執法和監督機構。相反,如果仍然集市場監督管理與市場建設服務于一體,不僅弱化了市場監督管理力度,難以形成強有力的市場執法隊伍,而且也不利于加強廉政建設,不利于塑造執法者的良好形象。
  (四)市場監督管理職能與市場建設服務職能相分離,是加強工商部門自身建設,建設一支高素質的行政執法隊伍的需要。“打鐵需要本身硬”,做好市場監督管理和行政執法工作很重要,既關系到社會主義市場經濟秩序建立和維護的大問題,又關系到社會安定團結的大局問題,沒有一支高素質的行政執法隊伍是不行的。同時,也只有建設一支政治思想素質好、業務精通、作風過硬、紀律嚴明、勤政廉政的執法隊伍,才能建立起有權威的市場執法和監督機構,也才能切實肩負起維護市場經濟秩序的重任。然而,多年來形成的狀況表明,集市場監督管理與市場建設服務于一體的管理模式,不利于建設一支高素質的行政執法隊伍。因此,必須實行兩項職能分離,加強工商行政管理部門自身建設,讓市場管理人員專司市場監督管理和行政執法的職能,這樣才能有利于提高市場執法隊伍素質,才能建立起一支精干、高效、有權威的市場執法和監督隊伍。
  (五)市場監督管理職能與市場建設服務職能相分離,也是發展高層次的現代市場組織體系、進一步強化市場服務功能的需要。市場經濟需要多種多樣的現代市場組織形式的發育,除了要形成統一的各種商品市場和各種生產要素市場以及其它類型市場外,與此相適應,還必須建立一整套完整的現代市場組織體系,這樣才能適應和促進市場經濟發展的需要。因為市場經濟是依靠市場機制的客觀力量配置社會資源、發展生產力的一種經濟。只有充分發揮市場機制的作用,才能對社會資源進行有效的配置。而市場組織形式層次的高低、體系發育是否完善,又直接影響到市場機制作用的發揮,從而影響到對資源配置的效果。這里需要強調指出的是,建立社會主義市場經濟體制,需要形成全國統一、開放、競爭、有序的大市場。而要形成這樣的大市場,不僅要建立組織化程度高的市場,而且也需要提供高檔次的服務。它是影響市場機制在資源配置中發揮作用的一個重要因素,對增強市場整體功能起著舉足輕重作用。
  現代市場體制的構成及其運行機制作用的實現,是一個復雜的科學的系統工程,要應用高技術,需要有專業人才。因此,建立現代的高層次的市場組織體系,提供高檔次的市場服務,必須有高素質的專業機構才能承担。目前,工商行政管理融市場監督管理與市場建設服務于一體的市場管理模式,已越來琥不適應管理社會主義大市場的形勢需要。只有將市場監督管理職能與市場建設服務職能相分離,成立專門的市場服務性機構,專司市場服務性事務職能,才能不斷推動多種多樣的市場組織形式發育并向高層次發展,使市場組織體系不斷完善,從而也才能有利于強化市場服務功能,以適應市場經濟發展的需要。
      三、搞好兩項職能分離工作的具體步驟
  在具體實施兩項職能分離工作中,應切實把握好如下幾方面:
  (一)堅持分離原則。這是做好分離工作,充分發揮兩項職能分離作用的關鍵。總的來講,應堅持政事、政企分開的原則。在具體實施中,應“堅持五個有利”的原則。(1)堅持有利于市場的穩定和繁榮,促進經濟健康發展;(2)堅持有利于工商行政管理機關轉換職能, 加大市場執法力度,保證監督管理社會主義大市場的職能到位;(3 )堅持有利于維護市場主辦者的合法權益,不得使合法權益受損失;(4 )堅持有利于國有資產的保值和增值,不能使國有資產流失;(5 )堅持有利于工商行政管理事業的發展和隊伍素質的提高。
  (二)掌握分離范圍。這是做好兩項職能分離工作的前提。從現實情況看,涉及到兩項職能分離的范圍主要包括四個方面:(1 )工商行政管理機關通過各種渠道籌集資金建設的、有固定建筑設施和一定規模的各類單獨開辦的市場;(2 )工商行政管理機關與其它單位共同投資聯建、聯辦的各類市場;(3 )工商行政管理機關經政府批準已成立的事業性市場服務機構,也應按照政事分開的原則將職責、財務、人員等方面與工商部門分開;(4 )由工商行政管理機關直接投資已建立的企業性質的市場服務公司一類的經濟實體,也應按照政企脫鉤的原則將其機構、財務和人員等方面與工商部門脫鉤。
  (三)把握分離內容。這是實現兩項職能分離、理順工商行政管理機關與市場建設服務機構之間關系的核心。從現實情況看,要實現兩項職能徹底分離,必須從組織機構、人員編制、工作職能、資產和財務、產權界定等五個方面做好分離工作。
  1.組織機構分離。可由省、市、縣各級工商局報經編委批準,成立事業性質的市場建設服務中心,履行市場建設服務職能,工商局不再履行市場建設服務職能,工商部門原來自辦、聯辦市場,應轉交市場建設服務中心進行經營。市場建設服務中心還可以下設若干分支機構,對所屬市場履行建設服務職能。
  2.人員編制分離。市場建設服務機構的人員應在核定編制的前提下,堅持自愿、擇優的原則錄用,可以從現有機關人員中分流,也可以向社會招聘。市場現有的協管員除去個別不能勝任工作的外,原則上由市場建設服務機構接收管理。
  3.工作職責分離。工商行政管理機關的職責,主要是根據國務院對國家工商局的“三定方案”的規定,依法對社會主義統一大市場進行監督管理。市場建設服務機構的主要職責:(1 )承担工商行政管理部門授權或委托的市場的財產使用、經營和日常管理;(2 )根據政府的規劃及授權,負責市場建設、改造和維修,并為市場提供相應的配套服務設施;(3)負責市場日常組織管理,建立健全市場環境衛生、 食品衛生、治安和消防等防范制度,做好攤位安排、交易統計和基本秩序的維護工作;(4)負責收取市場攤位設施租賃費和有償服務費;(5)協助市場監督管理機關對市場實施監督管理。
  4.資產和財務分離。工商行政管理機關自辦、聯辦市場的資產,經過評估后,授權和委托市場建設服務機構經營和管理。同時要與市場建設服務機構訂立責任制,確保市場資產的保值和增值。
  市場建設服務機構要單獨建帳立制,實行獨立核算,自負盈虧,按照事業單位企業化財務管理制度進行管理。
  5.嚴格界定市場產權,防止國有資產流失。這些年來,工商部門所建市場的資產構成比較復雜。應視具體情況確定市場資產的產權歸屬。(1)可作為全民所有性質,產權界定為國有資產, 納入國有資產管理部門登記管理,由工商部門分離出的市場建設服務機構受其委托運營,負責保值增值。(2)可作為集體所有制性質,產權界定為集體資產,歸屬各級工商部門,由工商部門他離出的市場建設服務機構接受委托運營。(3)可按照不同投資主體界定為股份制性質,誰投資誰受益。
  (四)明確分離要求。這是做好兩項職能分離工作不可忽視的問題。
  1.市場建設服務屬社會公益性事業,市場建設服務機構應堅持事業性質,但可以實行企業化管理。這樣做的好處是:(1)在產權、 企業制度等項改革還沒有到位的情況下,采用事業組織形式,有利于維護投資者的合法權益,也有利于工商部門進行人員分流。(2 )市場是非盈利的公益性事業,采用事業組織形式,有利于形成公平競爭的市場秩序和市場環境,有利于穩定人心,有利于順利地實現職能分離。(3 )實行事業單位企業化管理,有利于市場建設服務機構在經營管理上形成一個良好的運行機制,有利于調動職工加強經營管理的積極性。
  2.市場建設服務機構是獨立的事業性單位,與工商行政管理機關在職能、人員、財務上相分離,但領導關系不脫離,仍隸屬同級工商局的領導和管理。其負責人由同級工商局任免和管理。
  3.市場建設服務機構人員一律使用事業編制,不得占用工商局行政編制和機關事業編制。對工商干部分流到市場建設服務機構的,原則上要與機關脫鉤。市場建設服務機構的人員一律不穿著工商制服。
  4.市場建設服務機構作為市場開辦方,其職能為直接經營市場資產、收取市場設施租賃費及其它有償服務費用等。經營機制為事業單位企業化管理。財務上接受同級工商部門的監督和財務審計。
  市場管理費和行政罚款仍由工商行政管理部門收取立帳。
                    (責任編輯:黃明晴)*
  
  
  
南京經濟學院學報26-30F51商業經濟、物資經濟江蘇省工商局19961996 作者:南京經濟學院學報26-30F51商業經濟、物資經濟江蘇省工商局19961996
2013-09-10 21:55

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