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    歷史思潮 >>> 史地研究雜志方面文獻收集(二)
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關于我國農村土地制度變遷的新制度經濟學思考
關于我國農村土地制度變遷的新制度經濟學思考
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        一、引言
    長期以來,我們加快農村經濟發展的努力多集中于經濟政策調整而不是制度創新上,在20世紀80年代,提高農產品價格、大力發展鄉鎮企業等傳統方法對推動農村經濟發展,曾經得心應手,進入90年代卻顯得力不從心,因而中央提出了稅費改革和農業產業化經營新的政策主張,有學者甚至認為應該跳出就農業談農業的怪圈,大力發展第三產業和大中城市,加快農村剩余勞動力的轉移和城市化進程是中國農業發展的根本出路,這些政策分別在不同時期對推動農村經濟的發展起著十分重要的作用。現在的問題是如此眾多的政策,為什么沒有使農業獲得預期的長期快速增長?原因何在?一些學者將農村正在推行的新政策(如稅費改革、農業產業化經營等)稱之為繼土地改革和家庭聯產承包制之后的農村的第三次革命,從宣傳角度來講,這種比擬是無可厚非并卓有成效的。如果從經濟學的角度來看,就不很恰當,前者屬于經濟發展政策的調整,后者卻是作為農村基礎制度的創新,二者對農村發展的影響不可同日而語,我們誰都承認土地制度歷來是農村的根本,當農村發展受阻后,總是想從土地制度以外尋找解決辦法,這是令人不可思議的,根據新制度經濟學,農村制度尤其是土地制度創新不足,可能是“三農”問題久治不愈的癥結所在,可喜的是,越來越多的學者紛紛認識到農村土地制度變革的重要性,筆者孤陋寡聞,從所掌握的研究資料來看,這部分學者多集中于對中央有關農村土地政策法規的詮釋上,真正有獨到見解的極少,為了考察農村土地制度的變遷,本文提出了一個產權分析框架,揭示出產權的基本內涵、產權的主要功能以及產權制度變遷,然后,用這一框架分析我國農村土地制度的具體特征并提出簡短的政策主張。
        二、一個關于產權的分析框架
    1.所謂產權,“是一個社會所強制實施的選擇一種經濟品的使用的權利,”產權經濟學認為,人們通常把生產要素理解為所購買和使用的一個實物,而不是進行某些實際活動的權利,是錯誤的。實際上,人們擁有的是進行某些活動的權利,商品交換實質上是依附在物品上權利的交換,屬于個人的產權即為私有產權,私有制度意味著所有者有權排除其他人行使私有者的私有權,簡而言之,沒有經過你的許可或沒有給你補償,任何人都不能合法地使用或影響那些產權歸你所有的物品。
    法律權利與經濟權利是兩個緊密聯系又相互區別的概念。一般來說,法律權利會增強經濟權利,人們對資產的權利是自己直接努力加以保護防止他人企圖奪取和政府予以保護程度的函數,最后這點主要通過警察和法庭奏效,在公地上居住的人對于他們占據的土地的權利,不如合法土地所有者的權利有保障,這并不是因為他們沒有合同,而是,因為這樣的占有很難期望得到警察的保護,可是,對于經濟權利的存在來說,法律權利既非必要條件,也非充分條件。
    產權不是絕對的,而是能夠通過個人的行動來改變的,明確這一點,在分析資源配置時很有用處。雖說在私有產權下,任何雙方同意的契約條款都是允許的,它們并不是都會得到政府強制力的支持,當契約條款是屬法律所禁止的,則私有產權就要遭到否定。例如,每天工作10小時以上的契約,不管支付的工資有多高,都會被認為是非法的;或者當商品售價超過了出于政治方面考慮而劃定的某種界限時,也可能是非法的。這些限制減少了私有財產、市場交換和契約作為調節生產與消費以及解決利益沖突的手段的力量,經濟學家過去沒有利用產權概念來分析經濟行為,也許是因為他們傾向于認為產權是絕對的緣故。
    2.一項資產上的所有權是由排他性的使用權、收入的獨享權和自由的轉讓權等權利(或權能)構成的,所有這些權利就構成了“產權束”。產權束常常附著在一種有形的物品或服務上,在其他情況不變時,任何物品的交換價值都取決于交易中所包含的產權束,例如,如果一個人對一幢房屋的產權束中包含排斥在它附近的煤氣站、化工廠的權利,那么這憧房屋對它的價值就越大,排他性是所有者自主權的前提條件和私人產權的決定性特征,也是使私人產權得以發揮作用的激勵機制需要的前提條件,只有當其他人不能分享產權所界定的收益和成本時,這些效益和成本才可能被“內部化”,即才能對財產所有者的預期和決策產生完全的直接影響,只有那樣,才能將他人對該財產使用的估價傳送給所有者,所有者也才有動力,將其財產投入他人歡迎的用途,產權的排他性不是,也不能認為它是一項不受限制的權利,說產權是排他的,是因為它只受法律(或習俗)確立的那些規則的制約,在新制度經濟學家看來,西方國家產權制度的演變主要經歷了三個階段,即公有產權——排他性公有產權——排他性私有產權,從中不難發現產權是沿著排他性方向演變的。
    各種財產都可以看作是多種屬性的總和,不同財產又包含著不同數目的屬性,各種屬性統統歸同一個所有并不一定最有效率,因此有時人們會把某一財產的各種屬性的所有權分配給不同的個人,這就產生了產權的可分割性,一項資產的純所有權可與其它各種具體用途上的權利相分離,例如,對一個湖泊的所有權可與湖上釣魚的權利和在湖中游泳的權利相分離,產權的可分割性,是人類歷史上產權制度的一次重大變革,使具有不同需求和知識的人們能將某項獨特的資產投入到他們所能發現的最有價值的用途上去,與分割性緊密聯系在一起的是產權的可轉讓性,它意味著所有者有權按照雙方共同決定的條件將其財產轉讓給他人。這就是說,他能夠出售或者贈送他的財產。西方產權經濟學一般不探討產權歸誰所有的問題,主要研究如何使資源實現最優配置,而產權的可轉讓性為資源流向具有最高生產力的所有者提供了激勵,也就是可轉讓性促使資源從低生產力所有者向高生產力所有者轉移,由此可見,可分割性和可轉讓性是產權充分發揮其功能的根本保證。
    如果權利所有者擁有關于資源利用的所有權利,就稱他擁有的產權是完備的,產權是否完備主要可以通過排他性和可轉讓性來衡量,盡管完備的產權只是一種理想狀態,現實生活中的任何產權都不可能是完備的,可是排他性和可轉讓性的具備總是有效產權的基本條件。科斯的零交易成本模型反映出來的是一種完備的私有產權,在交易成本為零或自由競爭或權利能自由交換的情況下,法定權利的最初分配從效率角度上看是無關緊要的,在市場機制這只“看不見的手”引導下,能保證資源配置達到帕累托最優化。科斯本人也把零交易成本模型作為分析正交易成本模型的一個鋪墊,產權的不完備大體上分為兩種情形,一種是產權主體在界定、保護和實現權利的費用太高而自動放棄一部分權利束:另一種是國家強制性地對完備所有制的權利束中一些私有權的刪除,阿爾欽把它稱之為“所有制殘缺”,在這兩種情形下,產權初始分配和運行特征的不同都會影響資源配置。
    3.產權的主要功能是引導人們實現將外部性較大地內在化的激勵,這種激勵程度強弱決定了一種產權結構效率的大小,在一個完備私人產權和零交易成本世界中,所有權利都被充分界定、配置和實施,沒有外部性,所有未來價值都被完全資本化至當期轉移價格中,因此決策者必將承担最終的損失和收益,他也有動機在作出選擇時考慮這些損失和收益。然而,或由于交易成本太高,或由于國家干預,產權束中的一些權利進入“公共地”,決策者對有些成本和收益沒有加以考慮,存在外部性問題。戈登(Gordon,1954)和張五常(1970)系統地分析“公共地的悲劇”,在沒有進入控制的情況中,只要個人進入和使用的私人邊際成本低于或等于所有各方從資源使用中獲得的平均收益,他們就會被有價值的資源吸引,過度進入,最終的結果是公共財產的低效使用甚至是無效使用。減少公共地情況中的總損失就能帶來收益,這一預期收益激勵個人建立或修改產權以限制進入和控制資源使用。
    產權的產生和明晰化是對創造和改變產權預期收益所作的反應。新制度經濟學認為技術進步、新市場的開放、新產品的引進和資源稟賦的變化等因素引致成本收益比率的改變,從而為產權的重整提供機會和激勵,張五常和巴澤爾先后論證過,經濟學意義上的產權只是當界定權利的費用與權利帶來的好處在邊界上達到相等(也就是均衡)時,才有意義。換句話說,只有當內在化的所得大于內在化的成本時,人們才有動力去制定規則和界定產權,實現外部性內在化。外部性內在化的過程也就是產權和制度變遷的過程。
    產權制度的創新可以采取個人自愿安排和政府強制安排這兩種形式,就其最終目的而言,二者無非是想通過創新來增加潛在利潤或者降低成本,市場規模的變化、技術進步和社會各團體對收入預期的改變等都是增加潛在利潤的因素,這樣個人受這種獲利機會誘致,自發地進行產權制度的變遷,雖說這種產權變遷不需要支付強制成本,可是它不能有效地防止民間行為人和政府官員對私人投資者權利的掠奪行為,它只能為少數市場參與者利用,不能普惠市場所有的潛在參與者,并導致不公平的收入分配:如果沒有國家強制的保障,個人自愿的產權制度變遷會碰到外部性和搭便車問題。所以,由個人自愿提供的產權制度安排的供給將少于最佳供給,不足以充當經濟持續發展的基礎。政府強制安排可以矯正有效產權制度的供給不足。新制度經濟學家都承認,國家起源于產權的界定和保護的需要,國家在產權制度形成中的作用主要表現在:有利于降低產權界定和轉讓中的交易費用。產權的界定是一項十分復雜的任務,經濟績效的測量和不確定性都是必須認真處理的問題。國家通過制定度量衡標準,加強法制,可以節約度量、締約、談判和組織等方面的交易費用,國家憑借其暴力潛能和權威在全社會范圍實現所有制。按韋伯的定義,國家是一種在某個給定地區內對合法使用強制性手段具有壟斷權的制度安排,國家的自然壟斷性主要來自于國家在使用強制力方面具有很大的規模經濟,因此,國家有能力和動力去設計和強制推行由個人自愿安排所不能提供的、適當的產權制度,國家推動的制度創新是經濟增長的基本動力。
    4.道格拉斯·C·諾思在諾貝爾獎演講中把制度定義為“正式約束(如規則、法律和憲法),非正式約束(如行為規范、慣例、行為自律)和實施特征的結合體”(North,1994),產權制度是制度集合中最基本、最重要的制度,在諾思的理論中,產權理論與國家理論是緊密結合在一起的,“產權的出現是國家統治者的欲望與交換當事人努力降低交易費用的企圖彼此合作的結果。”“國家理論是根本性的。最終是國家要對造成經濟增長、停滯和衰退的產權結構的效率負責。“并且認為”國家的存在是經濟增長的關鍵,然而國家又是人為經濟衰退的根源。”人類社會經濟發展歷史表明,經濟增長比起經濟衰退更為少見,因此,探究阻礙經濟增長的無效率產權的國家方面的根源,成了新制度經濟學研究中的一個主題。
    當前的一種制度變遷理論認為,無效率的產權制度產生的根本原因應該從國家理論中去尋找,第一,是由于統治者的偏好和有限理性。國家是通過統治者的行為來實施治理的,統治者的一切行為都是為了其效用最大化,然而,統治者的效用又是租金、稅收、國內政治支持以及他在國際政治舞臺上威望的函數,稅收最大化要求國家建立完全有效率的產權,如果統治者更關心租金最大化,國內政治支持率和國際威望的提高,則往往又會使統治者的行為背離這一方向,同時,我們也要認識到,即使統治者完全是一個社會產出和國家稅收最大化者,由于他的有限理性以及經濟信息的復雜性,它仍然不能建立有效率的產權。第二,是由于統治階級內部不同集團利益的沖突。首先是統治者與其代理人之間的利益沖突,代理人的效用函數與統治者并不一致,加上統治者要對代理人進行充分監察的費用又極其高昂,這會致使統治者建立有效率產權制度的愿望落空。其次,正如舒爾茨所指出的那樣,處于統治者地位的個人在政治上依賴于特定群體集團的支持,這些集團使政體生存下去,經濟政策在這個意義上講是維持政治支持的手段。”如果產權制度變遷中受損失者是統治者依賴其支持的那些集團,那么統治者會因為害怕自己的政治支持率下降而情愿不進行產權制度變遷,從而維持無效率的產權制度。
    這種理論一般都認為國家過多地直接干預產權的界定與交換過程,是導致產權失靈的主要原因。因而,他們樂觀地認為只要正確地界定政府的職能,使政府的職能僅限于保護秩序和法治、生產公共品、出于“社會公正”目的對收入和財富進行再分配等核心職能,市場力量可以消除無效的產權結構,并促進能更好地抓住經濟機會的新產權形式的引入。這種樂觀主義的理論已受到質疑。因為產權的有效與無效是矛盾的兩個方面,它們同時共存于政府干預經濟的全過程,時代發展的總趨勢是政府在經濟中的作用越來越大,而不是有些學者所主張的“小政府”,例如,在當前最大的五個工業化經濟(美、日、德、法和英)中政府支出占GDP的百分比在1870年前后,通常為平均10%左右(Tazi and Schuknecht,1995):在20世紀30年代中期上升到25%左右,而在90年代中期高達40%以上,又如在1994年,政府開支占總需求的份額在歐共體是54%,在非歐洲的盎格魯一撒克遜國家中為39%,在東亞工業國中(不包括中國)為27%(World Economic Forum,1996)。
    盡管人們對政府干預經濟所產生的負面影響進行抨擊,幾乎每一個人都偏好于政府甚過無政府狀態。經濟發展是與政府職能的擴大分不開的,而政府職能的擴大又主要是生產和再分配職能擴大的結果。可是,我們也不可忽視政府職能的局限性。例如,在政府保護性職能中存在一種傾向,即喜好強調安全,而不惜犧牲對競爭系統協調能力和控制能力的培養,并因此犧牲繁榮;又如對于公共品來說,重要的是如何籌措生產資金,是否使用政府這種生產手段倒是次要的,就公共品的獲取途徑而言,政府生產肯定不具有必然性。阿萊西分析了公共部門和私人部門在可比物品和服務生產上的大量資料,證明政治性企業的業績的確比類似的私人生產者差(Alessi,1980)。
    由此可見,如何破解“諾思悖論”?并不是像有些學者所主張的那樣,通過減少政府干預,將政府職能減少至真正需要由政府來承担的核心職能,就可以消除產權的無效率方面,保存產權的有效性,進而促進經濟增長,而是在政府職能不斷擴大的基礎上,如何將政府對產權的不利影響限制在一個可接受的范圍,或者說是使政府對經濟干預的有利方面超過不利方面。正如前面分析過,由于國家在使用強制力方面具有規模經濟,政府有能力比市場、企業以更低的交易成本從事產權的界定和轉讓活動。但政府從事這種活動并非不要成本。實際上,有時它的成本大得驚人,致使政府干預的收益少于政府干預的成本。因此,政府通過制度創新增強自身的預期凈收益,是政府推進產權制度變遷的根本動力。然而,新制度經濟學也揭示了產權也是一種政治制度,產權的界定和轉讓都取決于政治談判上的討價還價,包括政府在內的每一個行為主體對一個新產權制度安排是有條件的,決定于他在目前和擬議的產權變遷中可獲得的預期相對財富。通過補償所擬議的產權界定中的潛在受害者,同時增加權勢團體的份額,一個政治上一致同意的產權制度變遷才會產生。
        三、產權視角下的農村土地制度
    我國農村經濟的興衰每次無不與土地制度的變革有關。新中國成立后,中國共產黨在全國范圍內進行了土地改革,沒收地主的土地分給無地或少地的農民,由封建地主所有制變為農民個人所有制。土地改革是在《中國土地法大綱》的框架內有條不紊地進行的,農民在分得土地的同時,也獲得了土地排他性的使用權、收入的獨享權和自由的轉讓權等權利。因而,農民對土地擁有完備的產權或者說是近似完備的產權。土地改革適應了建國初期的具體國情,用新制度經濟學的話來講,就是反映了當時新的稀缺價值和經濟機會,把農民生產積極性轉化成促進增長的經濟活動,農業生產迅速從戰爭中恢復過來并且超過歷史最高水平。好景不長,隨之而來的合作化和人民公社運動,開創了政府用行政手段隨意干涉農村土地產權的先例,“集體所有、統一經營”的體制否定了土地的排他性和可轉讓性,原來十分清晰的農村土地產權變得模糊起來,土地成為“公共地”,最終難以擺脫“公共地悲劇”的命運。家庭承包制在堅持土地集體所有的前提下,賦予農戶對承包的承包權、經營權、收益權和部分處置權,增強公有農村土地產權的排他性,農民的生產積極性再一次被喚發出來。家庭承包制的經濟績效人人皆知,筆者在此不再贅述。從1984年首次出現“賣糧難”后,農產品與工業品和其它商品的比價不斷降低,特別是從20世紀90年代中期開始,我國徹底結束了經濟短缺狀態,加上受國外低價產品大量進口的影響,農產品價格持續下跌。1997—2001年,我國大宗農產品價格下降了24.5個百分點,家庭承包制的效力已經呈現出邊際遞減傾向,無力再驅動農村經濟增長。農村經濟可持續發展要求土地制度不斷適應相對價格的巨大變化。早在90年代初期,鄧小平同志就高瞻遠矚地提出了在家庭承包責任制的基礎上,發展適度規模經營的“第二次飛躍”戰略思想。十多年過去了,我們并沒有能正確處理農民承包土地的“穩定與流轉”關系,為穩定而穩定,在實際工作中極大地輕視流轉。據農業部最近統計,以各種形式流轉使用權的耕地約占承包耕地總面積的5—6%,且多數發生在沿海發達省市。農村土地難以流轉,其根本原因也必須從當前農村土地的產權的特性中去尋找。
      第一,農村土地產權的模糊性和非排他性
    關于產權是清晰還是模糊的,政治經濟學和西方產權理論的內涵是不同的。政治經濟學從馬克思主義所有制理論出發,認為只要生產資料的最終歸屬是清楚的,就可以說產權是清晰的,而新制度經濟學認為資源的歸屬問題不是重要的,關鍵在于資源的利用效率。如果經濟人行為的私人邊際收益等于私人邊際成本,社會邊際收益等社會邊際成本,即不存在“外部性”和“搭便車”等問題,產權才是清晰的。由此可見,西方產權與馬克思所有制理論是兩個處于不同層面上的理論。所有制強調的是生產資料的歸屬及其社會性質,是一個抽象的范疇;而產權側重于資源使用的經濟效率,是一個具體的概念。理論界有很大一部分學者認為馬克思的所有制理論包含了西方產權理論思想,并且遠比其豐富,其實是一種莫大的曲解。我們當前提出產權清晰與模糊顯然不是從最終歸屬是否清楚上講的,而是從西方產權理論的角度說的。既然我們已承認了國有企業和鄉鎮企業的產權是不清晰的,我們也必須承認作為農業最基本生產資料——土地的產權也是不清晰的。因為農村土地不可能不具備經濟轉軌時期我國產權制度的一般特性——模糊性,甚至比國有企業和鄉鎮企業的產權模糊狀況更嚴重,國有企業和鄉鎮集體企業的財產分別屬于全體勞動人民和部分勞動人民所有,實際上它們二者都不能充當產權的行為主體,即出現理論界所說的“所有者缺位”,國有企業和鄉鎮集體企業產權模糊,最終原因就在于所有者缺位。一般而言,現在基本上所有公有制企業都具備完全的自主經營權和相當程度的收益權與轉讓權。農村土地產權比公有制企業更加模糊,除了農村土地所有者缺位外,還在于農民對土地的使用權、收益權和轉讓權的排他性更差。農村土地產權模糊性主要是由產權非排他性造成的。家庭承包制與人民公社相比,盡管土地產權在排他性方向有了很大進展,可是離產權充分發揮作用所要求的排他性標準還相距甚遠。下面的情況可以佐證筆者的這一結論,長期以來,在農業生產結構的調整中,我們更多地強調政府的直接干預,而忽視了農民的積極性,目前蓬勃開展的農業產業化經營也不例外,被理論界推崇備至的反租倒包、入股和信托等土地有償轉讓絕大部分都是行政性的強制流轉;1994年實施分稅制改革后,農業稅和特產稅被劃歸為地方稅種,增強了地方征管的積極性,造成了農業稅收過快增長,而且在農民上繳的各種“稅費”中,稅占1/3,農民土地收益權不斷遭受侵犯;新制度經濟學還揭示,產權制度也是一種政治制度,政治市場其效率天生不如經濟市場,正如前面已經分析過,產權的排他性并不意味著產權主體可以“隨心所欲”,不受限制地行使各種權利,產權主體必須在法律范圍內活動,如果違法,產權就要遭到否定,法律權利增強經濟權利,農村土地產權排他性差也與在農村土地產權運行中主要依靠行政手段,而不是法制有關。
      第二,農村土地產權的不可分割性和不可轉讓性
    農村土地是多種屬性和多種權利的集合體,在現行體制下,擁有土地承包權的農戶要么經營,要么拋荒,土地既不能抵押,也無法轉讓,農戶不能將土地不同屬性和不同權利讓渡給其他人,因而,承包土地的產權具有不可分割性,正是由于這種不可分割性,使土地被束縛于一個既有的承包者,其他人哪怕具備更好的知識和技能也不能對該土地進行利用,稀缺的農村土地無法從低生產效率領域流動到高生產效率領域,造成了當前農村有地無人種,有人無地種,這種兩難局面,究其原因,當然與前面所提到的產權非排他性有關,問題是城鎮土地也具有產權模糊和非排他性特征,為什么其可轉讓性要遠遠高于農村土地?沿海經濟發達地區的農村土地在產權非排他性方面與內地一樣嚴重,可是前者的農村土地流轉工作已有一定程度進展,而后者至今難以起步,由此可見,農村土地的不可轉讓性,除了產權的非排他性因素外,還有其它重要原因。
    新制度經濟學認為,產權的可轉讓性取決于其效率性。城市土地和發達地區農村土地比落后地區農村土地可轉讓性高,主要原因在于其土地具有較高的效率,其實,不僅產權的可轉讓性而且產權的產生和明晰化等無不都是對預期收益的反映。任何經濟主體,只有當農村土地流轉給他帶來的收益大于他為之所支付的成本時才有動力去推動農村土地的流轉,農村土地的交易成本過高、缺乏競爭的市場環境、各種權利不能自由交換等都是阻礙土地流轉的因素,農村土地特別是落后地區的土地產權的轉讓性差,主要在于土地的收益不斷下降,東部地區鄉鎮企業和城市第三產業較發達,現在非農業收入在農民總收入中的比重高達70%,加上東部地區農業主要以我國具有比較優勢的蔬菜、花卉和水產品等為主,外向型農業較發達,很多地方已成為我國重要的農產品出口基地,而中西部地區大量農村剩余勞動力無法向第二、第三產業轉移,非農業收入在農民總收入中的比重不足40%,農業生產中人地關系日趨緊張,農村土地不得不承担起就業和生活保障功能,無法體現效率原則,加上中西部地區又是我國糧食主產區,雖說近年來,各地區都花大力進行農業生產結構調整,可是在國內農產品大量生產過剩和國外農產品大量進口的雙重擠壓下,農產品價格持續下跌,土地收益不斷下降,土地再無法滿足農民就業和生活保障需要,農民不得不選擇“民工潮”這種形式。盡管存在各種城鄉隔離的歧視性政策,農民仍然愿意拋棄土地,涌向城市尋找工作,其原因還是在于土地無利可圖,因而,落后地區農民一般都沒有土地流轉的積極性,政府雄心勃勃的土地流轉計劃因沒有農民的主動參與而被束之高閣,就是發達地方的農村土地在農業領域內流轉的只占少數,而絕大部分都流向收益較高的工業和房地產和其它行業。
      第三、農村土地產權流轉中政府干預的諾思悖論
    既然由于農村土地效益差,農民不愿意自發地進行土地流轉,看來只得采取政府強制安排這種形式,去推動農村土地變遷。然而,諾思悖論對農村土地流轉仍然是適用的,即國家既是推動農村土地流轉的關鍵又是人為阻礙土地流轉的根源,為什么政府強制安排會阻礙農村土地流轉?主要有以下兩個方面的原因,首先在于農村基層政府多重目標之間的沖突。從長遠角度來講,加快土地流轉,有利于農村經濟發展,農業稅收增加和領導人的升遷。可是,在當前政治體制下,許多地方把稅收增長快慢當作考核地方官員政績優劣的首位指標,在有些地方甚至成了唯一指標。因而,在任期內,地方官員更多地關心稅收增加和政治升遷,把土地流轉作為增加地方稅收的手段,不尊重農民的意愿,隨意改變土地承包關系,借招商引資之名,任意改變農村土地用途。其次,在于農村基層政府與上級政府之間利益上的沖突。分稅制改革將好的稅種收歸中央,農業稅和特產稅成為農村地方政府收入的重要來源。現在全國約有50%以上的縣和70%以上的鄉鎮不能按時發工資,全國鄉村兩級的負債超過3000億元,加上稅費改革減輕了農民負担,導致了鄉鎮收入大量減少,使本來就難以開展的鄉鎮工作更加困難。農村基層干部雖然是黨的路線方針在農村具體的執行者,他們的效用函數與上級和中央并不一致。作為理性的經濟人,對農村土地流轉的支持是有條件的,用諾斯的話講,“如果預期的凈收益超過預期的成本,一項制度安排就會被創新。”如何對其受損的利益進行補償,是農村土地流轉賴以成功的關鍵,從一定意義上講,補償的力度決定著流轉的廣度和深度,在中央不能有效補償的前提下,很容易陷入僵局。這就是農村土地流轉“上面雷聲大,下面雨點小”的原因。
        四、構筑有利于農村土地流轉的政策框架
    理論界在農村土地制度應該改變一家一戶的分散經營現狀,使土地流轉到種田大戶,實現土地規模經營這一點上,早已形成共識。可是農村土地流轉的具體內容是什么?學者們仍然眾說紛紜、莫衷一是。現在多數學者從實物而不是從產權角度來理解農村土地制度變遷,認為通過土地使用權的有償轉讓,就可以實現這一目標。人們不能從權利的角度來理解農村土地制度的變遷,可能與以下兩個因素有關,一是在過去長期的計劃經濟體制下,人們過分強調資產的實物性,而忽視了其價值性和法律性:二是如果把農村土地制度變遷看成是產權的轉讓,似乎會動搖農村土地集體所有制性質,與農戶土地承包權長期不變的政策相違背。前面已經分析過,西方新制度經濟學的產權與政治經濟學的所有制不是同一概念,一個從資源配置的角度,另一個卻是從生產資料的最終歸屬性質來講的,二者完全可以統一在一起。從理論上講,堅持農村土地集體所有制和承認農民擁有土地產權并且可以自由轉讓是不矛盾的。筆者認為,將土地轉讓僅僅看成是使用權的轉讓,而不是整個“權利束”(即黨的十六屆三中全會所講的農民對土地承包經營的各種權利)的轉讓,也失之偏頗。因為使用權在產權束中并不是處于核心地位,遠沒有收入權、抵押權和處置權重要,如果農戶沒有排他性的收入權作保證,他就不能獨享土地流轉所帶來的收益,碰到外部性和搭便車等問題,也就沒有動力去推動農村土地流轉;如果農村缺乏土地的抵押權和處置權,使用權的流轉可能只是一種淺層的表面現象,只有核心權利流轉了,才標志著產權發生了真正的流轉,土地使用權才能自由流動,所以,土地規模經營的實現只能建立在產權流轉的基礎上,當前,我們應該努力為土地產權流轉創造有利的條件。
    首先,確保農民對承包土地的排他性權利,是農村土地產權流轉的前提條件,排他性是產權決定性特征,內涵于權利束的各個組成部分。理論界一些學者只提排他性的使用權,不提排他性的收益權、抵押權和處置權,是不全面的,權利束中的各種權利都必須具各排他性,排他性也是激勵人們將外部性內在化,發揮產權在資源優化配置中作用的前提條件,正如前面我們反復提到過,產權排他性的真正涵義在于它只要法律確定規則的制約,排斥各種人為的隨意干預。當前要落實農民對承包土地排他性,就是要嚴格執行《農村土地承包法》。由于產權是一個從西方經濟理論中借鑒來的一個術語,從其內涵來講,與《農村土地承包法》中的承包權較接近。因此,確保農民對土地產權排他性就是要確保承包權的排他性,禁止政府在承包期內隨意調整承包關系,隨意干預土地的使用收益和轉讓,相應地農民擁有自由的使用、收益和轉讓的權利。
    其次,提高土地效益,是農村土地流轉的基本動力,產權流轉遵循著效益原則。從產權的歷史演變中不難證明這一點,為什么人類率先在定居農業中建立起排他性的產權,因為定居農業比狩獵具有較高效益,又為什么公有產權必然演進到私有產權,根據新制度經濟學觀點,私有產權比公有產權更有效益,產權的產生、界定和轉讓等都是效益提出的基本要求。只有提高土地收益,農民受獲利機會引誘,才有動力自發地進行農村土地流轉,為此,我們必須采取各種有力措施,從根本上改變收益不斷下滑趨勢。這要求我們加快農村剩余勞動力轉移、農業生產結構調整、科技進步,大力發展外向型農業,從而為農村土地流轉提供機會和激勵。
    再次,積極推動農村綜合改革,為農村土地流轉創造良好的外部環境。農村土地效益差,農民不愿意自發地進行土地流轉,除了農業本身效率低下的原因外,也與政府干預過多,土地交易成本過高有關。現在人們都認為農村基層政府機構和稅費都有改革的必要,可是對其改革的深遠意義卻并沒有認識清楚,多是從減輕農民負担,增加農民收入的角度來講的。其實,推動農村綜合改革,可以降低土地的交易成本,加快農村土地流轉,進而促進農村經濟持續發展。張五常教授通過研究發現,中國經濟體制的經濟績效普遍低于發達國家的一個重要原因在于交易成本過高,而農村的交易成本又大大高于城市。通過鄉鎮合并和機構與人口的精減,可以使政府在農村管理中獲得規模效應,有利于降低農村土地產權界定和轉讓中的交易費用。稅費改革直接減輕了農民負担,更是增強了農業收益,有經濟與管理論叢武漢27~35MF1體制改革袁20042004注重經濟政策的調整而忽視農村土地制度的創新,可能是我國農業不能長期穩定增長的癥結所在,文章先提出一個產權分析框架,揭示出產權的基本內涵、主要功能以及產權制度的變遷;然后用這一框架分析我國農村土地制度的具體特征;最后,作者提出農民擁有自由轉讓的土地產權與堅持農村土地集體所有制是不矛盾的;土地規模經營的實現只能建立在產權流轉的基礎之上,當前應努力為土地產權流轉創造有利條件。制度創新/產權/規模經營/土地流轉本文為陜西省自然科學基金項目(2001G005)階段性成果。張新Analysis on Tendency of Exchange Rate and the Choices for Chinese Exchange Rate Policy
  Zhang Mao-jiang
  (Peizheng Commercial College Guangzhou Guangdong 510830)with the China integration to the outside world,the policy on exchange rate turned to be significant for the internal equilibrium,external equilibrium,and the new equilibrium for both.Meanwhile,China senses more and more RMB revaluation pressures on the opening-up of capital market after being one of member country of WTO.In this case,the exchange policy turns to be a core topic in the business research field.This article analyzes exchange rate system and points out the tendency for the policy selection on it under the Chinese economy background.袁鋮,中國財經政法大學副教授 作者:經濟與管理論叢武漢27~35MF1體制改革袁20042004注重經濟政策的調整而忽視農村土地制度的創新,可能是我國農業不能長期穩定增長的癥結所在,文章先提出一個產權分析框架,揭示出產權的基本內涵、主要功能以及產權制度的變遷;然后用這一框架分析我國農村土地制度的具體特征;最后,作者提出農民擁有自由轉讓的土地產權與堅持農村土地集體所有制是不矛盾的;土地規模經營的實現只能建立在產權流轉的基礎之上,當前應努力為土地產權流轉創造有利條件。制度創新/產權/規模經營/土地流轉本文為陜西省自然科學基金項目(2001G005)階段性成果。
2013-09-10 21:55

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