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加強民族區域自治理論研究,發展民族區域自治制度
加強民族區域自治理論研究,發展民族區域自治制度
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  民族區域自治,是中國共產黨解決國內民族問題的一項基本政策,也是我國的一項基本政治制度。民族區域自治的實施,充分保障了少數民族在政治上的平等地位和享有的平等權利,維護了國家的統一,促進了各民族間的團結合作和共同繁榮。               
  現在我國已經進入一個新的歷史時期,民族區域自治制度也面臨著進一步發展和完善的問題。如何總結實施民族區域自治的經驗,加強民族區域自治地方區情的調研,大力開展民族區域自治理論研究,進一步發展民族區域自治制度,這是擺在我們面前一個重大課題。           
  民族區域自治理論的研究,是發展和完善民族區域自治制度的先導。民族區域自治在實踐中不斷顯示出其巨大的優越性,同時也提出一些問題需要在理論上加以科學的闡明。特別是在一些重大問題上,當前理論界的認識還存在著不同的認識,急需要深入研究。                         
  一、關于民族區域自治概念的問題。什么是民族區域自治?是民族自治?區域自治?還是雙重自治?是誰自治?眾說紛紜,如:
  --“這里所說的民族自治,是一種以聚居區為基礎的少數民族的自治。這種民族自治是以區域自治為其存在與發展的條件的。”“當然,在自治地方雜居的漢族和其他少數民族也能夠享受到自治權利。”(《政治學研究》1985.3)
  --“我們所說的民族區域自治,這個‘民族’主要是廣義地泛指我國的各少數民族,而不是指某一個單一的少數民族;這個‘區域’是指憲法規定的國家行政區劃,理所當然它同該區域內聚居生活著的各少數民族是不能分開的;這個‘自治’指各少數民族聚居的地方設立自治機關、行使自治權”。(《新疆大學學報》1982.4.25頁)
  --“我們所說的民族區域自治,這‘民族’是當地居主體地位的少數民族;這個‘區域’以當地居主體地位的少數民族的聚居地區為基礎;這個‘自治’是當地居主體地位的少數民族的自治。”(《人民日報》1981.7.14)                    
  --民族區域自治“是雙重自治,既是民族自治,又是區域自治。”(《民族研究》1989.1第3頁)     
  --“我國的民族區域自治,是在統一的多民族國家內的民族地方自治制。”(《我國現階段民族理論政策十講》內蒙古人民出版社,1991年,第71頁)                 
  ……           
  對民族區域自治概念的理解極為混亂,其根本原因就在于對有關領導人的講話和法律規定的理解不同引起的。如周恩來有一段很著名的話經常被引用:
  “這種民族區域自治,是民族自治與區域自治的正確結合,是經濟因素與政治因素的正確結合,不僅使聚居的民族能夠享受到自治權利,而且使雜居的民族也能夠享受到自治權利。從人口多的民族到人口少的民族,從大聚居的民族到小聚居的民族,幾乎都成了相當的自治單位,充分享受了民族自治權利。”(《周恩來選集》下卷258頁)如果單從字面上理解“民族自治與區域自治的正確結合”這句話,必然得出“雙重自治”的結論(“雙重自治”的設想是一個偉大的創造)。如果全面理解這段話,就可以看出這段話的本意是少數民族“充分享受了民族自治權利”,即強調的是“民族自治”。正如作者后來指出的:“使所有少數民族不論聚居或者雜居都能實行真正的自治。”(同上,266頁)
  引起上述認識的混亂,還有法律規定上的原因。如:
  “各少數民族聚居的地方實行區域自治,建立自治機關,行使自治權。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。”(《憲法》第4條)
  “民族區域自治是在國家統一領導下,各少數民族聚居的地方實行區域自治,設立自治機關,行使自治權。”(《中華人民共和國民族區域自治法》序言)
  “民族自治地方的人民代表大會中,除實行區域自治的民族的代表外,其他居住在本行政區域內的民族也應當有適當名額的代表。”(同上第16條)
  誰實行區域自治?一個是“各少數民族聚居的地方實行區域自治”,這里的主體是“地方”,既然是“地方”,就包括這個地方上居住的聚居的少數民族和非聚居的少數民族以及漢族。故有的人認為“在自治地方雜居的漢族和其他少數民族也能夠享受到自治權利”也是很自然的;另一個主體是“實行區域自治的民族”。憲法和民族區域自治法都把民族區域自治地方稱作“民族自治地方”。這里顯然是把民族區域自治看作是“民族自治”的。有“自治民族”,就有非自治民族。可是,又規定自治機關中“除實行區域自治的民族的代表外,其他居住在本行政區域內的民族也應當有適當名額的代表。”這就是說,自治機關是由各民族代表組成的,其他民族是否也自治?“自治民族”如何實行“區域自治”?如何實現“少數民族管理本民族內部事務的權利”(各民族雜居在一起,彼此沒有地理界限,各民族內部事務如何區分?這一切在法律上找不到解釋。我國的民族區域自治,究竟是“民族自治”,還是“地方”自治?從法律規定上都有反映,而唯獨看不出“民族自治與區域自治的結合”。
  二、關于對自治權的認識。在這個問題上,同樣存在著嚴重的分歧。如:
  --“自治權是實行民族區域自治地方的自治機關根據法定權限,自主地管理本地區各民族內部事務的一種特殊權利。”“有的自治權則是自治地方的各個民族共同擁有的權利,該地方的任何民族都不能獨攬。”(《民族區域自治基本知識》中國經濟出版社,52頁,55頁)
  --“民族區域自治權,是指民族自治地方中實行區域自治的民族和其他民族人民依照憲法和法律的規定,自主地管理本民族、本地方內部事務的權利。”(《民族自治法基本知識》四川人民出版社,25頁)
  --“所謂自治權,就是實行區域自治的民族,當家作主管理本民族和本地區的民主權利。”(《政治學研究》1985.3第13頁)
  --“所謂自治權,就是自治機關根據本地方的實際情況,貫徹執行國家法律和政策的自主權”,“各民族都享有管理國家的平等權利,他們的平等權利就集中地表現在自治權上。”(《馬克思主義民族理論與黨的民族政策》內蒙古人民出版社1987.6,第155頁)
  “自治權利實質上是國家賦予民族自治地方的自治機關根據法律規定的權限解決少數民族特殊性問題的權限。”(《中國民族區域自治的理論和實踐》中國社會科學出版社70-71頁)
  上述諸多認識也是來源于法律規定的不明確性。在這里,僅就自治權的性質談些看法。
  自治權就是管理自己內部事務的權利。如果是民族區域自治(如各少數民族在自己聚居的地方實行區域自治,設立自治機關,行使自治權),就是管理本民族內部事務之權。如果是地方自治或區域自治(當地居民實行區域自治或地方自治,設立自治機關,行使自治權),就是管理本地方或區域內部事務之權。從民主的原則看,這種權利是不需要由人或別的什么機關賦予的,這是一個民族或一個地方的居民自然而然應有的權利。在此,可借用列寧的兩段話:
  “自決權并不意味著成立聯邦的權利。聯邦是各平等民族之間的聯盟,是一個要求有共同意見的聯盟。怎么能有一方要另一方同意的權利呢?”
  “您說‘自治權’嗎??這也不對。我們擁護所有地區都能自治,我們擁護分離權(但不擁護所有民族的分離!)。自治制是我們建立民主國家的計劃。”(《給斯·格·邵武勉的信》1913年11月23日)
  “至于自治,馬克思主義者所擁護的并不是自治‘權’,而是自治本身,把它當作具有復雜民族成分和極不相同的地理等等條件的民主國家的一般普遍原則。因此,承認‘民族自治權’,也象承認‘民族聯邦權’一樣,是荒謬的。”(《論民族自決權》)
  列寧在這里講的十分明確了,民族自治權(或地方自治權)是不應該要別人承認的,更不需要別人賦予,這里的關鍵是自治本身。《民族區域自治法》序言中指出:“實行民族區域自治,體現了國家充分尊重和保障各少數民族管理本民族內部事務權利的精神”。這里用的是“尊重”和“保障”,而不是“賦予”,其認識是和列寧一致的。弄清了自治權的性質,以上的爭論就可迎刃而解了。
  三、關于民族自決與民族自治的問題。在談到我國民族區域自治時,人們往往與民族自決權、聯邦制聯系起來。在這個問題上,理論界也存在著分歧。有的人認為,我們黨在歷史上提出民族區域自治,是黨以“民族自治的原則代替了民族自決的原則”、“放棄民族自決的原則”;有的人責難我們黨提出民族自決權是“幼稚”、“教條”;還有的人認為,我國實行民族區域自治,“是我國各民族自由意志的表現,也就是我國各民族的自決”,把民族區域自治看作是民族自決等等。這些認識在理論上不能認為是正確的,在事實上,也是不符合歷史實際的。
  中國共產黨在第一、第二次國內革命戰爭時期,提出了一系列解決民族問題的理論和政策,概括起來主要有以下內容:
  反對民族壓迫,實現民族平等和民族聯合。少數民族的翻身解放是中國革命的一部分,只有在中國共產黨的統一領導下,才能取得成功。
  承認民族自決權原則,可以分立;可以建立聯邦制國家;也可建立“自治區域”,最終實現中國“真正民主主義的統一”。
  如何認識黨在歷史上提出的民族自決權原則呢?黨提出民族自決權是有其歷史背景的。近代中國已陷入半封建半殖民地境地,國內反動統治階級對少數民族奉行民族壓迫政策,帝國主義列強對中華民族進行侵略和壓迫,國內外民族矛盾交織在一起,民族關系異常復雜。軟弱的資產階級提不出徹底的民族問題綱領,更沒有能力解決國內民族問題。只有中國共產黨才能肩負起這個重大的歷史任務。中國共產黨運用馬列主義民族理論,深刻地分析國內民族問題的性質,從中國革命任務出發,提出承認民族自決權的口號。在資產階級民主改革沒有完成的中國,提出這一口號,是徹底的反對民族壓迫的表現,是堅持最高限度的民主主義。在我國歷史上,只有中國共產黨才能這樣做。這不是“教條”,更不是“幼稚”。                     
  黨在第一、第二次國內革命戰爭時期提出的解決民族問題的理論和綱領,在抗日戰爭和解放戰爭時期有了進一步的發展。特別是黨的民族區域自治理論更加完備,并且付諸實踐。1946年陜甘寧邊區分別在關中地區的正寧縣和三邊地區的定邊縣建立了回民自治鄉;在城川建立了蒙民自治區;1947年在內蒙古建立了省一級的自治區。但這絕不意味著“民族自治的原則代替了民族自決的原則”。1945年毛澤東在《論聯合政府》中引用在中共幫助下起草的國民黨第一次全國代表大會宣言,進一步表明實施黨的民族問題綱領的堅定性。宣言說“承認中國以內各民族之自決權,于反帝國主義及軍閥之革命獲得勝利以后,當組織自由統一的(各民族自由聯合的)中華民國。”毛澤東說:“中國共產黨完全同意上述孫先生的民族政策。共產黨人必須積極地幫助各少數民族的廣大人民群眾為實現這個政策而奮斗。”建國前夕,周恩來在中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開前向政協代表做的《關于人民政協的幾個問題》的報告中又重申:“任何民族都是有自決權的,這是毫無疑問的事”。承認民族自決權,并不等于倡導分離、分散、成立小國家的要求,更不是無條件地支持一切民族分立的要求。承認民族自決權,是為了徹底地反對民族壓迫,使被壓迫民族從帝國主義兼并政策下解放出來。我國各民族享有自決權,都共同選擇了共同建國的道路,這就證明了黨的民族綱領的正確性。解放后,消除了民族壓迫,各民族獲得了平等和自由,當然,也就用不著再提民族自決權的問題。但是對國外,對被帝國主義壓迫的民族,我們仍然堅持民族自決權的原則,支持它們爭取獨立、爭取自決的斗爭。
  中國共產黨堅持實行民族區域自治政策,并不意味著對民族自決權的代替或放棄。承認民族自決權,也不是對民族區域自治的否定,二者是兩個不同范疇的問題。民族自決、民族自治都是解決民族問題的手段,但性質不同。自治制屬于國家政治制度問題,是單一制國家內部問題;民族自決是“民族脫離異族集體的國家分離,就是成立獨立的民族國家”(《列寧論民族問題》上冊民族出版社312頁)。自治權屬于地方享有的權利(或民族管理本民族內部事務的權利);自決權是民族“脫離權”,是民族享有的一種成立獨立國家的權利。列寧指出:“從社會民主黨的觀點看來,既不能把民族‘自決’權理解為聯邦制,也不能理解為自治。”(列寧《論民族問題和民族殖民地問題》205頁人民出版社)。“把自治包括進自決權是不正確的,這是明顯的錯誤”。(《列寧論民族問題》上冊404頁民族出版社)因此,不能把我國實行的民族區域自治看作是“我國各民族的自決”。
  中國共產黨早在“七大”以后就確定在我國實行民族區域自治制度。1949年第一屆全國政協會議上,各族人民的代表把民族區域自治作為解決我國民族問題的基本政策,作為一個國策,在《共同綱領》里確定下來。1952年國家制定了民族區域自治實施綱要,1954年把民族區域自治制度載入憲法。黨的十一屆三中全會后,黨中央提出要使社會主義民主制度化、法律化。考慮到民族區域自治實施綱要有許多條文已不適應新時期的需要,1984年制定了民族區域自治法。民族區域自治制度在實踐過程中不斷充實、完善、提高,但這并不是所有問題都解決了,特別是民族區域自治中的一些理論問題還需要不斷探索和認識,在實際工作中還需要不斷積累和總結經驗。
             (作者單位:內蒙古社科院)
  
  
  
前沿呼和浩特007-011A849民族研究王勛銘19951995 作者:前沿呼和浩特007-011A849民族研究王勛銘19951995
2013-09-10 21:56

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