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困境與抉擇:中國行政學的發展
困境與抉擇:中國行政學的發展
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  研究中國行政學,要有這樣一個認識,即中國行政學基本上是從“零”開始發展的。說“基本上”,是因為中國過去曾有過行政學的研究,其成績仍以文獻的形式存在;另外,老一代的行政學者尚有健在的。說“零”則是因為過去的研究成績已被塵封凝固了,加之中國行政學消亡的一段時期國外行政學的突飛猛進,使中國行政學那點微薄的家底更顯寒酸了;老一代的行政學者雖已為中國行政學立下奠基之功,但再思繁榮中國行政學心有余而力不足。
  追溯中國行政學的淵源似可定位在三十年代,無論是革命根據地,還是國民黨統治區都有過行政學的研究,直至新中國成立初,許多高等院校仍開設行政學課程。到1952年院校調整,行政學作為一個獨立學科被取消,這樣行政學研究在中國一中斷就是三十年。直到眾所周知的1979年3月30日鄧小平在理論工作務虛會上的講話(注:《鄧小平文選》第二卷,第180至181頁。)之后,行政學作為政治學的一個分支學科才于80年代初得以恢復和發展。可能正是這樣一個“零”的基點,使中國行政學初期的每一步發展甚至是微小的發展都令人炫目;當然也可能正是這種“零”的基點,使中國行政學的發展缺乏后勁。現在可以說還是停留在恢復時期的水平上,這倒不是說沒有發展,而是沒有突破。行政學發展早期遇到的困境不但沒有克服反而隨著社會生活的日新月異而加深。所以,迎來許多專家學者紛紛撰文討論中國行政學發展的困境與出路問題。
      一、成就
  評述中國行政學的成就,如上述,這種成就是在“零”的基礎上的成就。嚴格說來,這種成就不是發展而是奠基,是從無到有的成就。當然,也有學者認為中國古代的行政管理理論是極為豐富的,如“德威兼施”、“寬猛相濟”的行政思想,“法術勢兼治的帝王之學”思想等。(注:《中國行政管理》97年第10期,第17頁。)照此言之,甚至在行政學中斷時期這種行政理論也沒有消失過。其實這種統治者的馭下牧民之術根本不是什么行政學,只是格言式的行政經驗。中國原無政治學和行政學的學統,盡管傳統中國的政治與行政很發達。林尚立對其中的原因作了解釋。(注:《政治學》復印報刊資料97年第5期,第16頁。)因此,無論從中國行政學產生的傳統背景,還是從其恢復時的景況而言,現代中國行政學的發展都是一個“零”的基點。從此觀照中國行政學的發展,可能會更具理性。
  對于中國行政學自恢復以來取得的成就,國內學界似乎達成如下共識:(注:《中國行政科學發展》,劉怡昌等主編,中國人事出版社。 《行政研究信息》1997年8月12日,中國行政管理學會編。)
  1、使行政學成為相對獨立的學科,取得了應有的學術地位。
  2、初步確立了行政學研究的基本范疇和框架體系。
  3、行政學研究向分科化和專業化方向發展,開拓了一些新的研究領域。
  4、圍繞中國行政體制改革實踐中的熱點問題開展研究,提出對策,取得了一定學術成果。
  5、初步形成了相對獨立的教學科研體系,行政學理論隊伍不斷擴大(現估計約1000余人,其中具有中級職稱以上者約700人,有高級職稱者約200人),并培養了一批各個層次的研究人材(自84年起,每年有各層次畢業生約1000名)。
  6、向社會,特別是向黨政機關和青年學者傳播了行政學方面的知識。據估計全面通過各種形式學習行政學的人數有數百萬人。說明行政學已有相當社會基礎。
  7、開展國際學術交流,與國外一些行政學術團體和專家建立了廣泛聯系。
      二、困境
  早在政治學恢復的前期,就有學者指出政治學面臨嚴峻的挑戰。(注:《政治學研究》88年。)作為政治學分支之一的行政學自然也是如此。而且,十多年來行政學雖有進步,但較之更快發展的社會需要,行政學理論明顯滯后于實踐,對現實缺乏足夠的解釋力。有學者認為衡量一門學科的發展主要有兩項指標:一是科研成果,二是人才培養。(注:《政治學研究》88年。)以此標準返觀中國行政學都未盡如人意。還有學者指出:一門科學在學術和社會中的地位取決于理論建構以及這種理論指導現實世界的能力。(注:《政治學研究》96年第1期,第58頁。)從這方面看中國行政學其基礎是薄弱的。復旦任曉指出當前中國行政學的兩個突出問題是理論的貧乏和學風的空疏。(注:《中國行政管理》97年第1期。)北大周志忍批評的行政學的“概論化”傾向,說的也是這個問題。(注:《中國行政管理》96年第5期,第19頁。)
  看來,對于中國行政學面臨的困境,學界似乎也有共識,就是行政學理論基礎的薄弱,其它問題也是由此生發的。誠如曹沛霖指出的政治學發展的困境是由作為一門學科的政治學自身所致,(注:《天津社會科學》97年第4期,第5頁。)愚意行政學亦復如此。
  那么,行政學理論基礎的薄弱有哪些表現形式呢?
  1、中國本無行政學,現有的行政學體系是移植西方行政學而成的;而在此時期,中國學者雖結合中國實際對西方行政學理論作了整合,但從總體而言,中國行政學還未跳出西方的窠臼。中國行政學必須走出西方的陰影,在經歷一個引進、消化、借鑒、提高的階段后,構建符合中國國情的行政學理論體系。這是學界的共識。但共識歸共識,問題是問題,“知易行難”。這只能歸咎于中國行政學界的能力了,事實上中國學界現在就是尚無能力構建一個成熟的行政學理論體系。當然也有學者認為,中國行政學體系的建立是一個自然過程,社會處于轉型之中,有中國特色社會主義行政學體系有賴于社會主義市場經濟的確立;再者,行政學體系的建立還有待于行政學研究的分化。(注:《中國行政管理》96年第9期,第20頁。)但問題是中國行政學者若無基本的理論范疇、方法,如何研究轉型期的中國行政,又如何進行分化研究呢?
  2、行政學研究方法的單一和落后。目前的研究方法可謂是手工作坊式的手段;對行政學方法論的研究也屬鳳毛麟角。這大約與當前的行政學界的素質結構有關。應該說在行政學方法論研究方面的落后只能歸咎于自身了。
  3、理論脫離實際傾向比較嚴重。這一問題實由上述二問題衍生,理論和方法的薄弱勢必失去對現實的解釋能力和批判功能。時下許多研究多從原則、概念出發,推導、概括出若干原則,提出些這個“性”那個“化”的,空泛不堪。這種研究不但無益于行政學反而會敗壞行政學的名譽,使人們誤認為行政學是“萬金油”,從而厭棄,拒絕行政學。
  4、接踵而來的一個相關問題就是學風的空疏。行政學的一些著作和教科書,相互模仿和套用的比較多,在理論體系和邏輯結構上雷同。從現有的行政學著作的體系安排來看基本上是所謂“板塊結構”,即按行政管理的要素或塊塊建立篇章結構。這說明一些學者的治學態度尚有問題,也說明中國學界的規范建設尚須完善。
  以上所述是行政學學科本身的問題,在行政學與實踐的聯結點上,行政學也同樣面臨挑戰,突出表現就是在人才培養方面。行政學專業(也包括政治學)學生的分配遇到了困難。這一困難實際早就存在,當時就有學者探其原因,認為是學生“質量不高、專業不專及教學計劃、課程設置、教材內容等與社會需要明顯不適應。”(注:《政治學研究》88年。)所以歸根結締還是學科自身的原因,是行政學理論滯后于社會需要。而行政學理論愈是滯后于現實,行政學自身的發展就愈受到制約,甚至行政學自身的存在價值都將受到質疑。行政學要獲得發展,就要培養出適合需要、受歡迎的專業人才。透視行政學的現狀,深化整個教育改革刻不容緩。
  另外,行政學者的素質現狀也不容樂觀。由于種種原因,行政學沒有能吸引一流的人才,而現有行政學者的素質也缺乏一個自我完善的機制。
      三、對策
  本文并不想提出大而無當的對策建議,只是在分析的基礎上談談我們個人的認識。
  1、從中國行政學發展史來看,其興廢在很大程度上取決于高層領導人的個人取向,這是否成為規律,值得研究。但可以肯定的是,在現實的體制環境下,高層領導人對一門學科的態度是至關重要的。在這方面,行政學者的活動余地是較小的。
  2、前文已經明確,中國行政學發展最重要的問題是基本理論與方法的貧乏。明乎此,努力的方向也就清楚了。所以,有學者指出,行政學研究要突破僵局,就要把有限的資源投入到最迫切的需要上,在行政學基礎理論和方法上加大投入。(注:《中國行政管理》96年第5期,第19頁。)目前,行政學研究的基本傾向是十分注重其實用性。但要注意所謂應用,實質是理論與方法的應用,如無堅實的理論根基,應用只能是無源之水,無本之木。
  3、理論研究要貼向現實。這與前述并不矛盾,相反,只有貼向現實,理論的構筑才有根基,才有生命力。這里要對二者之間的關系有更深刻的理解。以往人們強調學術研究服務于現實,但行政學研究與現實之間并非簡單的服務關系。現實之于行政學理論,首先是研究的對象,其次才是服務的對象。這里還有一問題需澄清,即現實與現存的關系,二者是有區別的,用恩格斯話說,現實是具有必然性的現存。行政學研究如僅局限于現存,根據辯證法,其結果只會離現實更遠。
  4、學科本身建設問題。有學者指出政治學在自身建設中要排除各種非學術干擾,實現政治學研究的理性化,認為“政治學隊伍的學術化是當前政治學自身建設的關鍵中的關鍵。”(注:《政治學研究》97年第1期,第46頁。)這當然也包括了行政學。同時亦有學者認為中國行政學的發展從根本上取決于行政學者的職業主義精神。(注:《政治學研究》96年第1期,第62頁。)說的亦即此意。這些對于一個學科應該說是一個基本的要求,但在中國,可能任重道遠。
  5、政治學(行政學)專業學生就業難的問題誠然與教育體制等有關,但從目前說,還與學科建設本身有關。
  6、問題既明,剩下的就只是決心與責任心的問題了。
  也許有人說,中國行政學發展的現狀主要受制于客觀環境,那么與其同時恢復的法學、社會學為什么發展迅速呢?或謂行政學(政治學)的敏感區域太多,動輒得咎。但是敏感區域之外也尚未見什么研究成果呵;再者就是敏感區域也有不同的表述方法。
  總之,中國行政學今日的窘境,中國行政學者是難辭其咎的;中國行政學明日的繁榮,中國行政學者亦是難脫其責的。誠然,“冰凍三尺非一日之寒”,中國行政學欲思短期內躋身世界學術之林也是不現實的,但無疑,在中國行政學的發展中,中國行政學者的治學思想、態度與方法將是一個最有影響力的變數。
                        九八年五月
社會科學動態武漢20~21D01公共行政楊開勝/孫遠東/林文兵19991999楊開勝 孫遠東 林文兵 作者單位:南京大學政治與行政管理學系 南京 210093 作者:社會科學動態武漢20~21D01公共行政楊開勝/孫遠東/林文兵19991999
2013-09-10 21:56

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