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地方自治的理論與實踐
地方自治的理論與實踐
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  早在19世紀末期,主張政治改革的中國近代精英人士就以批判腐敗的官僚制度為出發點,提出了由士紳“自治之身,自治其鄉,再由一鄉推之一縣一府一省,可以成共和之郅邦,臻大同之盛規”的設想。① 此后,各種各樣名目的自治運動風起云涌,構成了近代中國政治史上一道亮麗的風景。但是,由于我國歷史上關于地方自治的實踐只是出于政治功利的考慮,對地方自治得以形成的社會政治條件并沒有從理論上作深入的探討,因而,真正憲政意義上的地方自治并未實現。事實上,從政治法律的角度看,由公民參與與自己本身利益相關的事務的管理,本身就是現代民主的一條重要原則。對于公民而言,與其利益聯系更密切的是地方性事務,而不是全國性事務。因此,擴大政治民主內涵的一個重要途徑和方法就是建立和發展地方自治的民主性。
  一、地方自治的理論與性質
  憲政意義上的地方自治已經有了數百年的歷史,② 但對于“地方自治”的概念,學界并沒有一個統一的定義。有人認為地方自治是指通過憲法規定,由中央授權給地方行使與地方有關的公共事務的權力,同時接受國家的監督;有的人則認為地方自治是由一定范圍內的全體居民組成法人團體,通過自治機關按照自己意志處理本區域內的公共事務,中央政府不得干預,以保護本區域內公民的合法權益的制度;有的則認為地方自治只是一種制度上的安排,通過放權的形式以減輕中央政府的管理負担。這種概念上的分歧主要是由于世界各國歷史文化背景和地方自治實踐的差異,尤其是英美法系國家與大陸法系國家在地方自治權的法源和屬性認識上的區別而產生的。
  大陸法系國家強調地方自治的國家本位,傾向于認為地方自治是在以國家為主導的前提下,通過自上而下的制度性安排而授予地方以一定的管理本地方事務的權力,國家也可以根據需要隨時撤回這種權力。因此,在大陸法系的理論中,常常將地方自治當作一種中央權力的縱向分配,與國家公權力的橫向分割形成對應,并且將此界定為民主制度的基本框架,即上下左右的權力制約。我國臺灣學者林文清就認為:“為了填補傳統權力分立原則之漏洞,遂有‘垂直的權力分立’之導入。中央與地方之關系應走出傳統之窠臼。而以民主與法治國為準據,再建彼此之關系。一方面經由民主化之要求,使得人民有權參與與自己密切關系之地方事務,并有自我形成與決定之自治權利。另一方面地方自治團體與上級監督機關或自治團體內部,藉由監督與制衡,形成‘垂直的權力分立’。”③ 而英美法系國家則相反,它基于長期以來形成的自由主義觀念,更重視地方的自主性,担心國家權力的過分強大會不正當地損害地方利益,最終侵犯公民的個人權利。因此,在英美制度中,地方不只是構成國家的基本單位,地方本身就是一個獨立存在的權利主體。中央國家機關的權力與地方國家機關的權力是通過民主的憲法進行分權實現的,與中央國家機關不是一種直接的領導與被領導的關系。地方自治的權利不是由中央分配給地方的權力,而是地方自身固有的權利。地方自治的權利不是從上而下的授予,而是自下而上的對中央權力的限制,這種意義上的地方自治旨在防止中央權力對地方事務的干涉,有利于消除地方區域的公民對強大的中央國家權力的担心。
  我們認為,英美法系的地方自治同時融合了個人自治的理念,其認識更符合地方自治的本來意義。從詞源的角度說,“自治”(autonomy)一詞來源于希臘語,“auto意即自我(self),nomos意即規則(law)。因此,自治意味著自我管理。”④ 從歷史的角度來看,憲政下的地方自治也起源于英美法系的“原產地”英國,其目的也就在于限制王權的過分強大,以維護地方自身的利益。因此,筆者試將地方自治的概念定義如下:地方自治是指一定的地域范圍內的居民自愿通過民主方式組成自治團體,產生自治機關,自行處理與自己有關的事務,一般情況下國家不得干預的一種社會管理方式。
  那么,為什么會有地方自治這樣一種制度呢?其根本的理論基礎何在?基于對地方自治的性質認識上的差異,目前學術界關于地方自治理論的說法可謂眾說紛紜。這些學說總括起來可以劃分為兩類:權利本位的自治觀和權力本位的自治觀。英美法系傾向于權利本位,而大陸法系則傾向于權力本位。權利本位的地方自治觀強調自治是包括集體自治在內的人的固有權利。由于權利具有先驗的正當性和不可剝奪性,因此這種地方自治觀更有利于保護地方自治權的行使。相反,權力本位的地方自治觀則不認為地方自治權是自治團體的固有權利。而是來自中央政府的授權,具有派生性。這種地方自治觀將地方自治僅僅當作一項制度設計,并且可以根據中央的需要隨時加以改變。這樣,地方自治就只有工具價值,其本身并不包含有獨立的內在價值。
  地方自治是人類歷史發展過程中自然產生的一種社會秩序.它是人類個體行使權利的結果。但是長期以來.地方自治一直都被當作一個與中央集權相對立的概念。后者的“權”毫無疑義是指“權力”,這導致人們不假思索地認為前者的“權”也是同一個含義。而且在憲政制度下,人們通常認為地方自治是一種縱向分權模式,即依照憲法規定將公權力從中央分割一部分歸地方行使,與立法、行政和司法的橫向分權相對應,構成憲政制度的整體框架。由于這樣一個制度模式在英美等國的成功,許多一直實行中央集權的國家紛紛效仿,將長期由中央壟斷的一部分與地方性事務有關的權力授予給地方。我國百年來的地方自治實踐,就是在這樣一種理念下進行的。直到今天,仍有人將其簡單地稱之為“權力下放”。然而,權力是個體為了更好地實現個人利益通過讓渡權利產生的,當權力的不當行使侵犯個體權利時,個體可以聯合起來收回自己的權利,使權力歸于無效。也就是說,權力可以隨時產生,也可以隨時被解除。而權利則是在人類歷史發展過程中自發形成的,具有天然的合理性。權利一經產生,除非權利主體自愿,否則不得隨意被剝奪。因此,與其說中央將權力下放給地方,不如說中央將原本屬于地方的權利返還給地方。
  在我國理論界,對地方自治權的正當性之基礎并沒有作過深入的探討,更多的只是對地方自治的功利價值和歷史演變進行反復的論證。雖然我國憲法也對地方自治規定了相應的條款,但對其性質并沒有給予明確的界定。《中華人民共和國憲法》第4條第3款規定:“少數民族聚居的地方實行民族區域自治,設立自治機關,行使自治權。”這里所指的“自治權”明顯是權利而非權力。然而《中華人民共和國憲法》第115又規定:“自治區、自治州、自治縣行使憲法第三章第五節規定的地方國家機關的職權,同時依照憲法、民族區域自治法和其他法律規定的權限行使自治權,根據本地方實際情況貫徹執行國家的法律、政策。”這里,“自治權”又變成了權力。⑤ 造成這種矛盾的原因就在于對自治權形成的基礎缺乏深刻的認識。“自治”與“他治”相對立,地方自治則與中央集權相對立。后者是權力,否則無法實現治理國家的目的。而前者則是權利,只有權利才能對抗權力,權利的對外有效性也證明了這一點。地方自治權的權利主體是自治體內的全體成員,不是地方這樣一個非人格的主體,只是由于自治體成員的自愿結合而形成一個法人組織,因此自治機關成為權利的代言人。在這一點上,地方自治體與社會自治組織,如企業、行會、社團等并無區別。⑥ 自治機關行使的權力只是自治體成員授予的對內有效的公共權力,而不是行使自治權。如果說地方自治權只是中央下放給地方的權力,那么中央也隨時都可能將這種權力收回。地方自治就變成了一個極為脆弱的東西,只是一個權宜性的制度安排,而不是個體行使權利的自然產物。再者,如果地方自治權是指自治機關行使的權力,那么自治權的主體就只是自治機關,而不是自治體成員,這就與地方自治的民主性完全背道而馳了。
  地方自治權是權利而非權力,地方自治的產生正是個體行使權利的結果。雖然所有成文憲法的國家的憲法中并沒有列舉出這項權利,但我們并不能因此而否認它的存在。人的權利是多種多樣而且隨著社會的發展不斷產生的,列舉的方式并不能窮盡所有構成個人自由的那些基本權利。除了法律列舉的那些權利以外,還有許多我們無從知道的個人權利同樣應該受到保護,地方自治權無疑是其中的一種,只是它表現為一種集體性的權利,而且與其他權利相比,它的重要性絲毫不應被低估。
  二、地方自治的權利屬性
  地方自治是權利而不是權力,那么地方自治又是由哪些因素構成的?在我們看來,地方自治是個人自主權、社會自治權與地方自我管理權的一種權利疊加。下面分而述之。
  (一)個人自主權
  “18世紀末期,激烈的和革命性的觀念橫掃西方世界。其中一種觀念便是:人民能夠自治,能夠不受君主、獨裁者、寡頭統治者或暴君的統治,可以由他們自己選舉出來的代表處理自己的事務。”⑦ 就是典型的個人自主的理念。由這一觀念出發,在法律制度上確認人民是國家主權的所有者和行使者,并賦予廣大民眾各項政治權利,使其能更好地監督政府;同時,確定國家權力與個人權利的合理界限,保證個人自治的空間不被國家所吞沒。⑧
  可以斷言,人類與動物的根本區別不在于智力的高低,也不在于能否合理地使用工具,而在于人具有理性。正如法蘭福學派對本體論意義上的“理性”的表述所言及的:“理性不應該僅僅體現在人們對目的與實現這一目的之間關系的調節上,還應該體現在對目的的正確理解和把握上,體現在對有目的之行為的后果的預見和權衡上。一句話,理性是一種人類選擇與調節自我行為的能力,其中包括對目的之選擇和確認(即確定生存的目標)。它是人類超出動物而獨具的一種認識和思維能力,正是這種能力的存在,不僅使我們能夠調整達到目的之手段,而且使我們能夠建立價值體系,對目的本身作出判斷和取舍。”⑨ 人因為具有理性,所以才可能根據自我的需求來規劃自己的人生;人也因為具有理性,所以才是自身利益最好的判斷者。“人的思想和行為屬于自己,并不受制于他所不能控制的力量或原因。特別是,如果一個人對于他所承受的壓力和規范能夠進行自覺的批判性評價,能夠通過獨立的和理性的反思形成自己的目標并作出實際的決定,那么,一個人(在社會意義上)就是自主的。”⑩
  那么,這種個人的自主權利是否來源于國家的賦予?在以往權利的研究中,我們常以“法定權利”一詞來涵蓋所有的權利類型,似乎沒有國家和法律,就沒有權利的存在。然而,國家和法律只能承認權利、保障權利,但卻不可能創造出所謂的權利。美國著名倫理學家蘭德就有一段極為經典的話,可以表達這種意義:“人類權利的源泉并非神的法律或議會的法律。而是自我的法律。A是A——人就是人。權利是存在的條件,是人類本性的要求,其目的是為了更好地生存。如果人要生活在地球上,運用理智是他的權利,根據他的自由判斷而行動是他的權利,為他自己價值而行動是他的權利,擁有他勞作的成果也是他的權利。如果地球上的生命是他的目的,他有權作為理性存在而生活:本性不允許非理性。”(11) 由此可見,自主權是屬于人的天賦權利,它是以人的自然存在為前提的。“自主”就隱含著“自治”的理念,(12) 因而自治權本身就是人的自主權的一種體現和延伸。
  法律在某種程度上也是自發形成的,而不是人為設定的結果。正因為它們是自發形成的,個體甚至沒有意識到它們的存在,因此在行使權利和履行義務的過程中,人是完全自由的,絲毫感覺不到強制的存在,正如我們不會因為不能盜竊欺詐而感到不自由一樣。換句話說,這些法律更多的是個體在行動中獲得的經驗,而不是由一個外在的強力意志為了某個目的刻意設計出來的。個體遵循這些經驗而采取各種行動,自己管理自己的事務,即我們現在所稱的自治。同時,個體為了謀取更多的利益而自愿與他人合作,他們根據血緣、氏族、地域等因素結成社團,成立行會,選舉首領直至組建地方性公共團體等等,所有這些行為都是在自由而非強制下進行的。只要沒有違反他們由經驗獲得的規則,這都是他們的權利,個體通過這些合作,從個人自治走向聯合自治,并產生出新的社會秩序。正如盧梭所說:“要尋找出一種結合的形式,使它能以全部共同的力量來衛護和保障每個結合者的人身和財富,并且由于這一結合而使得每一個與全體相聯合的個人又只不過是在服從其本人,并且仍然像以往一樣地自由。”(13)
  (二)社會自治權
  在當代中國的語境中,“國家”往往形同于“社會”,或者換句話說,我們所見的人類組織實體,只有“國家,而無“社會”。然而,在西方語境和當代政治理論中,“國家”和“社會”則是有著明顯的區別的組織范疇。所謂“國家與社會”的問題,借用學者的話來說,它表達的是這樣一種含義:個人從身份制的、血緣或地域性的共同體獲得解放;在舊的共同體瓦解的基礎上,取而代之的是直接以個人(市民)為基本單位的新的社會結合形式;這樣的結合形式一方面表現為統治直接及于個人的國民國家,另一方面則是通過個人的自由結合而形成、自立于國家或能夠與國家相對抗的市民社會。(14)
  人們在結成社團,成立行會或者組建地方性公共團體后,為了實現公共利益,必然自愿將部分原本由個人自行處理的事務交由一些公共機構來處理。在這一過程中個人實際上就讓渡了一部分個人權利,由于這種讓渡是完全自愿的,所以個人并不會產生權利被剝奪的感覺。在排除了強制的情況下,這種讓渡行為本身就是個人的權利,因為權利就是指不受他人干涉的行動自由。由于讓渡,一些原本屬于個人的權利就不再能夠行使,也即個人的一部分行動自由受到限制。公共機構為了執行公共事務,阻止個人行使其已經讓渡的權利,必然要具備某種強制力,這種強制力就是權力。但是,這種權力只是對團體內部讓渡了個人權利的成員有效,而對沒有讓渡權利的非團體成員則無效。也就是說,權利具有對外的有效性,而權力則只具有對內的有效性。
  從社會作為一個獨立單位而言,只有擁有了一定程度的自治權,才有可能與國家相對抗,從而限定國家權力的范圍,防范國家權力的濫用。正如哈貝馬斯所言:“由于社會是作為國家的對立面而出現的,它一方面明確劃定一片私人領域不受公共權力管轄,另一方面在生活過程中又跨越個人家庭的局限,關注公共事務,因此,那個永遠受契約支配的領域將成為一個‘批判’領域,這也就是說它要求公眾對它進行合理批判。”(15) 然而,社會要成為阻礙國家權力非法行使的制約主體,本身就必須借助于其自主的組織結構與自治的活動范圍,從而成為團結民眾的力量。我們常言的“不成文法”或“社會法律淵源”,就是社會自治的一種典型表現。固然,人是有共性的動物,因之造就了各地區民眾在追求法律的普適價值上的共同性。然而,當法律寄寓著特定人群對法律的追求時,它又應當具有自己的特色,甚至稱之為“地方精神”亦不為過。從這個意義上說,不同地方的人們有權為自己定規立制,也有權適用于本地文化、歷史、傳統所陶冶下的地方習慣和地方價值。“在任何地方,事件的文化背景都是法律分析的一個重要方面,正如它對于政治分析、美學分析、歷史分析和社會學分析的重要意義一樣。在法律分析方面如果有什么一般特征的話,這些特征就存在于這種文化情景化的方式之中。”(16) 當然,這并非要拒斥法律的普遍性,但法律的淵源應當體現出當地民眾對法律的期望與要求。
  (三)地方自我管理權
  在法學和政治學上,“地方”是對應于“中央”而言的。從某種意義上說,國家的權力通過中央政府的政令與制度安排來實現;而“地方”并不單單是一個由人口、土地、自然資源所構成的區域單位,在強調“地方自治”的觀念之下,它往往是地方民眾自己管理自己的社會單位和政治組織。“地方政府”這一特定的名詞,按學者論述,“‘地方’與‘政府’兩字的結合,實以這兩者之間插有‘自己’一字之詞而來。所以我們探討‘地方政府’乃由‘地方自治’而來。”(17) 由此可見,地方政府本身就是以地方自治作為基礎而來的。當然,也就因為如此,地方政府處理的事務主要是“地方事務”,地方的自我管理也僅限于對涉及地方事務的自主性安排。這正如法國當代行政法學家J.Rivero所言:“承認區別于全國性事務的地方事務這種類型(的存在)是全部地方分權的第一條件”。(18)
  為什么要由地方進行自治?從效能的角度而言,地方自治并不會導致國家宏觀調控功能的削弱,相反,它為國家精簡機構、提高管理能力提供了條件。我國臺灣學者李建良認為,“社會自治機制的建構與運作,寓有自我管理、自我調控與自我組織三位一體的功能性聯立關系,其可達到減輕國家控制社會的負担,誠可謂是國家官僚體系自我限制的一種表現”。(19) 雖然當代國家都具有“無限國家”的特征,國家日益介入人們和社會的具體事務,然而,國家畢竟只是一個政治組織,它無法操控市場,也不能直接管理地方事務。因而,由地方進行自治,既是地方事務的特殊性所需,也是國家自我限制的一種表現。
  同樣,民主政治也必然要求地方的自我管理。我國臺灣學者楊幼炯先生即明確指出:“地方政治因其與人民的日常生活密切攸關,實為國家政治的基礎,不僅關系一地方利害的事情,由地方政府辦理,就是中央的一切政令,也大半要由地方政府去執行,去推動,才能發生實際上的效果。中央機關的工作,往往側重在決策,地方機關的工作,則側重在實行。中央與人民隔離甚遠,地方政府因為接近民眾。因此地方政府與人民的關系,比之中央政府來得更深切。”(20) 沒有基層的民主,就不會有整體的民主;同樣,沒有地方的民主,也不會有國家的民主。正因如此,美國學者埃爾金將地方自治下的政治制度視為一種公眾選擇的機制。“只要有可能,公眾選擇就應該引發出這樣的論點,即什么對社會的成員們有益,而不僅僅是反映需要和利益的綜合。通過表明這種與公眾相關的情緒,這種地方的政治制度致力于加強這種情緒。而且,通過讓公民們行使判斷的權力,使這種權力得到改善。于是公民們將更能判斷他們的立法者進行審議的意圖和能力。”(21)
  因此,盡管地方自治從表面上而言,是相對于中央集權的一種制度安排,然而,如果仔細分解其權利的要素,就可以發現個人、社會與地方三種要素。也正是這種權利的有機組合,從而使地方自治具有了牢固的社會和制度根基。
  三、中國近代地方自治不發達的原因考察
  清朝末年,由于西方列強的入侵,中國處于內憂外患的深重災難之中。在社會各界和民間輿論的強烈呼吁和推動下,清政府為了挽救其搖搖欲墜的政權,不得不仿學憲政,派遣大臣出國考察,著手實行變法,地方自治是其中最重要的內容之一。清政府在變法修律的同時頒布了一系列的地方自治章程,并在全國各地加以實施。1908年,清政府頒布了城鎮鄉地方自治章程及選舉章程,次年又頒布廳州縣自治章程及選舉章程。通過這一系列的措施,形成了地方自治的初步架構。但由于保守派的阻撓.清末地方自治的權利極為有限,基本上仍然以維護皇權統治為其主要目的。
  辛亥革命后,北洋軍閥政府為爭奪其合法性地位,不得不競相打著地方自治的旗號,采取了一些地方自治的措施,其間雖然遭到袁世凱政府的阻撓,但地方自治的步伐并沒有停止。后來的南京國民黨政府遵循孫中山的遺訓,繼續推進地方自治。可以說,這一時期的歷代中國政府都將地方自治作為一項重要的政治制度加以考量。但由于此一階段國家處于內憂外患之中,統治集團一方面無暇顧及國內制度建設,另一方面又唯恐動搖其專制統治,因而地方自治并沒有按其初衷加以全面實施。直到1949年國民黨敗退臺灣,真正符合憲政意義的地方自治也沒有在中國建立起來,近半個世紀的地方自治實踐實際上以失敗而告終。
  為什么在西方社會看起來很成功的地方自治在中國總是難以取得成效呢?學術界對此作過許多研究,其中不乏深刻的見解,筆者在總結他人成果的基礎上.不揣冒昧,將其原因歸納為以下幾點:
  1.源遠流長的專制歷史阻礙了地方自治制度的形成
  在國家組織的范圍內,地方自治是一項憲政制度,它以法治為前提,以民主為依托。但中國自有文字記載以來,就是一個高度中央集權的專制社會。如果說中國有五千年的文明史,那么至少有四千多年的專制史。在專制制度下,皇權至高無上,君主專權,人民無權,一切社會活動都以服務于皇權為目的,其合法性取決于是否符合皇權統治的需要,而不是為大多數人所接受的一般法律原則。統治者為了實現其利益最大化,運用強大的國家機器將社會同構于國家之下。“在中國歷史上,國家—社會關系模式一直是強國家—弱社會形態。在中國傳統權力體系中,不存在社會獨立于國家之外,并獲得不受國家干預的自主權利的觀念和理論。”(22) 這樣的集權制度完全扼殺了自生自發社會秩序的生成空間。雖然在鄉村也存在以宗法制度為基礎的地方自治痕跡,但在中央集權的背景下,這種地方自治也淪為了鄉紳、族長的強權自治,而不是民主性質的地方自治。
  此外,在中國傳統政治思想中,統一是一個包含了濃厚的道德情感的詞匯。這緣于中國歷史上戰亂頻仍,國家不斷地處于統一與分裂的惡性循環之中。每當分裂之時,必定是烽煙四起,社會動蕩不安,百姓流離失所。交戰各方都競相打著替天行道、統一國家的旗號,并且用一套似是而非的理論來掩蓋自己爭權奪利的真實動機。而當統一之時,則國家相對穩定,百姓尚能過上一段和平安寧的日子,甚至還能產生如“文景之治”、“貞觀之治”等等之類的所謂盛世圖景。在這樣的歷史背景下,國家統一就成了中國百姓心目中最期盼的目標,并賦予它以神圣不可侵犯的地位。但是在專制體制下,統一是與中央集權結合在一起的,因此任何削弱中央權力的企圖都難免有分裂國家的嫌疑。而地方自治正是要打破中央集權的傳統,這就必然要引起百姓的恐懼心理而加以抵制。盡管辛亥革命推翻了君主專制制度,建立了民主共和國,但大一統的觀念、中央集權的觀念仍然根深蒂固,消解了地方自治思潮所產生的影響。
  2.執政者誠意的缺乏導致地方自治流于形式
  清政府是在其執政地位面臨合法性危機的情況下被迫實行地方自治的,對地方自治的真正價值并不認同,只不過想通過實行地方自治來緩解來自國內外的各種壓力,挽救其岌岌可危的專制政權。但地方自治必然也要削弱清政府的專制權力,而這又是它所不愿看到的。因此清政府總是想方設法控制地方自治的發展,并強調地方自治的功能主要在于輔佐官治,扭曲了地方自治的真實內涵。其目的只在于尋求一種國家權力與地方社會的新型關系,將權力向地方延伸,而非真正推動地方自治。如憲政編查館就曾在奏折中說:“故言其實,則自治者,所以助官治之不足也”,“地方自治以專辦地方公益事宜,輔佐官治為主”。(23)
  此外,在地方自治的具體措施上,清政府也處處給予嚴格的限制。如對選舉資格,除年齡外,還規定了性別、財產、教育程度、社會地位、居住時間等苛刻的條件,結果真正符合選民資格的比例極低,大部分民眾都無法參與地方選舉,使得地方自治淪為地方精英政治,失去了廣泛的民意基礎。
  民國初年,中國實際上處于軍閥割據的動亂狀態。對于各路軍閥來說,如何獲得權力是他們的首選目標,推行地方自治也不是其真心所愿,只不過是借以擊敗對手的手段。在臺下時高喊地方自治,一上臺就加緊中央集權。袁世凱上臺前,也曾鼓吹地方自治,當上大總統后,就于1914年下令停辦地方自治,實行獨裁統治,甚至復辟帝制。
  國民黨政府雖然標榜地方自治為訓政時期的中心工作,但在實踐中卻反其道而行之。蔣介石一方面加強其軍事獨裁統治,另一方面將保甲制度與地方自治相結合,來控制社會和民眾,防止共產黨勢力對農村的滲透,地方自治不過是為實現其政治目的的工具而已。
  總之,這一時期的地方自治是在專制政府主導下由上而下推廣實施的,完全違背了地方自治由下而上的自生自發性。專制政府的目的并不在于推動中國的民主,還人民以自由,而在于樹立其權力合法性的假象。再者,以專制的方式實行民主,和以強制推動自由一樣,本身就十分荒謬。
  3.對地方自治理論認識的不足影響了民眾的認同感
  清末發起的地方自治運動標志著中國開始由傳統專制體制向現代民主制度的轉變,但這種轉變是在國家面臨生死存亡的關頭由外力的壓迫和影響而發生的外源性轉變,其內部機制并不具備促使這種轉變自動發生的動力。中國的知識分子和政治精英們在救亡圖存的迫切心情推動下,不顧東西方歷史和文化背景的差異,將這一制度生搬硬套地適用于中國,其結果就不免要適得其反。
  首先,地方自治制度并不是西方社會哪個心智超群之人設計出來的,而是千百年來自發生成的傳統秩序。哈耶克對這種自生自發秩序有過精彩的論述:“只在一定意義上合乎目的的各種制度是如何復雜而有秩序地不通過人們的有意設計,而在人們的相互交往中形成的,它們不是源自某些人的發明創造,而是源自很多人的分別行動,而這些人當時并不知道他們在做些什么。”(24) 一種秩序的形成總是與其賴以生成的環境有著密不可分的關系。西方的地方自治制度建立在工商文明的基礎之上,經濟交往和公共利益的需要促使他們自覺地結合起來。而中國是一個典型的以自給自足的小農經濟為主體的農業社會,商品交換關系簡單,人與人之間的關系以家庭為主要紐帶。在這種生產關系之下,由于沒有多少關系到他們共同利益的公共事務的存在,就不可能將他們組織起來,也看不到有組織起來的必要。因此,將一種并不能立刻給他們帶來現實利益的制度模式強加給他們,并要他們為此支付成本,在他們看來,豈不是一件勞民傷財的事?有人將此歸咎于中國農民的愚昧落后,這完全是毫不負責任的主觀臆斷。其實中國農民很清楚自身的利益在哪里,他們需要的不是一個被強加的制度,而是人類所共同追求的自由。在沒有外力強制的情況下,一種更適合他們的自生自發的秩序自然會在他們之間產生,并且隨著他們活動范圍的擴大而不斷拓展進化,融入大社會。
  此外,中國的知識分子和政治精英們深受傳統儒家思想影響,自小接受的就是以天下為己任的教育,因而或多或少的懷有救世主的自戀情懷,似乎個個滿腹治國韜略,一到民族危難關頭就雄心勃發,以為抓住了大展鴻圖青史留名的好機會。在這種精英意識的支配下,他們往往自命清高,視普通百姓為等著他們去拯救于水火之中的群氓。社會精英分子總是以為自己很清楚他人的欲求,因而不假思索地將自己的價值觀強加于他人身上,并將自己想象成為大眾謀幸福的殉道士,但結果往往證明他們的錯誤。這種“致命的自負”連孫中山也不能幸免,他在為他的建國三段論辯護時就將人民當作是“無知可憐的幼兒”,革命黨則是保姆。他說:“我們建立民國,主權在民,這四萬萬人民就是我們的皇帝,帝民之說,由此而來。這四萬萬皇帝,一來幼稚,二來不能親政。我們革命黨既以武力掃除殘暴,拯救得皇帝于水火之中,保衛而訓育之,則民國的根基鞏固,帝民也永賴萬世無疆之休。”(25) 對此,陳炯明就曾提出批評:“訓政之說,尤為失當。此屬君政時代之口吻,不圖黨人襲而用之,以臨吾民。試問政為何物?尚待于訓耶!民主政治,以人民自治為極則,人民不能自治,或不予以自治機會,專靠官僚為之代治,并且為之教訓,此種官僚政治,文告政治,中國行之數千年,而未有長足之進步。國民黨人有何法寶,以善其后耶?徒使人民不得自治機會,而大小官僚,反得藉訓政之謬說,阻礙民治之進行。”(26) 兩者觀點的差異最終導致了兵戎相見。這種精英主義的民主觀與自由主義的民主觀正相反,后者認為任何人都不能代替他人判斷其自身的利益,“每個人都必須被看成是他或她自身欲望的最可信賴的裁決者。一旦放棄這一原則就會為某種開明的少數聲稱比人們自身更了解他們真正需要和渴望的專制主義開辟道路。”(27)
  四、地方自治的實踐及反思
  新中國成立后,為了迅速改變中國一窮二白的落后面貌,實現從農業社會向工業社會的過渡,執政的中國共產黨從這一良好的主觀愿望出發,不得不以強制手段將大量的農業資源轉移用于城市的工業建設。而要做到這一點,就必須對原來的農村社會結構進行重組,將農村納入國家權力體系,使農村成為國家政治架構中的一個組成部分。從1951年起,執政黨通過土改、互助組、合作社一直到人民公社以及其他一系列的思想政治運動,完成了對中國農村的翻天覆地的變革,從而一步步改造了農村帶有自治性質的傳統社會秩序的基礎。中國農村不再是以前那個遠離國家權力中心的相對獨立的社會自治體,而變成了國家機體的細胞組織,國家權力深入到每一個這樣的細胞組織中,農村因此喪失了自主性而變成了國家的附庸。
  然而,這樣一些既侵犯農民權利,又違背經濟規律的治國方略,很快就造成了嚴重的后果,不但沒有實現國家的現代化目標,反而對國民經濟造成了幾乎毀滅性的打擊。隨后,中國共產黨痛定思痛,總結經驗教訓,下決心走上了撥亂反正的改革道路,其中最重要的一步就是恢復農村一定程度的自治。1982年12月4日第五屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國憲法》確定了廢除人民公社體制后的鄉村組織形式,接著又于1987年11月24日由全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》,于1988年6月1日正式生效.從而確認了村民自治的法律地位。
  村民自治制度實行10多年來,雖然取得了一定的成效,但暴露出來的弊端也越來越明顯,這些弊端正是單一制國家以中央政府為主導的人為設計的自治制度所不可避免的,尤其是執政黨在推動村民自治的過程中表現出來的患得患失。更使得村民自治往往流于形式。
  首先在立法上,村民委員會的權力界限模糊不清。《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條第3款規定:村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業,調解民間糾紛,協助維護社會治安,向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。但是《中華人民共和國村民委員會組織法》第3條又規定:中國共產黨在農村的基層組織,按照中國共產黨章程進行工作,發揮領導核心作用;依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。這種規定導致村委會與村黨支部都以法律的規定為依據發生爭執時,后者往往在上級黨委的支持下占據優勢,而經村民民主選舉產生的村委會卻成了擺設。
  其次,雖然《村民委員會組織法》規定了村民自治的權限范圍,但對侵犯村民自治權的行為卻沒有規定相應的法律責任,對村委會與鄉(鎮)政府之間的關系也規定得過于空泛。以至于村委會在行使職權的過程中常常受到來自鄉(鎮)政府的強行干涉,甚至村民通過民主選舉產生的村主任由于不符合鄉(鎮)政府的利益而被其運用行政權力任意撤換。村委會的自治權根本不能對抗鄉(鎮)政府的公權力,村委會不得不淪為為鄉政府服務的機構,完全偏離了它的自治功能。
  再次,我國的農村集體土地所有權制度的內在缺陷也從實際上剝奪了農民實行自治的經濟基礎。集體土地所有權與土地的國家所有權完全處于不平等的地位,后者往往通過公權力限制前者的權利行使,這樣導致了作為農民主要生存資源的土地實質上掌握在政府手中,政府可以輕而易舉地利用其控制的資源對農民的自治權進行干涉。
  此外,我國目前仍在實行的戶籍制度也嚴重制約了地方自治權的行使。地方自治權是建立在公民自治權的基礎之上的,它的一個基本功能是形成競爭型政府,即各地方自治體按照各自的方式治理本地方事務,同時也與其他自治體競爭。但形成這種競爭的前提是人口能夠自由流動,即任何地方自治體內的成員如果對本自治體的自治方式或工作效率不滿,除了可以用選舉表達意見以外,還可以用腳投票,離開本自治體投奔其他自治體。然而我國的戶籍制度限制了公民的自由遷徙權,農村土地承包制度也在客觀上羈束了這一權利的行使。在這種情況下,自治體成員即便對本自治體不滿或權利受到侵犯,也只能被迫接受,這也是現在部分村民委員會委員之所以被地方強權惡勢力所控制的原因。
  五、結語
  綜上,大陸法系國家與英美法系國家關于地方自治這兩種模式,在人類歷史中所產生的影響和作用各有不同。由于我國幾千年來中央集權的慣性,在地方自治模式上選擇傾向于大陸法系的國家本位主義,長期以來,地方自治一直都被當作“權力下放”,在實踐中導致地方自治不彰。從英美法系地方自治制度來看,地方不只是構成國家的基本單位,地方本身是一個獨立存在的權利主體。因此,地方自治的權利不只是由中央分配給地方的權力,地方自身有更多的固有權利,這些權利不是從上而下的授予,而是自下而上的對中央權力的限制。本文認為,地方自治是人類歷史發展過程中自然產生的一種社會秩序,它是人類個體行使權利的結果。在憲政制度下,地方自治是一種縱向分權的模式,依照憲法規定將公權力從中央分割一部分歸地方行使,與立法、行政和司法的橫向分權相對應,構成憲政制度的整體框架。我國百年來的地方自治實踐,過分強調國家本位,而忽視了地方的自主性。其實,真正意義上的地方自治的實現與完善,有必要限制強大的國家權力,國家權力的范圍只應該限定在與全體國民共同利益相關領域的范圍內。我們相信,隨著我國民主法治建設步伐的不斷加快,地方自治制度在不遠的將來必將在我國得以完善。
  注釋:
  ① 朱國斌:《近代中國地方自治重述與檢討》,載張慶福主編:《憲政論叢》(第2卷),法律出版社1999年版,第339頁。
  ② 當然,這只是從自治與憲法的結合而言。實際上,西歐封建社會的領主之治及文藝復興后意大利等地的城市自治,亦可屬于地方自治的類型。有的學者則追溯至更早的時期,如美國學者黑費勒就認為,“我們‘仍然擁有’的概念是自治,歷史學家和政治理論家把這個追溯到日耳曼的叢林里和古希臘,這要視他們的愛好和目的而定。”[美]埃德溫·T·黑費勒:《美洲共和國是什么構成的?》,載[美]斯蒂芬·L·埃爾金、卡羅爾·愛德華·索烏坦編:《新憲政論——為美好的社會設計政治制度》,周葉謙譯,生活·讀書·新知三聯書店1997年版,第253頁。
  ③ 林文清:《地方自治與自治立法權》,揚智文化事業股份有限公司2004年版。第18頁。
  ④ [德]漢斯—喬基姆·海因茨:《國際法上的自治》,載王鐵志、沙伯力主編:《國際視野中的民族區域自治》,民族出版社2002年版,第210頁。
  ⑤ 參見周安平:《豐十會自治與國家公權》,載《法學》2003年第1O期。
  ⑥ 美國傳統的法學理論即作此理解。美國學者艾德里克指出:“在法律理論上,美國每一個地方政府都是政府所設的一間公司。在英美歷史上的某段時期,私人公司與市行政機關之間并無特殊差別。兩者之間的顯著區別是慢慢形成的。但是把市政府看作是公司,這個觀念在法律上仍然是很清楚的。”見[美]查爾斯·R·艾德里克:《地方政府》,載[美]斯提芬·K·貝尼編:《美國政治與政府》,賓龍譯,河北大學法律學系1981年翻印本,第140—141頁。
  ⑦ [美]詹姆斯·麥雷格戈·伯恩斯:《美國國會》,載[美]斯提芬·K·貝尼編:《美國政治與政府》,賓龍譯,河北大學法律學系1981年翻印本,第39頁。
  ⑧ 密爾就提出了關于個人權利與國家關系的三條原則:第一,由個人來做會比政府來做更好的事情,應由個人來做而政府不得干涉;第二,有些事情一般看來似乎由個人來做未必能有政府做得好,但為了加強個人主動的才能,鍛煉他們的判斷能力,還是應由個人來做而政府不要干涉;第三,盡量縮減政府的權力,因為政府既定職能的每一增加,都有可能使公民逐步成為政府的或執政黨的依附者。參見[英]約翰·密爾:《論自由》,程崇華譯,商務印書館1959年版,第118頁以下。
  ⑨ 引自楊春學:《社會人與經濟秩序分析》,上海三聯書店·上海人民出版社1998年版,第228頁。
  ⑩ [英]史蒂文·盧克斯:《個人主義》,閻克文譯,江蘇人民出版社2001年版,第49頁。
  (11) [美]愛因·蘭德:《新個體主義倫理觀——愛因·蘭德文選》,秦裕譯,上海三聯書店1993年版,第89頁。
  (12) 按照國外學者拉皮德斯的說法,有四種法律上的“自治”概念:(1)為依據某人自己在某些事務方面的自由決定的權力;(2)作為獨立的同義詞;(3)為權力下放的同義詞;(4)作為自治實體在某些特定的領域內排他的立法、行政和作出裁定的權力。同注④。上述四種含義中,前兩者屬于“個人自治”的內容,而后兩者則是在“地方自治”的意義上使用的。
  (13) [法]盧梭:《社會契約論》,何兆武譯,商務印書館2003年版,第19頁。
  (14) 王亞新:《內在的理解與冷靜的批評》,載張靜主編:《國家與社會》,浙江人民出版社1998年版,第91頁。王先生此文是對同書中梁治平先生《習慣法、社會與國家》一文所作的評論。
  (15) [德]哈貝馬斯:《公共領域的結構轉型》,曹衛東等譯,學林出版社1999年版,第23頁。
  (16) 張冠梓:《論法的成長——來自中國南方山地法律民族志的詮釋》,社會科學文獻出版社2000年版,第23頁。
  (17) 楊幼炯:《政治科學總論》,(臺灣)中華書局1967年版,第564—565頁。
  (18) 朱國斌:《塑造地方自治的新模式——對法國1982年地方分權法理論與實踐的考察》,載張慶福主編:《憲政論叢》(第2卷),法律出版社1999年版,第455頁。
  (19) 李建良:《法律制度與社會控制:法治國家中法律控制能力及其界限之問題初探》,載林繼文主編:《政治制度》,中央研究院中山人文社會科學研究所2000年版,第74頁。
  (20) 楊幼炯:《政治科學總論》,臺灣中華書局1967年版,第569頁。
  (21) [美]斯蒂芬·L·埃爾金:《憲政主義的繼承者》,載[美]斯蒂芬·L·埃爾金、卡羅爾·愛德華·索烏坦編:《新憲政論——為美好的社會設計政治制度》,周葉謙譯,生活·讀書·新知三聯書店1997年版.第165頁。
  (22) 陶鶴山:《市民群體與制度創新——對中國現代化主體的研究》,南京大學出版社2001年版,第194頁。
  (22) 故宮博物院明清檔案部編:《清末籌備立憲檔案史料》(下冊),中華書局1979年版,第728頁。
  (24) [英]哈耶克:《自由憲章》,楊玉生等譯,中國社會科學出版社1999年版,第89頁。
  (25) 居正:《中華革命黨時代的回憶》,轉引自葉曙明:《1922年的陳炯明與孫中山》,載《南方周末》,2003年4月17日。
  (26) 《陳炯明集》(下卷),中山大學出版社1998年版,轉引自葉曙明:《1922年的陳炯明與孫中山》,載《南方周末》,2003年4月17日。
  (27) Berlin: Four-Essays on Liberty,p.133.轉引自[英]安東尼·阿巴拉斯特:《西方自由主義的興衰》,曹海軍等譯,吉林人民出版社2004年版。第36頁。

法治研究杭州51~59D411憲法學、行政法學周小平/劉志強20072007
自治/自治權/地方自治/國家統治
地方自治是指一定的地域范圍內的居民自愿通過民主方式組成自治團體,產生自治機關,自行處理與自己有關的事務,一般情況下國家不得干預的一種社會管理方式。地方自治是人類歷史發展過程中自然產生的一種社會秩序,它是人類個體行使權利的結果,因而它是權利而不是權力。從構成要素上講,地方自治是個人自主權、社會自治權與地方自我管理權的一種權利疊加。自清末以降,地方自治一直是中國政治進程中的主要內容,但由于政治家在制度建設上更多的基于政治功利的考慮,因而真正符合憲政意義的地方自治在中國史上并未建立。這表明,在國家體制范圍內,地方自治的實現與完善,必須限制國家權力。
作者:法治研究杭州51~59D411憲法學、行政法學周小平/劉志強20072007
自治/自治權/地方自治/國家統治
2013-09-10 21:56

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