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憲法規范若干問題研究
憲法規范若干問題研究
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  憲法規范是憲法學原理研究的重要課題之一,如果我們將憲法學研究分為形式研究和實質研究的話,憲法規范的研究必然是形式研究的龍頭。然而,多年以來,對于憲法規范的研究僅僅停留在對憲法規范特點的概括和說明上,至于更為具體和更為廣泛的研究則較少。為深化這一問題的研究,筆者對一些學術界較少涉及的有關憲法的問題談一點體會。
      一、憲法規范的形成
  對憲法規范形成的研究有助于我們把握憲法規范的范圍、層次和效力,因而它是憲法規范研究的首要問題。憲法規范的形成一般要通過法定主體依照法定的立憲程序或其他程序來完成。從實踐看,憲法規范的形成有以下幾種方式:
  1.制定。制定是形成憲法規范的最基本方式,憲法的主體規范都是通過這一形式產生的,憲法的制定方式又分為兩種情況:
  一種是具有制定的主體以立憲程序制定,由此產生憲法典或重要的憲法性文件。立憲程序由下列步驟構成:(1)提出草案。先是設立具有廣泛代表性的制憲機構,然后由制憲機構提出憲法草案;(2)審議草案。憲法草案擬定之后,通常提交給制憲會議或普通代表機關審議,當然有的國家還有特殊的憲法草案審議程序。如在美國,最初的立憲活動實際上就是成立國家的過程,因而憲法草案由制憲會議形成后,便提交各殖民地議會審議通過。在我國,憲法草案在提交代表機關審議前,還有一個全民討論審議的程序。1954年憲法的制定過程是,先由中央人民政府成立具有廣泛代表性的憲法起草委員會,由它根據中共中央提出的憲法草案初稿確定憲法草案。對憲法草案的審議經歷了三重討論,第一次是各方面代表人物的討論,參加討論的有8000多人,討論進行了兩個多月;第二次全民討論,參加討論的有1.5億多人,也進行了兩個多月;第三次才是全國人大代表審議。1982年憲法草案的審議也是以類似的程序進行的。(3)通過草案。通過憲法草案一般都采用絕對多數票制,即制憲會議或代表機關以全體成員的2/3以上或3/4以上多數贊成通過,有的國家還以公民投票的方式通過憲法。在美國,憲法草案還是經兩年時間以3/4以上州議會通過的程序而成為正式憲法的。(4)憲法公布。公布是憲法制定的法定程序,通常由制定會議或代表機關公布。
  憲法規范以制定方式形成的另一種情況是以普通的立法程序制定憲法性文件,這些憲法性文件也是憲法規范的組成部分。如選舉法、國家機關的具體組織法規、地方自治法規等。
  2.認可。認可也是憲法規范形成的主要方式之一。它是指對已有的政治習慣或政治文件、法律文件進行憲法確認,使其成為憲法規范的一部分,憲法慣例的形成和一些憲法性文件的形成就采用這種方式。憲法規范的認可有立法認可和非立法認可兩種情況。立法認可是由國家立法機關或憲法法院依照立法程序明示認可,而非立法認可往往是政府默示承認。例如,歐共體國家以國內立法的方式確認歐共體法具有比本國法更高的法律效力,就是對歐共體法的一種明示性憲法規范認可。而我國國家高級領導人員的人選的提名程序,尊重先由中國共產黨中央委員會提出建議,再由全國人大主席團依照法定程序正式向大會提名的做法,就是一種默示性憲法規范認可。
  3.判決。在英美國家的司法制度中,承認法院具有創制法律規范的功能,因而形成的判例法規范是法律規范體系的重要組成部分。在這些國家,憲法法院、議會上院、普通最高法院依照司法程序進行的判決中,既有對原有憲法規范的解釋和說明,也有對原有憲法規范的補充、發展,從而創設出在內容上或適用范圍上全新的憲法規范是例證。這些具有創憲性質的判決,有的由此成為憲法慣例從而確立起一種新的憲政運作制度,如1803年美國聯邦最高法院對“馬伯里訴麥迪遜”一案的判決形成了美國憲法監督的基本模式;也有的憲法性判決雖然不能成為一種憲法慣例,但它對以后類似事件的處理具有指導性約束力,可以作為具體規范充當類似案件的判決依據。這些判決都是憲法規范形成的一種方式。
      二、憲法規范的邏輯結構
  憲法規范的邏輯結構,就是憲法規范作為憲政行為規則必須具有的形式要素。在憲法規范的設計中,形式要素的齊備是保障其實有規范性的前提和基礎。
  與所有的法律規范一樣,完整的憲法規范也是由假定條件、行為模式和法律后果三部分構成的。假定條件,是指憲法規范中規定的適用本規范的條件或情形;行為模式,是指憲法規范中規定的允許、授權、要求、禁止、鼓勵的內容,即對假定事項的處理原則;法律后果則是指憲法規范中規定的違反或符合該規范時將要產生的制裁或獎勵措施。
  憲法規范的邏輯結構并不等于憲法條文的內容結構。憲法規范是憲法條文的內在本質,憲法條文是憲法規范的外在表現。同一憲法規范,其邏輯結構的不同部分可能體現在不同的憲法條文中;而同一憲法條文,也可能體現不同憲法規范邏輯結構的不同部分。因此,憲法規范在邏輯結構上的完整性與憲法條文的包容內涵并不吻合。憲法規范必須在邏輯上由假定條件、行為模式和法律后果三部分構成,否則便不成其為憲法規范,也無以保證其現實的規范性;而每一憲法條文實際上不一定包含其所規定的憲法規范的所有邏輯環節。
      三、憲法規范的效力
  在我國學術界,關于憲法規范的效力一直有兩種觀點。一種觀點認為,憲法規范的效力就是憲法的效力,即具有最高的法律效力,是普通立法的基礎,任何普通法律不能與它相抵觸,任何人不能有超越它的特權;另一種觀點則認為憲法規范具有最高權威性,但無具體懲罚性,它通過其他法律達到制裁目的。(注:《憲法學》(全國自考教材)第18頁,許崇德撰寫,1994年4月北京大學出版社出版。)兩種觀點都值得商榷。首先,憲法規范的效力不能與憲法的效力相等同。憲法的效力是指憲法作為國家根本法對整個國家生活和社會生活進行調整所具有的最高法律效力,它體現為權威的最高性、覆蓋面的廣泛性和作用的原則性。而憲法規范的效力則是指憲法規范作為一種行為規則所具有的具體約束力,它具有作用范圍的特定性和作用方式的具體性,二者不能混為一談。其次,不能將憲法規范的效力等同于憲法條文的效力。憲法規范作為完整的規范形式必然包含“法律后果”,而法律制裁與懲罚是其中最重要的表現。憲法規范的法律制裁究竟是以憲法條文的方式表現出來還是以普通法律規范的形式表現出來,只是一個立法形式表現的問題,它并不影響憲法規范法律制裁效力即具體懲罚性的客觀存在。不能因為憲法條文沒有具體制裁措施,就認為憲法規范沒有具體懲罚性。否則,就會導引出憲法規范沒有具體強制力的結論。而憲法條文沒有表現出具體制裁,并不等于憲法規范就沒有具體制裁效力,更不等于憲法規范沒有具體的強制效力。第三,不能將憲法規范效力等同于具體制裁,更不能將“制裁”等同于“懲罚”或普通的刑事、民事制裁。憲法規范的效力有多種表現方式。
  筆者認為,憲法規范與其他法律規范一樣具有強制性效力,而且是最權威性的法律強制效力。憲法規范的效力具有以下幾方面的獨特表現,這也是憲法規范效力不同于普通法律規范效力的特點。
  1.宏觀調整效力
  憲法規范的宏觀調整效力,就是憲法規范所具有的按照民主憲政原則和國家政治統治需要,從大的方面提出原則,理順和規范各種國家關系和社會關系的實際作用和效果。憲法規范的宏觀調整效力是通過憲法立法中一系列“禁止”、“鼓勵”、“提倡”、“保護”、“限制”等的條文來確立國家基本政策,通過公民基本權利和義務的規定來確定國家與公民之間的關系,通過各種宏觀政策和國家基本制度的規定來明確各種政治力量在國家生活和社會生活中的政治地位及其與國家之間的關系、相互之間的關系,通過對國家機構建設的基本原則的規定來確定國家機關相互之間的地位和關系等,來最終得到充分發揮和表現,從而形成規范國家生活和社會生活的實際效果的。
  2.微觀組織效力
  憲法規范和微觀組織效力就是指憲法規范具體組織、協調、指導國家權力行使過程的實際效果和作用。憲法規范的微觀組織效力是通過憲法立法中一系列“授權”、“命令”、“限定”、“職權”、“職責”、“關系”、“原則”、“程序”等的條文來確定各國家機關組織和活動的規則、程序、職權范圍和權力行使方式及限度,從而實際發揮作用的。
  3.政治確認和制裁效力
  憲法規范的政治確認和制裁效力是指憲法規范所具有的對特定主體和事項賦予或剝奪、確立或撤銷其政治地位、政治權力、政治效力、政治關系的實際效果和作用。這是憲法規范與其他法律規范在效力上最典型的不同。憲法規范的政治確認和制裁效力是通過憲法立法中有關政治地位、政治原則、基本制度、公民基本權利和義務以及選舉、監督、罷免、彈劾、不信任投票、撤銷、宣告無效、剝奪權利和地位等方面的規定實現的。
  從上述憲法規范效力的幾種形式可以看出,憲法規范的效力從根本性質上講是一種政治性法律效力,無論是宏觀調整、微觀組織還是政治確認與制裁,都是一種政治運籌和政治約束,都有政治目的和政治功能包含其中。那么,憲法規范存在不存在非政治的效力呢?回答是否定的。因為即使是表現于其他普通法律之中的,屬于憲法規范完整結構范圍的懲治性制裁,也不是簡單的普通法律制裁或懲罚,而是憲法規范政治制裁效力的延伸和替代性措施,最終是憲法規范政治制裁效力的表現。例如,我國刑法中關于侮辱罪、誹謗罪和誣告陷害罪的規定,如果被視為憲法保護公民人格尊嚴這一規范的法律后果的話,那它就是憲法第38條“禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗誣告陷害”這一規范的政治禁止效力的延伸的具體表現。
  最后,還有必要指出的是,憲法規范的效力是具體的,也是直接的,但這種效力的作用方式卻是直接作用和間接作用之分。這是由于人們對憲法規范效力層次的要求和理解不同或者相對于不同的作用對象而言所致。如有的憲法規范相對于某一類社會的調整來講,其效力能夠直接發揮;但相對于該類社會關系中的具體事項和人頭來講,其調整效力的發揮則需要通過中間層次具體化。正因此,就使憲法規范效力作用的過程呈現出所謂直接性和間接性來。但不能由此就將憲法規范的效力分為直接性效力和間接性效力,因為效力的作用方式的直接與間接乃是人們主觀理解的不同所致,它與效力本身還是不能等同的,應該說,憲法規范對社會和國家生活的調整與規范效力都是直接的。
      四、憲法規范的適用
  憲法規范的適用是與憲法規范的強制性和直接的規范性相聯系的一個問題,憲法適用既是憲法強制力和規范性的要求和具體表現,同時也是憲法強制力和規范性的實現和保障。如果沒有憲法適用,憲法的規范性便無從談起,甚至憲法的存在價值也有必要從法律的范疇劃入道德的領域。在我國憲法學界,關于憲法的適用有兩種認識:一種觀點認為,憲法不存在適用問題,因為憲法規范具有原則性和概括性特點,沒有直接的強制力,雖然有規范性但沒有適用性;另一種觀點認為憲法有適用性,但由誰適用以及如何適用卻無人探討。對第一種觀點筆者是持否定態度的,其理由已在“憲法規范效力”部分關于憲法規范具有直接強制效力的論述中有所說明。下面主要談談憲法適用的有關問題。
  何為憲法適用?憲法適用,就是國家專門機關依照法定程序將憲法規范實施于國家生活和社會生活,促使守憲主體執行憲法,依憲辦事的法律活動。就具體內容來講,憲法適用包括正常適用和非正常適用兩種。憲法的正常適用,是指國家有權機關依照法定程序制定憲法性的法律和有關實施細則,使憲法規范中帶有原則性的規則具體化,或為可直接適用的憲法規范提供督促執行的措施,或者對已有憲法規范的含義進行解釋說明,以保證憲法規范具體執行的活動。憲法的非正常適用,則是指國家有權機關依照法定程序對違憲行為進行裁決,確定違憲責任和實施憲法制裁的法律活動。憲法的非正常適用是憲法正常適用的最有效法律保證。
  憲法適用不同于憲法執行或憲法遵守。憲法適用是為憲法執行或憲法遵守提供可操作性條件,同時督促憲法執行或憲法遵守,因而帶有強制性、主動性和專門性;憲法執行或憲法遵守則是按照憲法規范辦事,具有服從性、被動性和廣泛性。憲法適用的主體是負有法定職責的國家有權機關,而憲法執行或憲法遵守的主體既包括國家機關,也包括社會團體、政黨、各種政治力量、武裝力量和公民個人。憲法適用性的目的是使憲法執行或憲法遵守有則可循、有則必循,而憲法執行或憲法遵守則最終使憲法規范得以實現,憲政秩序得以形成。
  憲法適用也與普通法律的適用有所不同。普通法律的適用僅是指司法機關依照法定程序運用法律規范審判并制裁違法行為的活動。但憲法規范的適用除違憲審查外,還包括憲法性立法具體化和憲法解釋,這也是由憲法規范的原則性特點所決定的憲法規范在適用上的特點。
  憲法適用必須要有一定的條件:
  1.要有專門的機關。無論是立法具體化、憲法解釋,還是違憲制裁,都必須要有專門的機關專司其職,而且這些專門機關還必須具有行使該項職權的人力、物力和時間條件,以保證憲法適用的有效進行。在外國,憲法適用的機關是議會和特定的違憲審查機關;在我國,如果按照現行憲法的規定,憲法適用的機關應該是全國人大和全國人大常委會。
  2.要有嚴密而合理的法律程序,以保證憲法適用的準確、及時、有效和有秩序,防止其中的隨意性和違法行為。一般來講,憲法適用程序包括普通立法程序、憲法解釋程序和違憲審查程序。這些程序的設計及其作用應該是具體、全面、互相協調的,同時也應該是互補的和聯動的。
  3.要有公正性,即憲法適用本身要嚴格依照憲法和法律辦事,不能受各種與憲法,憲政精神相違背的相關利益群體和相關政治主體的影響和干涉,以保證憲法適用的純潔和有效。
  4.要有權威性和強制性,即憲法適用的過程和結果要在全社會具有一體遵行的約束力,否則,憲法適用將會流于形式,憲法秩序更不可能實現。
      五、憲法的局限性
  任何社會調整的方式、手段、機制、規范都不是萬能的和絕對的,它們既有積極作用的一面,同時又有其一定的局限性,有的甚至還有一些消極作用或可能帶來的逆反效應。憲法也不例外,它的積極作用和局限性是并生并存的。對憲法的局限性進行研究,有助于全面準確的把握憲法的功能與作用,通過對憲法立法技巧和普通法律的完善來彌補不足,通過憲政運作盡量做到趨利避害。
  依筆者所見,憲法的局限性有如下種種:1.立法過于原則,伸縮性較大。這往往導致憲法規范失去內在確定性,執法者隨意性較大,并容易使其逃避責任;2.立法過粗,常留有憲政執法上的空白,易于形成執法獨斷專行,導致憲法被架空;3.規范設計偏重行為模式,憲法制裁很多情況下依靠具體法律來規定,導致憲法規范立法中特色性的憲政制裁較少,降低了憲法的規范性和權威性;4.制度性的確認和規定多,而實施性的規范少,導致憲法的監督保障無則可循,憲法往往流于形式;5.憲法對執政黨的行為沒有規范,導致執政黨參與國家民主決策和民主施政過程中憑其黨內規章和習慣操作,缺少有效規范。而一旦執政黨濫用憲政組織和參與權力則必然導致憲政失控。
  憲法的以上局限性為中外各國憲法所共有,不獨為個別國家的特征,當然就這些局限性的危害程度來講還是存在著國家之間的差別的。就憲法局限性的成因而言,立法不具體和立法過粗的局限性根源于憲法規范的原則性特點,這主要要通過完善憲政實施過程來解決,而不能單純地通過大幅度憲法立法過細來達到目的;而后三點局限性則根源于憲法立法的傳統缺陷,可以通過憲法立法調整來彌補。
  具體講,消除憲法局限性有以下對策;
  第一,加強普通立法。這樣一方面可以使已有的憲法規范更為具體而具有可操作性,另一方面也可以普通立法來規范憲法中不便規定的憲政管理空白事項,保證將憲政實踐行為納入法制化軌道。事實上,法制網絡的健全和完備是保證憲法規定和憲政精神最終落實的有效條件,如果沒有層層普通立法將憲法的規定逐次具體化,憲法的原則規定就猶如空中樓閣而無法接觸和規范現實社會的人頭和事項,憲政實施就失去依托條件。憲法統率普通立法,普通立法彌補憲法規范過于原則的不足,二者的統一作用才能建立起憲政秩序。
  第二,強化憲法解釋。憲法解釋的功用在于闡發憲法原則,明確憲法規定的立法原意,同時也可根據憲政精神和憲法原則推出具體的合憲的行為規則。所以,強化憲法解釋,一方面可以解決憲法實施中出現的問題,保證憲法適用的統一性和憲政精神的準確貫徹,另一方面也可彌補憲法立法的過于原則和填補立法空白。
  第三,改進立憲方法,探索和完善真正的憲政制裁方法體系,盡量將憲法規范的制裁部分納入憲法和憲法性法律,使憲法制裁不但在理論上成為與刑事、民事、行政制裁相并列的一種法律制裁方式,而且使憲法制裁在憲政實施中發揮最權威的主導性作用。同時,要注意在憲法立法中協調好制度確認和憲法保障措施立法的關系,使憲法監督和憲法制裁、憲法保障等制度在憲法條文上系統化、規范化。
  第四,重視違憲審查。違憲審查一方面可以將一些憲法不能規定或不便規定的憲政管理事項納入規范化的范圍以內;另一方面在沒有相關憲法規范立法前提下能起到規范社會憲政實踐的作用;而一旦有了憲法規定,違憲審查又是督促其實施的最有效手段。所以,重視和強化違憲審查是彌補憲法局限性的重要一環。
  
  
  
當代法學大連1~4,7D411憲法學、行政法學董和平19981998董和平 作者 西安西北政法學院 教授 郵編 710063 作者:當代法學大連1~4,7D411憲法學、行政法學董和平19981998
2013-09-10 21:56

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