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市場經濟條件下對民族區域自治的思考
市場經濟條件下對民族區域自治的思考
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  民族區域自治,是中國共產黨處理民族問題的重要措施,作為一種法律政治制度,它不僅是中國解決國內民族問題的根本方法,也是當代中國民主與法制建設所不容忽視的主要內容之一。1984年,《中華人民共和國民族區域自治法》正式頒布實施,標志著運用民族區域自治的法律手段解決國內民族問題的有效與成熟。從民族區域自治法實施的情況看,它基本符合中國的國情。在民族區域自治法的指導下,我國民族關系得到很大的改善,有力地維護了國家的統一。但是,在中國社會步入市場經濟后,如何加強民族區域自治的地位,使之有力地促進少數民族地區經濟文化的發展,進一步改善和協調民族關系,是值得認真研究的問題。
      一、民族區域自治的特點和目的
  關于民族區域自治的特點和目的,通常是這樣表述的:民族區域自治,就是在統一的國內家,在統一的憲法基礎上,由少數民族自己管理本民族本地區的事務,就是“在一切管理機關中”都是懂得各該民族“語言和生活習慣的自己人”,就是使他們“用自己的腳走路”。〔1 〕這就是說,民族區域自治就是要通過民族形式吸引少數民族人民參加管理國家其他政治、經濟等活動,加強中央與地方的聯系,在民主的基礎上鞏固國家的統一和民族團結,促進各民族的共同繁榮。在我國,民族區域自治具有以下特點:
  1.一切實行民族區域自治的地方,都是中華人民共和國不可分離的部分。這是由中華人民共和國是統一的多民族國家這個原則所決定的。國家與自治地方的關系是中央和地方的關系。
  2.中華人民共和國是工人階級領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家,一切權力屬于人民。這就決定了我國的民族區域自治,是以工農為主體的少數民族人民的自治,自治地方的自治機關,是我國的一級地方政權,其性質也是人民民主專政,也必須實行民主集中制,必須服從中央和上級國家機關的領導,必須代表人民群眾的利益。
  3.《中華人民共和國憲法》是我國的根本大法,是全國各民族人民共同制定的,全國人民都必須遵守。因此,一切民族自治地方都必須遵循它所規定的總原則和總道路。就是說,必須堅定不移地接受黨的領導,走社會主義道路,貫徹執行國家的政策、法令,履行它規定的各項義務。
  4.各民族自治地方,都是以少數民族聚居的地區為基礎建立起來的。每個自治地方,不論大小,都有一定的行政管理區域。
  民族區域自治,就是在多民族構成的統一國家內,在少數民族聚居地區或少數民族分布較為集中的地區,由少數民族實行區域性的民族自治,享有管理和決定本民族和本地區內部事務的法定自主權,享有根據本民族和本地區的實際情況貫徹國家政令的自主權。因此,我國民族區域自治機關的自治權具有四個特性:
  首先,廣泛性與局限性的統一。自治權的廣泛性,一是指享有自治權的主體具有廣泛性。從1947年5月1日內蒙古自治區成立,到目前為止,全國已有5個自治區、30個自治州、124個自治縣(旗),全國55個少數民族中已有45個少數民族實現了自治。這表明眾多少數民族和自治機關行使著自治權,因而具有廣泛性。二是指法律規定的自治權具有廣泛性。從1984年頒布的《民族區域自治法》來看,自治權的規定涵蓋政治、經濟、文化等等方面,計27條。內容涉及各個方面,十分充實,非常廣泛。所謂局限性是指自治權不是一切權利的總稱,而是僅僅局限在管理本地區的各民族內部事務。因為各民族的合法權利和利益很多,可分為兩大類,一類是處理民族外部事務權利,即參與管理國家大事;另一類是處理自身民族內部事務的權利,即自治權。兩部分相加,才是一個民族在國家里享受的全部權利。如果把自治權說成是當家作主權,那只能理解為當自己的家,作自己主的權。就中國政體和國情而言,任何一個民族都不能單獨管理國家大事,獨自當家作主,這是各民族共同的事情。另一方面,自治權只能在憲法、民族區域自治法及其它法律規定的領域里行使,并要在中央政府統一領導下,維護祖國統一,保證在本地區遵守和執行憲法和其它法律。
  自治權的廣泛性和局限性缺一不可,這是辯證的統一。片面強調哪一方面都是錯誤的。集中與自治,集權與分權是相互制約的,自治是相對的而不是絕對的自治。民族自治區廣泛享有自治權而又受到中央集權的制約;中央政府統一領導祖國大家庭,而又給民族自治地方適當自主權,充分體現了國家的高度統一與自治地方的高度自治這樣一種和諧的關系。
  其次,從屬性與自主性的統一。國家授予民族自治地方的自治權,是從屬于國家權力的,對自治機關來說,意味著必須執行,沒有選擇的余地。但這種職權又具有很大的自主性。如上級國家機關的決議、決定、命令和指示,不符合本地實際,可以變通執行或停止執行,可以自主地安排和管理地方性的經濟建設事業和制定經濟建設的方針、政策和計劃等等。可見,自治權的從屬性和自主性的統一,使民族自治地方既同全國的步伐基本保持一致,又充分發揚地方特色,自主地進行本地區建設。
  第三,單享性與眾享性的統一。在自治權中一部分權利是由實行自治的民族單獨享有的,如管理本民族內部事務的權利,保持和改革本民族風俗習慣的權利,自治機關的主要領導由自治民族担任等,這就是自治權的單享性。各民族共同分享的自治權,如自治機關的人員組成,資源的開發利用,經濟建設的受益,招工招干等等,這就是自治權的眾享性。正確認識自治權的單享性和眾享性的統一特點,才能正確處理好自治民族與非自治民族之間的關系。
  第四,地域性與全局性的統一。地域性是指行使自治權的地域限制。全局性是指行使自治權不僅關系到實行民族區域自治地區的興衰,更關系到祖國的繁榮與鞏固。兩者的統一決定了各少數民族在自己的區域自治地方有自主管理本民族內部事務的權利,國家從宏觀上有保障的義務。權利與義務密不可分,一方有權利,另一方必有義務。或者互為權利義務。
      二、市場經濟條件下自治權的不完整性
  在認識民族區域自治的特點和目的之后,討論民族區域自治在市場經濟條件下的運行機制,有助于我們尋找如何幫助民族自治地方加強自治地位,促進少數民族自治地方經濟發展的方法。從我國開始步入社會主義市場經濟體制以來,民族區域自治的運行機制中存在一些問題,這些問題影響到民族自治地方的發展和繁榮,引起少數民族同胞和民族理論界的積極關注,歸納起來有這樣一些認識。
  1.國家政策與《民族區域自治法》的關系問題。《民族區域自治法》明確規定:“國家堅持實行各民族平等、團結和共同繁榮的原則”;“努力幫助民族自治地方加速經濟和文化的發展。”對民族自治地方的自主權尤其是自主管理和安排地方性的經濟文化建設事業的權利,作了一系列具體的規定。如自治機關在“國家計劃指導下,根據本地方的特點和需要,制定經濟建設的方針、政策和計劃”,“根據國家法律規定和本地方經濟發展的特點,合理調整生產關系,改革經濟管理體制”,“根據民族自治地方的財力、物力自主地安排地方性的基本建設項目”等等。應該說這些法律規定與民族地區經濟、社會發展的需要是一致的。這些法律規定與市場經濟的規則基本相符,只要認真貫徹執行,是能夠為少數民族和民族地區進入市場經濟提供保障的。但是,在具體執行的過程中,特別是在民族自治地方經濟社會發展過程當中,這些法律規定與中央各部門出臺的政策經常出現相左的情況。趙宏慶、馬平在《試析民族區域自治同宏觀發展戰略的失衡問題》一文中大聲疾呼:民族區域自治的“落實的關鍵卻不在自治地方而在于國家”!〔2 〕現實情況也正是這樣。以財政稅收為例,1980年以來,中央對民族地區實行了新的財政體制,先是“劃分收支,分級包干”,后又發展為“劃分稅利,核定收支,分級包干”。按這個體制的規定,收支全部留歸自治地方,支大于收的差額,由國家核定一個基數,給予定額補助,每年遞增10%。這與過去“統收統支”的舊體制相比,明顯的優越性是由大“大鍋飯”改為“分灶吃飯”,責權利結合,調動了民族地區理財的積極性,也體現了對民族地區的照顧。但是,執行這個體制后,由于民族地區經濟起點較低,過去的一些照顧又計入了遞增10%,財政收不抵支成為普遍的問題。另外,國家出臺的各種減收增支因素全部由自治地方負担,增收因素卻要參與分成。再者,凡是全國性的政策都是“一刀切”,一個樣,如中央財政借款、撥改貸、征集交通能源基金和建筑稅等,沒有區別少數民族地區與一般地區,都是同一比例,同一標準,較少考慮民族地區的特殊情況和特殊開支因素,使民族地區可支配的財源大大減少,給經濟落后的民族地區增加了負担,使民族地區感到壓力很大。由于我們長期執行的是收支一條線的財政體制,稅收管理體制也受到了制約。反映在稅收上,民族地區與先進省市相比,處于吃虧地位。對收入上交的先進省市來說,全國統一減免稅,主要是減中央的收入,而對收入全留的民族地區來說,減的卻是自己的收入。先進省市與民族地區,在同等的稅收管理權限范圍內運用稅收杠桿發展經濟時,這一問題愈來愈突出。由于先進省市稅收大部分要上交中央財政,所以在減免稅上,口子往往比民族地區開得大,對地方經濟的發展促進也就快。而對稅收全留的民族地區來說,由于受自身財力的限制,要考慮平衡地方的財政收支,因此減免稅往往摳得很緊,不敢放手運用減免稅的經濟杠桿去扶持和照顧本地方的生產。這種先進省市用中央的錢“養雞下蛋”,而民族地區不得不“殺雞取蛋”的不合理、不平等現象,使民族地區與先進省市的差距不但難于縮小,反而不斷拉大。因此,從增強民族地區自身發展活力,從逐步消除歷史上造成的各民族間事實上的不平等這一角度看,雖然有法律和經濟幫助的保障,但國家政策和國家在經濟上的保障顯然不足,對民族自治地方的稅收優惠政策相當一部分難以落實,從某種意義上講,甚至有擠掉自治法基本內容的情形。對照《民族區域自治法》中的27條自治權,各種經濟、社會改革政策出臺后,這些自治權變成一般化,或者被一刀切了。
  2.自治地方“縣改市”問題。隨著我國社會向工業化方向的發展,人口城市化日益顯著,民族地區許多州縣將逐步改為市。因為,改為市的建制后,一些關于城市建設和城市發展的優惠政策有利于地區工業化的發展。而我國憲法和民族區域自治法中規定,民族自治地方設置是自治區、自治州、自治縣三級,沒有市的建制。這樣,一些民族自治地方改為市后,民族區域自治地方的數量將逐漸減少,最終將只有五大自治區、一些自治州和一些滯后的自治縣。此外,縣改市后,少數民族和民族地區的自治權將不存在,少數民族和民族地區經濟、社會發展的特殊性很容易被忽視。
  3.資源開發與資源共享問題。民族自治地方有資源,少數民族應該以資源開發起步,靠開發資源來發展自己。《民族區域自治法》第28條規定:“民族自治地方的自治機關根據法律規定和國家的統一規劃,對可以由本地方開發的自然資源,優先合理開發利用。”這個規定應該說對民族地區的經濟發展是很好的,但這是一條準用性、委任性法律規范,自治地方開發資源的權利是特定國家機關賜予的。所以,本地方可開發的資源是哪些沒有明確規定。從資源開發的情況看,許多可開發的資源都被國家“法律規定和統一規劃”了,可供民族地區開發的資源少得可憐。有些資源開發初見成效,又被上級國家機關統一去了(如旅游資源)。實際上,民族地區是守著金盆討飯吃,這就是富繞的貧困!
  此外,國家在少數民族地區開發資源時,民族地區沒有得到合情合理的收益,正如《南方巖溶山區的基本自然條件與經濟發展途徑的研究》報告中指出的:“開發能源應促使當地經濟的發展,這是一個非常現實的問題,以往國內對這個問題注意不夠,當地農民只得到一次性貼償的極少部分。搬遷后失去肥田,重新開墾坡地,又造成水土流失,結果貧困面貌未變。”〔3〕這種狀況長期困擾著少數民族和民族地區, 在許多地方成為熱點問題。
      三、完善民族區域自治制度,為少數民族和民族地區進入市場經濟提供必要的保障
  在社會主義市場經濟條件下,少數民族和民族自治地方要順利進入市場經濟,參與市場競爭,加快自身發展,達到各民族共同繁榮,必須按照黨的民族綱領,修訂不適應少數民族和民族地區發展的政策和法規。
  首先,民族自治地方要敢于運用現有法定的自治權。要有敢于運用自治權的勇氣,就要增強自治意識,區分自治與鬧獨立、地方民族主義的界限。關于多民族國家實行民族區域自治的目的我們已經在前面討論了,這里著重談談鬧獨立與地方民族主義的問題。鬧獨立和地方民族主義的最明顯的標志就是孤立、保守、排外,〔4 〕在政治上不要共產黨的領導。可以說,敢于運用自治權與鬧獨立和地方民族主義沒有什么必然聯系。恰恰相反,敢于運用和正確運用自治權是貫徹執行中央政策,與黨中央保持一致的具體體現。因此,各民族人民都要意識到,在民族自治區域內,不論是少數民族還是漢族,都是自治地方的主人;不論是少數民族聚居區還是漢族聚居區都是自治地方不可分割的部分,都享受法定的自治權;不論是自治民族,還是非自治民族都是自治權的受益者。所以,民族地區各民族人民要為自治權的充分行使獻計獻策,盡心盡力,以加快自治地方經濟的發展。在當今市場經濟條件下,民族自治地方的干部,尤其是各級領導干部要學會正確運用上級國家機關的政策,特別要對某些新形勢和自治地方發展的民族政策、法規,進行大膽調整,對某些政策或新體制進行超前試驗,使民族政策能夠適應社會主義市場經濟的要求,再創民族政策的新優勢。一般說來,國家的政策是從宏觀的角度制定的,放之各民族、各地區而皆準,但具體到某一民族地區,或某一條款未必都適用。即便是專門為民族地區制定的政策,具體到某一民族地區未必就適用。所以,如何根據本地區的實際運用上級國家機關的政策,使之符合本地區、本民族的實際,促進當地經濟文化的發展,是民族地區干部理論素質、政策水平的重要體現。
  敢于運用自治權,必須學會善于運用自治法來加以保護。自治法是憲法之下的一個基本法,是為保證少數民族和民族地區政治經濟文化發展而制定的,除全國人民代表大會外,任何國家機關、社會團體和公民都無權予以變更或撤消,上級國家機關的各項規定和政策都不得與自治法相抵觸。行使自治權就是為了保證加速少數民族和民族地區的政治經濟文化的發展。所以,民族地區有理由有效地運用自治法來保護自治權的行使,維護少數民族和民族地區的正當權益。
  其次,理順國家與自治地方的關系。關于國家與自治地方的關系,《民族區域自治法》已經有詳細的論述。從執行的情況看,在國家與自治地方的關系方面,過分強調國家統一領導而忽視民族區域自治,過分強調民族自治地方對國家的義務而忽視讓民族自治地方充分行使權利。之所以出現這種情況,問題就在于自治權的確定程度上。據統計,自治權的27條規定,有14條是“確定性規范”,有13條是“準用性規范”或“委任性規范”。一般說來,準用性和委任性法律條文在執行時,容易偏重于國家而忽視民族自治地方的權益。因此,要正確處理好國家與自治地方的關系,在強調國家統一領導的同時,必須注意維護自治地方的自治權益,國家機關在執行“準用性和委任性”法律規定時,要尊重自治地方的實際,使自治地方在《民族區域自治法》允許的范圍內充分行使自治權。要處理好國家與自治地方的關系,必須加強監督保障機制,形成內部監督與外部監督相結合、法律監督與行政監督相結合的監督網絡機制。唯有這樣才是民主與集中的有效結合,自治法才能得到有效的保護。比如,自治法第二十條規定:“上級國家機關的決議、決定、命令和指示,如有不適合民族自治地方實際情況的,自治機關可以報該上級國家機關批準,變通執行或者停止執行。”如果上級國家機關拖延答復或者不予答復,自治機關也無可奈何,這就必須有一個監督機關和嚴格的多層次的監督機制予以監督。因此,完善民族法律體系,修訂準用性和委任性法律條文,增加法律監督機制是民族自治地方發展的迫切需要,是社會主義市場經濟建設的必需。
  國家機關在出臺某項政策時,應當充分考慮到少數民族和民族地區的實際,力戒“一刀切”。比如前面提到的財政借款、撥改貸、征集交通能源基金和建筑稅等都是一刀切;又比如投資方面的“三個一點”政策,即“中央出一點,部門出一點,地方出一點”。發達地區因為能夠拿出“一點”,就可以得到另外“兩點”,而少數民族和民族地區因為貧窮拿不出“一點”,而得不到另外“兩點”。這種政策對于發達地區來說是一種扶持,對民族地區來說無疑是一種“抑制”。長此下去,民族地區與發達地區差距將繼續擴大,將有礙于民族地區進入市場經濟,各民族共同繁榮就會成為空話。
  第三,修訂《民族區域自治法》。自治法的頒布實施,對于維護國家的統一和各民族團結,民族自治地方的經濟、社會各方面的發展,起到了積極的推動作用。隨著社會主義市場經濟體制的確立,民族自治地方的穩定和發展迫切要求對自治法進行修訂。除了前面提到的法制配套問題之外,我們認為,關于民族地區的縣改市問題、資源開發問題都應當進行修訂。
  1.自治縣改市的問題。隨著人口城市化和社會主義市場經濟的發展,許多自治縣將逐步達到改市的條件。如果《民族區域自治法》沒有市的建制,那么,民族自治地方將逐漸減少。為了使少數民族和民族地區盡快發展,以達到各民族共同繁榮的目的,自治法中有必要增加自治市的建制。
  2.資源開發問題。《民族區域自治法》第28條規定,民族自治地方的自治機關依照法律規定和國家的統一規劃,管理和保護本地方的自然資源,對可以由本地方開發的自然資源,優先合理開發利用;國家在民族自治地方開發資源,進行建設的時候,應當照顧民族自治地方的利益,作出有利于民族自治地方經濟發展的安排,照顧當地少數民族的生產和生活。相應地,在國家頒布的《森林法》、《草原法》、《礦產資源法》等法規中,也有類似的條文。然而,十幾年的實踐提醒人們,這些法律條文的實施在照顧民族自治地方利益,作出有利于地方經濟發展的安排,照顧當地少數民族生產生活諸方面仍存在不少問題。究其原因,這些都是準用性、委任性法律規范,對資源開發的具體權力有賴于特定的國家機關賜予。因此,在對自治法進行修訂時,應當明確對于自然資源豐富,但沒有得到合理開發的民族地區,除國家投資開發外,允許和鼓勵地方以各種形式(包括引進外資)進行開發,并要明確哪些是屬于自治機關管理的、可開發的資源,只有這樣,才能使自治機關在開發資源的操作上有其自主性和靈活性,也才能調動自治機關管理和保護本地方自然資源的積極性。
  此外,國家在開發民族地區自然資源時,必須切實考慮民族地區和少數民族的利益,以促進少數民族和民族地區的經濟發展。國外有些經驗是值得我們借鑒的,如美國為田納西河流域的開發而成立的管理局(TVA)。美國田納西河流域原來也是一個貧困落后的地帶, 美國政府在開發田納西河水電資源的過程中,專門成立既有政府權力、又有企業經營主權的田納西河流域管理局,統管整個流域的開發,實行能源、防洪、航運、農業、化工、林業、環保、旅游及休養的綜合開發治理。經過幾十年的努力,田納西河流域已經變成一個富裕發達的地區。借鑒田納西河流域的開發管理經驗,國家在開發民族地區資源時,首先應當把資源開發與環境治理結合起來。單純的開發而沒有治理環境,其結果也不可能促進當地經濟發展。只有把開發與治理環境結合起來,才能提高當地的生態環境質量,并使農民增加收入,促進當地工農業得以全面協調發展。其次,應當給予當地合理的收益分成。大多數能源是不可再生的,如果資源開發貽盡,當地經濟還發展不起來,這就是十足的掠奪,勢必傷害少數民族和民族地區的感情。因此,開發能源的收益除了給農民一次性補償外,還應該給予地方利潤、稅收上的定額返還,并提取一定的收成,作為發展當地經濟的基金。只有這樣,少數民族和民族地區才能享受到國家在民族地區開發資源的好處,才能促進民族地區的經濟發展。
  民族區域自治是我國的基本政治制度,《民族區域自治法》是我國的一項基本法律,是少數民族和民族地區經濟文化發展和各民族共同繁榮的法律保障。我們必須根據社會主義市場經濟的總體要求,修訂《民族區域自治法》,確保民族自治地方的自治地位,從而使民族地區順利進入市場經濟,促進民族地區的經濟文化發展,維護祖國的統一。
  注釋:
  〔1〕《斯大林全集》第四卷P358。
  〔2〕《民族理論研究》,第四期P87。
  〔3 〕趙延年主編:《中國少數民族和民族地區九十年代發展戰略探討》,中國社會科學出版社,1993年版,P456。
  〔4〕參見《民族詞典》,上海辭書出版社,P366, “地方民族主義”條。
貴州民族研究貴陽61~66A849民族研究楊昌儒/張北平19981998在社會主義市場經濟條件下,如何加強民族區域自治的地位,促進少數民族和民族地區經濟文化的發展,是一個值得認真研究的問題。本文認為,根據我國民族區域自治的特點和目的,民族自治地方必須敢于和善于運用法定的自治權,理順國家與自治地方的關系,在強調國家統一領導的前提下,必須尊重民族自治地方的自治權,要做到這一點,必須建立強有力的監督機制,并且必須根據市場經濟的要求,修訂《民族區域自治法》,設立“自治市”,允許民族自治地方自主開發本地自然資源,國家在民族自治地方開發資源時,必須充分考慮民族自治地方的利益。市場經濟/民族區域自治楊昌儒,1956年生,貴州民族學院民語系主任,副教授張北平,1959年生,貴州省民委政策研究室主任。 作者:貴州民族研究貴陽61~66A849民族研究楊昌儒/張北平19981998在社會主義市場經濟條件下,如何加強民族區域自治的地位,促進少數民族和民族地區經濟文化的發展,是一個值得認真研究的問題。本文認為,根據我國民族區域自治的特點和目的,民族自治地方必須敢于和善于運用法定的自治權,理順國家與自治地方的關系,在強調國家統一領導的前提下,必須尊重民族自治地方的自治權,要做到這一點,必須建立強有力的監督機制,并且必須根據市場經濟的要求,修訂《民族區域自治法》,設立“自治市”,允許民族自治地方自主開發本地自然資源,國家在民族自治地方開發資源時,必須充分考慮民族自治地方的利益。市場經濟/民族區域自治
2013-09-10 21:57

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