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建國以來我國區域經濟發展戰略的演變及思考
建國以來我國區域經濟發展戰略的演變及思考
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      建國以來我國區域經濟發展戰略的演變過程
    一、歷史留給共和國的地區經濟發展的遺產
  追溯我國經濟發展的歷史軌跡,可以明顯地看出經濟重心經歷了一個由北向南遷移的歷史過程,區域經濟發展的不平衡早已長期存在。從先秦到東漢后期,我國經濟文化的重心都在北方的黃河中下游一帶。魏晉南北朝時期,經濟重心開始向南方遷移。唐朝后期,江南地區的經濟在全國已占有相當重要的地位。至南宋時期,我國的經濟重心已遷移到南方。明清時期,東南沿海一帶商品經濟有了很大發展,出現了資本主義經濟的萌芽,該地區在我國經濟發展中的地位更顯重要。
  1840年鴉片戰爭之后,資本主義經濟從東南沿海地區涌入中國,使東南沿海地區成為我國現代經濟的發源地和重心所在。然而神州大地戰亂頻繁,民族資本主義在外國資本和官僚資本的夾縫中艱難發展,我國現代經濟成分雖然有了一定發展,但地區分布不平衡的狀況絲毫沒有改觀。直至中華人民共和國成立的1949年,全國工業70%以上集中在占國土面積不到12%的東部沿海狹長地帶,面積占國土45%的西北和內蒙廣大地區,工業產值僅占全國的3%,面積占國土23%的四川、云南、 貴州和西藏,工業產值僅占全國的6%。可見, 歷史留給新生的共和國的是一個區域經濟發展極其不平衡的局面。
    二、區域經濟平衡發展戰略的初步確立:國民經濟恢復和“一五”計劃時期
  新中國建立之初到1952年,是我國國民經濟恢復時期,國家面臨的主要經濟任務是醫治戰爭創傷,克服經濟困難,為全面進行經濟建設創造條件。由于我國原有的現代工業大多分布在東部沿海地區,因而經濟恢復的重點依次是東北、華東和華北地區,西部地區主要是進行一些交通建設。同時,為了改變工業生產過分集中于沿海地區的不合理現象,國家采取一定措施逐步將沿海地區一部分電力、鋼鐵、機械制造和輕工企業內遷,使其更接近原料產地。從1949年至1952年期間,東部沿海地區的工業產值由100.2億元增加到243.2億元,內地工業產值則由40億元增加到100.1億元,兩者分別增長了1.43倍和1.5倍。
  從1953年開始,以“一五”計劃的制定為契機,國家開始了大規模的經濟建設,并初步確立了區域經濟平衡發展的戰略。為了改變東強西弱的經濟發展不平衡的局面,實現地區生產力的合理布局,也出于備戰的需要,國家加大了對中西部的投資。據統計,在蘇聯援建的“156 項工程”(實際施工150項)中,內地為118項,占79%;沿海為32項,僅占21%。同期安排的國內建設項目694個,其中內地472個,占68%;沿海222個,僅占32%。如果以投資額來計算,1952 年國家對沿海和內地的投資占全國投資額的比重分別為43.3%和39.3%(因扣除了全國統一購買的機車車輛、船舶、飛機的費用,所以兩項相加不等于100, 下同),到了1957年,這一比例則分別為41.6%和49.7%,內地投資比例有了大幅度的上升。由于投資增加,加速了內地工業的發展。在1952年到1957年期間,沿海地區工業年平均增長為17%,內地工業則為20.2%,內地工業產值占全國工業總產值的比重也由1952年的26.9%上升為1957年的33%。表明我國區域經濟平衡發展戰略的實施取得了初步成效,沿海和內地經濟發展不平衡的狀況有一定改觀。
  “一五”計劃后期,我國經濟建設中的許多問題開始暴露出來,蘇聯也開始對傳統的經濟發展模式進行反思。在這樣的背景下,黨和國家領導人開始自覺地研究和探索中國自己的經濟發展道路。1956年初,劉少奇召集工交部門負責人匯報、座談,提出經濟建設中要注意輕工業和重工業、沿海和內地、戰時和平時等關系的問題。之后,毛澤東又在《論十大關系》中專門論及沿海工業與內地工業的關系:“沿海的工業基地必須充分利用,但是,為了平衡工業發展的布局,內地工業必須大力發展。”“新的工業大部分應該擺在內地,使工業布局逐步平衡,并且利于備戰,這是毫無疑義的。但是沿海也可以建立一些新的廠礦,有些也可以是大型的。”“好好地利用和發展沿海的工業老底子,可以使我們更有力量來發展和支持內地工業。如果采取消極態度,就會妨礙內地工業的迅速發展。”(注:《毛澤東選集》第五卷,第270頁, 人民出版社,1977年版。)這一報告定下了我國區域經濟發展戰略的基調,即以區域經濟的平衡發展作為戰略目標,使我國地區生產力布局合理化;以內地工業作為戰略重點,使其得到“大力發展”;為了保證戰略重點的建設,必須“充分利用”沿海工業,因而應允許沿海工業有一定程度的發展。
    三、區域經濟發展戰略的短期紊亂和調整:“大躍進”與國民經濟的調整時期
  “大躍進”時期,經濟建設采取了一系列所謂“并舉”的方針,中央將全國劃分為七大協作區,要求形成若干個具有比較完整的獨立的工業體系的經濟區域。同時,為了加速“大躍進”的步伐,中央迅速將包括發行建設公債、審批大中型建設項目等許多經濟管理權限下放給了地方,并將中央各部委所屬的企事業單位80%下放給地方管理。在這樣情況下,我國區域經濟發展戰略開始出現一定程度上的紊亂。一方面,國家總的投資依然偏重于內地,特別是內地的鋼鐵工業;另一方面,由于片面追求各地區工業自成體系,加之地方又具有投資的自主權,所以工業建設投資像大煉鋼鐵中的“小土群”一樣遍地開花,處于失控狀態。據不完全統計,“二五”計劃期間全國開工的大中小型項目達21.6萬之多,新建的工業點數以萬計,各地區及全國經濟一片混亂,國民經濟發展面臨嚴重困難。
  為了擺脫“大躍進”所造成的經濟困境,1961年1月, 中共八屆九中全會提出“調整、鞏固、充實、提高”的八字方針,對國民經濟進行全面調整。同時,國家也加大對內地建設的投資,以內地建設的投資額占全國總投資額的比重為例,繼“二五”時期提高到53.7%之后,1963—1965年又上升到58%。我國廣袤的中西部地區建成了許多重工業基地和工業中心。中西部地區在全國經濟發展中的地位日益重要。
    四、區域經濟平衡發展戰略的畸型發展:“文化大革命”時期的“三線建設”
  六十年代初,中蘇關系逐步惡化,臺灣海峽戰云密布,國際形勢十分嚴峻。為此,毛澤東在1964年8月先后兩次發表談話, 強調要準備帝國主義可能發動的侵略戰爭,認為現在工廠都集中在大城市和沿海地區,不適應備戰的需要,要盡快搬家,各省都要建立自己的戰略后方。依據這一指示精神,“三五”計劃規定要進一步加強內地建設,投資重點要向既不靠沿海、也不靠北方的“大三線”地區轉移。(注:“大三線”地區包括四川、云南、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏七個省、自治區,以及山西、河南、河北、湖北、湖南五省的西部地區和廣東北部、廣西西北地區。除此之外,各省還在偏僻山區劃出自己的“小三線”地區,如山東省的小三線在萊蕪地區,遼寧省的小三線在遼西地區,上海地域狹小,周圍沒有山區,于是就把自己的小三線劃在皖西南地區。)“四五”計劃則提出要建立不同水平、各有特點、各自為戰、大力協同的經濟協作區,要將內地建設成為一個部門比較齊全、工農業協調發展的強大戰略后方。因此,從六十年代后期,國家即采取了對中西部地區極度傾斜的經濟政策,將建設的重點放在大三線地區,而對于沿海地區則采取堅決控制投資的方針,新的投資要求基本否定,現有投資項目能搬遷的搬遷,一、二年不能見效的續建項目一律縮小投資規模。據統計,“三五”期間,在全國基本建設投資總額中沿海地區僅占30.9%,內地占53.5%,其中三線地區占41.1%;全國新建的大、中型項目中,西南、西北和中南地區的項目數“三五”期間占60.2%,“四五”期間占52.2%:從1965年以后,國家在三線地區的投資總額達2000億元,占該時期國家投資總額的43.4%,施工建設的大中型項目占該時期國家總項目數的48%。
  毋庸質疑,國家對西部地區的投資傾斜和進行大規模的三線建設,對開發內地資源,改變我國生產力布局的不平衡局面,促進中西部地區的經濟發展都有一定積極意義。但是,由于這一經濟政策是在片面強調備戰的前提下制定的,并且是在“文化大革命”期間“左”傾思潮泛濫的情況下實施的,從而造成巨大的經濟損失,三線建設有近一半投資沒有發揮作用,經濟效益極差。而且,由于過分強調戰略防御的需要,建設項目的安排缺乏全面規劃、綜合平衡,具體項目布點則要求“靠山、分散、進洞”,增大了工程難度,抬高了造價,對企業建成后的生產和職工生活都帶來很不利的影響。
    五、區域經濟梯次發展戰略的確立和實施:改革開放新時期
  七十年代初,國際形勢發生重大變化,我國在聯合國的合法席位得到恢復,中美、中日建交一系列重大事件,表明國際關系已趨于緩和。在此形勢下,我國開始調整向西部地區傾斜的區域經濟發展戰略,投資重點由內地向東部特別是沿海經濟發達地區轉移。1973—1980年間,在國家大規模引進的國外47個成套項目中,位于東部沿海的有24個,中部與西部地區分別為12個和11個。同期,國家在中西部地區的投資數額也大大下降,投資的重點主要集中在能源、原材料及交通運輸等基礎行業和部門。
  進入改革開放新時期之后,我國區域經濟發展戰略出現了重大的轉折。1978年12月,鄧小平在中央工作會議上指出:“在經濟政策上,我認為要允許一部分地區、一部分企業、一部分工人農民,由于辛勤努力成績大而收入先多一些,生活先好起來。一部分人生活先好起來,就必然產生極大的示范力量,影響左鄰右舍,帶動其他地區、其他單位的人們向他們學習。這樣,就會使整個國民經濟不斷地波浪式地向前發展,使全國各族人民都能比較快地富裕起來。”(注:《鄧小平文選》(1975~ 1982)第142頁,人民出版社,1983年版。)對于這段重要的論述,一般人只是從分配政策的角度加以理解,實則其中包含著一個能夠影響和帶動整個國民經濟的“大政策”,即鄧小平實際在這里初步提出了我國區域經濟發展的新戰略——一種有重點的梯次不平衡發展戰略。這一戰略所規劃出的我國區域經濟發展的軌跡是,以空間上的沿海發達地區的優先發展,作為整個國家經濟發展的啟動力量,在一定時間內保持地區之間經濟發展的差距,然后有次序地發展中西部經濟落后地區,逐步縮小區域經濟發展的差距,最終實現全國經濟的共同發展。
  遵循這一新的區域經濟發展戰略,我國開始實行向東部地區傾斜的經濟政策。“六五”計劃規定,要積極利用沿海地區的現有經濟基礎,充分發揮它們的特長,帶動內地經濟的發展。“七五”計劃進一步強調,要按照東—中—西的順序安排發展重點,沿海地區要加速發展,中部地區要有重點地發展,西部地區則應做好進一步開發的準備。為此,國家給予東部地區許多優惠政策,加快東部沿海地區的對外開放步伐。從1979年起,先后批準設立了4個經濟特區、14個沿海開放城市和5個沿海經濟開放區,在東部沿海地區由點到線、由線到面、由南至北形成條帶狀的開放地帶,形成我國新的社會生產力的增長點,有力地促進東部沿海地區經濟的高速增長,也推動整個國民經濟的持續發展。
  但是,隨著這一政策的實行,東部沿海地區的發展速度遠遠快于內地,致使原來趨于縮小的沿海與內地的經濟差距進一步擴大。“九五”期間,我國針對這種情況,黨的十五大明確規定,要“促進地區經濟合理布局和協調發展。東部地區要充分利用有利條件,在推進改革開放中實現更高水平的發展,有條件的地方要率先實現現代化。中西部地區要加快改革開放和開發,發揮資源優勢,發展優勢產業。國家要加大對中西部地區的支持力度,優先安排基礎設施和資源開發項目,逐步實行規范的財政轉移制度,鼓勵國內外投資者到中西部投資。進一步發展東部地區同中西部地區多種形式的聯合和合作。更加重視和積極幫助少數民族地區發展經濟。從多方面努力,逐步縮小地區經濟發展差距。”從而對我國區域經濟的健康發展進行了全面部署。
      追溯后的反思
    一、區域經濟發展戰略演變的原因
  其一,我國經濟建設所處的國際環境的變更,使黨對時代特征的認識發生變化,是我國區域經濟發展戰略變化的政治原因。新中國建立之后,長期處于帝國主義和各種國際敵對勢力的包圍之中,周邊戰事和各種爭端不斷。從五十年代初到七十年代中期,先后發生的抗美援朝戰爭、國際共產主義陣營的分化和中蘇關系惡化、國民黨蔣介石叫囂反攻大陸、美國發動越南戰爭、中印邊境自衛反擊戰、中蘇邊界爭端等,這一系列重大事件使黨和國家領導人認為,我們仍然處于列寧所指出的帝國主義和無產階級革命的時代,國際形勢是“山雨欲來風滿樓”,帝國主義和修正主義亡我之心不死,發動對我國的侵略戰爭不可避免。因此,我們在選擇區域經濟發展戰略時,必然將備戰因素放在十分重要的位置,必然選擇地處內地的中西部地區為發展重點,而將沿海地區的發展放在次要位置。七十年代后期,國際形勢出現一定程度的緩和,我國區域經濟發展戰略也隨之出現一些新的變化。直至改革開放之后,鄧小平科學地分析了國際形勢,高瞻遠矚的提出和平與發展已成為時代的主題,在此基礎上,我國區域經濟發展戰略的選擇才出現重大變化。
  其二,在我國經濟發展由封閉到開放的過程中,各地區經濟發展的區位優勢發生變化,是我國區域經濟發展戰略變化的經濟原因。區域特點一般包括區域的資源稟賦和區域的優勢特征兩大方面。區域的資源稟賦由區域的自然資源和社會資源兩方面構成。我國各地區的資源稟賦存在著很大差異。就自然資源來看,呈現出由西向東遞減的趨勢;就社會資源來看,則呈現出由東向西遞減的趨勢。區域的資源稟賦是獲得區域優勢特征的基礎,但是,隨著國家經濟發展戰略的變化,區域的自然稟賦在國家經濟發展中的地位和作用也將隨之發生變化,從而導致國家的區域經濟發展戰略的轉換。
  如前所述,由于我國長期處于帝國主義和國際敵對勢力的包圍之中,經濟建設采取的是以自力更生為主、爭取外援為輔的經濟建設方針。中西部地區具有豐富的自然資源,且地處內地適應備戰的需要,這樣的區位優勢自然使其成為我國區域經濟發展的戰略重點,東部地區則自然資源有限,地處沿海不利備戰,自然受到冷落。改革開放以后,由于國際形勢的緩和,以及世界經濟一體化的趨勢日益明顯,我國經濟發展由封閉走向開放,強調吸收外資和學習國外的先進管理經驗,積極參與國際市場的競爭,使我國經濟發展納入世界經濟發展的大循環之中。在這種新形勢下,中西部地區交通不便,人才、技術、資本等社會資源相對貧乏的劣勢十分明顯,東部地區較高的經濟發展基礎,便利的對外開放條件,使其與中西部地區相比所具有的區位優勢凸現,從而取代中西部地區成為我國經濟發展的戰略重點,使我國區域經濟平衡發展的戰略轉換為梯次不平衡發展的戰略。
    二、我國區域經濟發展的戰略目標:區域經濟協同發展
  在區域經濟發展的問題上,是采取均衡發展戰略,還是實行非均衡發展戰略,這在西方發展經濟學中分為新古典經濟增長理論和累積因果論兩派,而我國一些理論工作者則提出東部梯度推移論和反梯度推移論兩種觀點。西方發展經濟學的理論和我國理論工作者的探討,對于確定我國區域經濟發展的戰略目標具有重要的啟示。鄧小平作為我國改革開放的總設計師,對我國區域經濟發展早就提出了逐步實現共同富裕的目標構想,他指出:“共同富裕的構想是這樣提出的:一部分地區有條件先發展起來,一部分地區發展慢些,先發展起來的地區帶動后發展地區,最終達到共同富裕。”(注:《鄧小平文選》第373~374頁,人民出版社,1993年版。)這一目標構想,超越了傳統發展經濟學的理論,明確將實現全國經濟的共同發展作為我們的最終目標。我國和世界上許多發展中國家經濟發展的實踐證明,如果片面追求發達地區經濟的優先發展,使地區間經濟發展水平和貧富差距過大,將會引發一系列社會問題。因此,鄧小平強調指出:“如果搞兩極分化,情況就不同了,民族矛盾、區域間矛盾、階級矛盾都會發展,相應地中央和地方的矛盾也會發展,就可能出亂子。”(注:《鄧小平文選》第364頁,人民出版社,1993年版。)有鑒于此,鄧小平提出要注意我國經濟發展中的兩個“大局”問題,認為,“沿海地區要加快對外開放,使這個擁有兩億人口的廣大地區較快地發展起來,這是一個事關大局的問題。內地要顧全這個大局。反過來,發展到一定的時候,又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展,這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局。”(注:《鄧小平文選》第277~278頁,人民出版社,1993年版。)可見,不以經濟發達地區的優先發展作為終極目標,而是始終強調共同富裕和共同發展,是科學地分析建國以來我國區域經濟發展規律所得出的結論,反映了我國經濟和社會發展的客觀要求。
    三、實現區域協同發展的前提:正確處理公平與效率之間的關系
  在我國區域經濟發展的過程中,同樣存在著效率與公平之間的矛盾。區域經濟發展的效率,主要是指要把有限的資源要素合理地配置在全國各地區,以取得最大的經濟效益。公平有絕對公平和相對公平之分。區域經濟發展中的絕對公平,主要表現為區域之間經濟發展水平差異的縮小;相對公平則主要表現為每一個地區都具有同等的權力和機會來參與國家的經濟活動,實現本地區的經濟發展。
  建國以后很長一段時間內,我們在區域經濟發展中把公平放在優先的地位,將經濟建設的重點放在中西部地區,使中西部地區的基本建設投資規模長期超過東部沿海地區,力圖實現我國區域經濟的均衡發展。其結果卻造成東部沿海地區的傳統工業,由于得不到投資而發展緩慢。中西部地區則由于經濟基礎薄弱,技術力量不夠,交通不便等原因,投資效益低下。“六五”以來,我國采取了一種效率優先的區域經濟發展策略,對東部沿海地區實行政策傾斜,加大了投資和吸引外資的力度,使東部地區經濟迅速發展。與此同時,中西部地區的經濟發展緩慢,使我國地區經濟發展的差距進一步擴大,地區之間的經濟沖突加劇,地區封鎖這種違背社會主義市場經濟原則的消極行為頻頻出現,地區人均收入水平的差距擴大不僅引發了民工潮,而且使一部分人的心理失衡,影響了社會穩定。事實證明,在處理公平和效率之間的關系時,如果片面強調公平,則會導致經濟發展的整體效率低下;反之,如只片面強調效率,將公平棄之一邊,則會造成一系列的社會問題,最終結果還是會影響經濟發展整體效率的提高。
  在總結我國區域經濟發展經驗教訓的基礎上,國家提出堅持效率優先、兼顧公平的原則,作為指導我國經濟發展的總政策。因此,在一個相當長的時期內,為了取得較高的經濟發展速度,國家應采取梯次不平衡發展的戰略部署,將東南沿海地區作為優先發展的區域,將經濟特區和沿海開放城市作為區域經濟發展的戰略重點,以形成經濟發展的“增長級”,推動全國經濟的發展。改革開放20年來的實踐證明,實行沿海地區對外開放和優先發展的戰略,不僅促使沿海地區經濟的快速發展,增強了國家的經濟實力,而且產生了很強的示范效應,推動了我國中西部地區的對外開放,形成了全方位開放的格局,對推動我國經濟的快速發展具有十分重要的意義。同時,國家應該根據各個經濟發展階段的具體情況,制定相應的政策,逐步實現共同發展的目標。在經濟發展的起步階段,國家應該采取鼓勵沿海地區優先發展的政策。到本世紀末,當我國實現了第二步戰略目標,“到那個時候,發達地區要繼續發展,并通過多交稅利和技術轉讓等方式大力支持不發達地區。”(注:《鄧小平文選》第374頁, 人民出版社,1993年版。)由于不發達地區大多擁有豐富的資源,具有很大的發展潛力,加上國家政策的導向和發達地區的支持,就能夠逐步加快經濟發展的步伐,縮小與發達地區的差距,促進區域經濟的協同發展,實現社會公平的目標。
    四、區域經濟發展的調節機制:市場調節和政府調控雙重手段的綜合運用
  我國地域廣大,各地區資源稟賦千差萬別,由區域經濟發展不平衡走向區域經濟協同發展,必須建立一定的調節機制,采取必要的調控措施。改革開放前30多年的時間里,國家一直運用計劃經濟的方式,采取強制性的行政手段對區域經濟發展進行調控,不僅收效甚微,而且在某些特定時期(如“文革”時期的三線建設)還造成過極大的經濟損失。當前,國家應該在實行社會主義市場經濟的前提下,建立一種以市場調節與政府調控相結合的區域經濟運行機制,綜合運用計劃與市場的雙重手段,對區域經濟的發展進行宏觀調控。
  一方面,應該按照市場經濟的要求,利用市場調節的“擴散效應”和“回波效應”,對區域間各種經濟和社會資源進行合理分配。為此,必須消除地區間的市場壁壘,建立全國統一市場,實現全國范圍內商品、人員、資金、科技等自由流通,以提高經濟效益,加快我國經濟發展的步伐。另一方面,我們也應該看到,“市場力量的作用一般傾向于增加而非減少地區間的不平等。如果只聽憑市場力量發揮作用,而不受任何政策干預的阻礙,那么……幾乎所有的經濟活動……和更高的文化”,都會“云集在某些地點和地區,而使得該國的其他地區都或多或少地處于死水一潭的落后狀態之中。 ”(注:《發展經濟學經典論著選》第348頁,中國經濟出版社,1998年版。)可見,市場機制并非萬能,在發揮市場調節作用的同時,還必須加強政府對區域經濟發展的宏觀調控作用。對此,鄧小平同志早就有清醒的認識,他在闡述要注意沿海經濟發展與內地濟發展兩個“大局”的時候,特別強調“中央要有權威”,要在區域經濟發展中担負起宏觀調控的任務。對于具體的調控方法,他指出:“過去我們是窮管,現在不同了,是走向小康社會的宏觀管理。不能再搬用過去困難時期那些方法了。”(注:《鄧小平文選》第278 頁,人民出版社,1993年版。)也就是說,國家應該根據新的形勢,采取有效的政策措施,對我國區域經濟的發展進行宏觀調控,支持中西部地區的經濟發展。例如,通過區域規劃和產業政策,促進各地區的合理分工,大力支持中西部地區的資源開發,以建立適應中西部地區特點的支柱產業;加快中西部地區的中心城市、沿邊地區、部分少數民族地區的對外開放和吸收外資的步伐;實行中央財政對經濟不發達地區的稅收返還和轉移支付制度;鼓勵支持東部沿海地區到中西部地區投資的比重;依靠科技和教育,加速中西部地區的振興等。可以預見,隨著這些政策措施的逐步推行,我國沿海與內陸、東部與中西部地區之間經濟發展水平的差距將會日趨縮小,并最終實現全國經濟的協同發展。
  
  
  
上海黨史研究85~89F107城市經濟、區域經濟惠中20002000作者單位:上海師范大學 作者:上海黨史研究85~89F107城市經濟、區域經濟惠中20002000
2013-09-10 21:57

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