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我國區域經濟政策的回顧與展望
我國區域經濟政策的回顧與展望
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  提要:區域經濟政策是國家協調區域經濟關系、合理布局生產而采取的宏觀調控措施。實施區域經濟協調發展,需要樹立中央權威,增強中央對區域經濟發展的調控能力;實施點軸開發戰略,促進全國生產布局合理化;加快沿海地區產業結構升級換代,促進產業在區域間的有序轉移;加大對中西部地區的扶持力度,增強其造血功能。
  區域經濟政策是國家協調區域經濟關系、合理布局生產而采取的宏觀調控措施。一般國家在經濟發展過程中,由于區域經濟發展不平衡,都曾面臨過如何協調區域發展關系問題,也都無一例外地采取過符合本國國情和經濟制度的區域經濟政策。日本從60年代開始,曾制訂過四次國土綜合開發規劃,通過向落后地區轉移產業,幫助其建設基礎設施,致力于解決經濟布局的“過密”和“過疏”問題;美國長期采取政策,鼓勵企業向南部和西部投資,旨在縮小地區間人均收入差異;法國制訂區域政策,目的在于解決大巴黎和其它地區的發展不平衡問題。
  我國是一個國土面積居世界第三位,而現代經濟起步又比較晚的發展中國家,經濟要素的地域分布極不平衡,地區間經濟發展條件差異很大。在較長時期內,我們將面臨著縮小同發達國家間經濟發展的差距的艱巨任務,這就使我們制訂協調區域經濟關系、解決區域經濟發展不平衡問題的政策尤為緊迫。建國以來,為了適應不同時期所制訂的經濟發展戰略,國家相應制訂了不同的區域發展政策。這些政策的實施,都取得了一定的成效,但同時也產生了不少問題。目前我國存在的區域經濟問題主要有:地區資源配置不合理,地區產業結構雷同,區域經濟差異過大等。如何制訂有效的區域經濟政策,以逐步解決這些問題,對于我國經濟的持續、穩定、協調發展至關重要。
   一、我國區域經濟政策的歷史回顧
  解放后,我國在現代經濟非常薄弱的基礎上,開始了社會主義建設。按當時的標準看,現代化工業只占10%,農業和手工業占90%。在工業中,重工業僅占30%,而且現代經濟的地區分布極不平衡,工業的70%分布在東部沿海地區,鐵路也主要分布在京廣線以東和東北地區。廣大內地和邊疆少數民族地區,基本上還停留在自給自足的小農經濟階段,除了一些采掘工業外,這些地區幾乎沒有其它現代工業部門。為了迅速改變這種工業產地脫離消費地和原料地的狀況,我國在“一五”期間采取了有助于內地發展的區域經濟政策,經濟發展重點轉移到以中部地區為主的廣大內地。例如:在原蘇聯援建的156個成套項目中,內地和東北地區占到三分之二。國家安排的649個大中型工業項目中,有472個在內地開工興建。在內地形成了一批新的工業基地,象北京、鄭州、石家莊、西安、武漢,在“一五”期間已建成我國重要的紡織工業基地,包鋼、太鋼等大型鋼鐵基地建設也開始啟動。這些重點工程和工業基地建設,增強了內地的經濟實力,沿海與內地人均國民收入的相對差距由1952年的28%,下降為1957年的25.4%。當時我國采取向內地傾斜的區域經濟政策,除為了縮小沿海與內地經濟發展差距外,內地能源資源豐富,開發建設內地,也有助于加快我國重工業的發展,符合通過發展重工業,實現經濟快速增長和建立完整的國民經濟體系的指導方針。
  這一時期所采取的向內地傾斜的區域發展政策,有忽視沿海地區的傾向,從投資來看,1953年沿海占37.7%,內地占36.1%,不分地區的占26.2%;到1957年沿海占37.9%,內地則上升到52.8%,不分地區的占11.9%。針對這種狀況,毛澤東同志在《論十大關系》中,提出了要處理好沿海工業和內地工業的關系。毛澤東同志認為,一方面必須大力發展內地工業,以便改變沿海與內地工業分布不合理的狀況;另一方面,由于沿海工業在設備、技術和人才方面十分雄厚,必須充分利用這些優勢,發展沿海工業。他指出:“好好地利用和發展沿海的工業老底子,可以使我們更有力量來發展和支持內地工業。”毛澤東同志這一正確的指導思想,后來由于“大躍進”和自然災害,沒有很好地得到貫徹執行。從投資來看,1962年沿海占全國投資的比重為37.5%,內地占52.8%,不分地區的占9.7%。縱觀整個50年代和60年代初期,我國對內地的投資,重點放在中部地區,而且投資主要集中在能源、原材料這些基礎上,從總體上講,符合我國經濟發展的戰略需要。
  由于50年代末,我國和原蘇聯及東歐國家間的關系惡化,以美國為首的西方國家繼續維持對我國的經濟封鎖。基于戰備需要和考慮國防因素,從三年調整時期開始,我國進一步加強了內地建設。當時,根據各地區戰略位置的不同,在區域經濟發展和布局上將全國劃分為一線、二線和三線地區,經濟發展的重點放在三線地區,即四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏、廣西、湖北、湖南和山西10省區。“三五”時期,全國基本建設投資共976.03億元,三線地區投資達482.43億元,占全國的49.4%;“四五”時期,全國基建投資1763.95億元,三線地區占到592億元,占全國總投資的33.6%;沿海地區占全國的投資比重持續下降。1965年為30.4%,1970年僅為26.8%,降到了建國以來的最低點。
  通過“三五”、“四五”和“五五”前三年的巨大投入,三線地區先后建成大中型骨干企業和科研單位2000多個,形成重大產品專業生產、科研基地45,個以及各具特色的新興工業城市30個。三線建設有力地推動了西部地區的鐵路建設,從1964年到1973年先后建成川黔、貴昆、成昆、湘黔、襄渝等鐵路干線,大大改善了西部地區交通落后的面貌,對于全國鐵路網的形成和加強沿海與內地的經濟聯系具有重要作用。
  三線建設,對于推進我國生產布局向西部延伸,加快西部地區經濟建設,從宏觀上協調我國地區間的經濟關系,進一步縮小沿海與內地間的經濟發展差距都具有重大意義。但由于生產布局向西部推進的速度過快,三線地區投資比重過大,尤其是在微觀布局上強調“山、散、洞”,投資興建的主要是需要良好協作條件的機電工業和軍工企業。因此,在一定程度上影響了全國經濟的健康發展,延緩了我國的現代化進程。
  十一屆三中全會的召開,標志著我國經濟發展進入了一個新的時期,經濟發展重點由以推進工業化為目的的重工業轉移到以改善人民生活為主旨的輕工業。自70年代初期以來,我國和西方發達國家的關系逐步實現了正常化,為實施對外開放政策創造了良好的外部條件。沿海地區是我國經濟發展水平最高,經濟基礎特別是輕工業基礎最為雄厚,又處在對外開放的最有利區位,因而,我國區域經濟發展重點,由中、西部地區轉移到東部沿海地區,符合我國的國情和所確定的經濟發展戰略。
  為了適應對外開放的需要,國家在財政、稅收、外資利用、外貿、金融等方面,對沿海地區,特別是率先開放的經濟特區、開放城市、經濟開發區給予一定的政策優惠,這一系列政策的實施,增強了沿海地區經濟活力,加快了沿海地區經濟發展步伐,同時也產生了一系列區域經濟問題,集中表現為:
   1.區域經濟增長不平衡
  改革開放以來,我國經濟增長速度居世界前列,1979—1992年全國國民生產總值年增長率達8.98%,1992年以來,年均增長率超過了10%從而使我國的經濟實力大大增強。但各地區的經濟增長速度明顯不同。從三大地帶來看,1979—1991年,東部地區國民生產總值年均增長9.2%,中部為8.3%,西部為8.8%。從各省市、自治區來看,經濟增長的差異表現得更為明顯。東部沿海地區的廣東、浙江、福建、江蘇和山東,在1979—1992年期間的年均增長速度分別達到13.26%、12.55%、11.56%、11.20%和10.61%,包括天津、上海、遼寧及廣大中西部地區的經濟增長速度都低于全國的平均水平。其中青海省的年均增長速度僅為4.7%,只相當于廣東省(含海南省)的35%,浙江省的37%。
   2.區域經濟差距進一步拉大
  自改革開放以來,由于沿海地區經濟增長速度持續高于中西部地區,中西部與東部,特別是與廣東等沿海新興工業省的增長速度差距明顯拉大,致使全國的經濟布局進一步向沿海地區集中。沿海地區的經濟活動在全國所占份額呈不斷上升的趨勢,中西部地區在全國所占份額則呈下降趨勢。1978—1994年,東部國內生產總值占全國比重由52.5%變動到58.5%,提高了6個百分點;中部地區國內生產總值占全國比重由31%變動到27.4%,降低了3.6個百分點;西部所占比重由16.5%變動為14.1%,降低了2.4個百分點。東部國有單位基本建設投資占全國比重由1978年的40.1%,變動到1994年的56.6%,上升了16.5個百分點;中部地區所占比重由30.6%,變動為20.5%,下降了10.1個百分點;西部地區所占比重由20.4%變動為14.1%,下降了6.3個百分點。如果考慮鄉鎮企業和引進外資,則東部地區的投資在全國所占比重更高。1994年東部全社會固定資產投資達到9823億元,占全國65.7%;中部占全國比重為21.7%;西部占12.6%。區域經濟活動的變動,引起了地區間人均國民收入發生了相應變化,1978年東中西人均GDP分別為466元、312元、257元,中部為東部的66.9%,西部為東部的55.1%。到1994年東中西人均GDP則分別增長到5352元、2878元、2320元,中部為東部的53.7%,西部為東部的43.3%。目前我國東中西人均國民收入和人均國民生產總值的差距,已經達到了建國以后的最高點。
  綜觀建國后40多年,我國經濟布局重點從50年代的中部地區轉移到60年代至70年代初期的三線地區,80年代后又轉移到東部沿海地區。應該說,根據各時期經濟發展環境特點所制訂和實施的區域經濟政策都達到了預期目的。但由于政策本身過于強調地區傾斜,忽視了各地區生產要素稟賦,沒有充分考慮各種產業布局具體區位選擇應滿足的條件,因而造成了地區產業結構雷同,產業結構不協調,短缺與過剩并存,地區經濟差距拉大。
  針對我國區域經濟發展所面臨的問題和以往的政策缺憾,國家在制訂“九五”計劃和2010年遠景目標綱要時,提出了“區域經濟協調發展”這一指導我國未來區域經濟發展的總方針,江澤民總書記在十四屆五中全會上就此問題作了重要講話。著重強調了堅持區域經濟協調發展,是今后改革和發展的一項戰略任務。可以認為這是毛澤東同志關于沿海和內地發展關系思想的繼續和發展,體現了鄧小平同志逐步實現共同富裕的戰略思想,反映了社會主義的基本原則和本質特征,對于充分合理地利用我國的經濟要素,發揮地區優勢,縮小地區差距,實現共同發展具有重要的戰略意義。
   二、實施區域經濟協調發展的政策建議
   1.樹立中央權威,增強中央對區域經濟發展的調控能力
  我國是一個各地區經濟要素差異較大的發展中大國,為了有利于發揮地區優勢,協調區域經濟發展,必須擯棄地方利益為先和本位主義意識,牢固樹立全國一盤棋思想,各地區在制訂區域經濟發展戰略和確立地區主導產業時,應充分考慮全國戰略布局和本地區實際,做到既體現地方優勢,又符合全國經濟發展的需要。
  社會主義市場經濟,不是不要計劃,而是要改變計劃的方式和手段。中央對全國經濟的調控作用,不僅不能削弱,而且需要加強。縱觀市場經濟國家的發展歷史與發展經驗,出于宏觀經濟調控以及滿足社會公共性事務需求的客觀需要,國家財政特別是中央財政的收支規模不斷擴大,財政收支在國民生產總值和國民收入中所占比重,以及中央財政收入在全部財政收入中所占比重也逐步提高。如法國、德國、日本、瑞典、英國、美國,1980年這六個國家的平均政府支出約為國民生產總值的10%,到1985年則達到47%。財政收入占國民生產總值的比重約為40%,而中央財政收入占整個財政收入的比例,一般都保持在60%以上。而我國目前財政收入占國民生產總值的比重僅為16%左右,比西方經濟發達國家的一般水平約低24個百分點,中央財政收入占全部財政收入的比重,1983年只有33.3%,比西方國家的平均水平竟低了26個百分點。
  要實現區域經濟協調發展,中央必須有足夠的調控能力,而我國目前中央財政收入在國民生產總值中所占比重過低,使得中央對區域經濟的宏觀調控缺乏必要的財力后盾。為了扭轉這種狀況,必須加快財稅體制改革,逐步提高國家財政收入在國民生產總值中的比重和中央財政收入在國家財政收入中的比重,以增強中央對區域經濟發展的調控能力。
   2.實施點軸開發戰略,促進全國生產布局合理化
  經過40多年的經濟建設,我國生產分布偏集于沿海的狀況有了很大改觀。雖然東部地區在我國經濟總量中所占比重仍然較大,但中西部地區已經形成了一些具有區域意義甚至全國意義的經濟發展軸線和經濟增長極。為了合理布局全國生產,促進區域經濟協調發展,根據我國目前所處的經濟發展階段,在今后一個時期內,應采用點軸開發戰略,選擇沿海、沿長江、隴海及黃河中上游地區作為全國經濟發展的主軸線。
  沿海地區,經濟發展條件優越,經濟實力雄厚,接近世界貿易的主航道,處在我國對外開放的最前沿今后仍然是我國經濟開發的主軸線。國家應重點開發環渤海,長江三角洲、珠江三角洲和閩南金三角,進一步提高沿海地區在我國宏觀經濟布局中的龍頭地位。
  長江素稱我國的黃金水道,橫跨東中西三個地帶,長江沿岸地區特別是中下游地區,交通便利,人口城鎮密集,經濟技術力量雄厚,水能、礦產資源豐富。因此,推進沿江軸線開發對于改善我國經濟布局的宏觀格局,促進東部和中西部地區經濟的協調發展具有重要意義。沿江開發應逐步形成以上海浦東為龍頭,沿江開放城市為支撐點,由東向西推進,由干流向支流逐步展開的多中心滾動開發格局。當前應選擇條件較好、發展潛力較大的上海—南京、蕪湖—安慶、九江—南昌、武漢—黃石、岳陽—長(沙)、(湘)潭株(洲)、宜昌—萬縣、重慶—宜賓作為地區一級重點開發軸線。
  隴海及黃河中上游地區,區內能礦資源豐富,礦種齊全,相互配合較好,許多礦種在全國占有極為重要的地位。因此,加快這一軸線開發,不僅能優化我國區域經濟布局格局,而且通過重點發展能源原材料工業以及高耗能加工工業,對于克服我國經濟發展的“瓶頸”,優化產業結構具有重要作用。這一軸線應集中力量,優先開發黃河上游地區,包括晉陜蒙大三角地區、晉中地區、西安——寶雞地區、鄭州——洛陽地區,以逐漸形成我國以能源原材料工業為主體、各產業協調發展的產業密集帶。
   3.加快沿海地區產業結構升級換代,促進產業在區域間的有序轉移
  沿海地區經過改革開放17年經濟的持續高速發展,已經具備了較高的自我發展和調整能力。但沿海地區現有的經濟結構,尤其是工業結構不合理,勞動密集型產業,資源和能源密集型產業以及技術層次較低的加工工業在經濟活動中所占比重過大。根據“亞州四小龍”的發展經驗及我國經濟發展的戰略需要,今后經濟發展的重心應主要集中在技術層次較高的加工工業和高技術產業,有步驟地向中西部地區轉移已經不適合在本地區發展的勞動密集型產業、高能耗、高物耗產業及一般加工工業。這樣既可以促進沿海地區產業結構的升級換代,增強在國內外市場中的競爭地位,提高我國出口結構的技術層次,又能為中西部地區經濟發展提供機會和市場,同時對于優化我國區域產業結構具有重要作用。
   4.加大對中西部地區的扶持力度,增強其造血功能
  中西部地區經過建國后40多年的發展,其經濟實力有了很大增強,但目前的發展水平和沿海地區相比仍有明顯差距。我國目前實行的是社會主義市場經濟,市場的力量將會擴大而不是縮小地區差距,因此,中央采取干預政策是必要的。根據我國經濟發展實際情況,中央加大對中西部地區的扶持力度,不僅有助于遏制區域經濟發展差距進一步擴大的趨勢,而且通過改善中西部地區的交通運輸和農業發展條件,增強其造血功能,提高自我發展能力,能為我國經濟建設,特別是東部沿海地區提供能源、原材料和農產品,有利于弱化這些產業對我國經濟發展的“瓶頸”作用,符合我國經濟發展的戰略需求。
   責任編輯:全國權*
  
  
  
延邊大學社會科學學報延吉76-80F107城市經濟、區域經濟陳計旺19971997 作者:延邊大學社會科學學報延吉76-80F107城市經濟、區域經濟陳計旺19971997
2013-09-10 21:57

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