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政府雇員雙重屬性的失衡及其控制
政府雇員雙重屬性的失衡及其控制
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  政府雇員制是20世紀50年代前聯邦德國為適應政府組織彈性化、專業化的要求而采取的公共行政改革措施,它的實施體現了政府公務員管理體制從一元化向多元化的轉變。目前,政府雇員制在我國的試行是地方政府公共人事行政的一種創新和突破,如何準確分析政府雇員的公共性和自利性,正確實施雇員制度以真正提高行政效率,降低行政成本從而構建新型服務型政府,是當前需要解決的關鍵問題。
    一、政府雇員的內涵及其公共性(公共人)
  所謂政府雇員制就是指政府或行政機關在特定時期為了特殊政府工作的需要,以合同雇用的方式從社會上聘用的具有特殊才能的專業人才,政府雇員不具有行政職務,不行使行政權力。從目前西方各國實行的政府雇員制度可以看出,盡管在西方國家公共行政人員可以分為公務員、政府雇員、工人等多種形式,但就其本質而言,都屬于國家公務員,核心目的都是為了提高公務人員對政府的忠誠性,提高行政效率。因此,對于以契約關系存在的政府雇員來說,他們首先是代表國家執行公務的公共人,公共性是政府雇員的根本屬性。
  第一,政府雇員的公共性是由政府的公共性決定的。公共性是指“一種公有性而非私有性,一種共享性而非排他性,一種共同性而非差異性”[1]。“公共性”是隨著國家的產生而形成的。政府的公共性包含兩個部分,公共權力的公共性及其載體公共職位的公共性。作為擁有公共權力的公共行政機關和担任公共職位的公務人員,就必須要遵從法制、平等待人、祛除對象的特殊性,一律按照公共價值要求行使職能。政府雇員在行使職能時必須以人民的公共意志為導向,將公共利益作為公共行政的首要原則,確保公民利益訴求得到滿足,充分體現公務人員的公共屬性。
  第二,政府雇員的公共性是由其“公務人”的身份決定的。“公務論”的基本觀點認為:“國家和公民個人處于一種社會連帶關系中,國家是一個組織公務的團體,國家的作用在于組織公務或提供公共服務,因而國家與公民之間的社會連帶關系也就是服務與合作的義務關系,而不是一種權力關系或權利義務關系。”[2]政府雇員作為“公務人”,他們通過對公共事務的管理為公民提供公共產品服務,從而保障公共利益的實現。然而,無論是管理公共事務、提供公共產品還是實現公共利益,都強調“公共”一詞,強調國家行政的客體不是個別行政相對人,而是全體社會公民。政府雇員只有把握好自身的公共屬性,以公共利益的實現程度為標準來衡量自己的工作績效,才能真正體現國家公務人員的價值。
  第三,政府雇員的公共性是由其非政治中立性(人民性)決定的。“政治中立”是西方文官制度的一項重要原則,它要求在政府中工作的業務類公務員在執行公務的過程中,應超然于政治政黨和個人政治理念之外,不應該有明顯的政治傾向,能夠為任何一個具有合法地位的統治者亦即任何一個政黨組成的政府服務。這種原則能夠保證西方國家的政治和社會生活不會因為政黨的更替而動蕩不安,能夠保證政府日常工作的連續性。然而在中國沒有政黨輪流執政,也沒有政黨競爭,國家公務員和政府雇員都必須接受共產黨的統一領導,忠實服從于黨,黨是公共管理的第一主體。中國共產黨一直以來都將“全心全意為人民服務”作為黨的宗旨,黨的“人民性”的原則要求為最廣大人民的公共利益服務,實際上就是要求政府及其公務人員保持自身的“公共性”。只有在日常工作和政策決策中堅持“公共性”,才能做到對待人民不偏不倚,充分考慮到每個社會成員的個人利益要求和整個社會的公共利益需要,真正體現公共行政的“公共”意義。
  由以上分析可以看出,政府雇員作為“公共人”應該以公民的公共意志和公共利益為永恒的追求和實現的目標。盡管這種“公共性”會因為不同歷史或時代的影響而呈現出多樣化的外在表現形式,但實現正義、提供公共服務是所有公務人員公共性中的共同內容,“公共性”作為政府雇員的根本屬性的地位是不可動搖的,離開了公共性,就失去了政府雇員存在的合法性基礎。
    二、政府雇員的自利性(市場人)
  (一)政府雇員自利性的涵義和分類
  政府雇員作為政府工作人員有著“公共職業活動和私人生活兩重屬性”[3]。自利性存在于雇員的私人生活中是正當的需求,但是這種自利性不應該在執行公務的過程中對公職人員的意識產生影響,這種自利性一旦介入政府雇員的公共職業活動,“他的公共職業活動就會與職業性質相異化,他的行為就會與職業規則和規定相沖突”[3],導致私人利益與公共利益相沖突。然而,現實生活中,公職人員卻在私人生活以外不斷追求和實現自身利益,甚至不惜以權謀私,將公共資源變為其私有資源。
  對于公職人員對自身利益的追求,馬克思也曾經予以間接的承認,他在倡導“公仆假設”的同時,始終強調要采取普選方式罷免公職人員等措施來防止“公仆”變為“主人”,“因為各個人的出發點總是他們自己”[4]。但是并非所有的自利性都是不合理的,都是需要抑制的。從是否著眼于實現公共福利最大化的目標出發,可以將政府雇員的自利性分為合理的自利性和擴張的自利性。
  第一,合理的自利性。所謂合理的自利性是指滿足政府雇員自身正當的利益需求,并且這種利益需要的滿足要在公開和制度允許范圍內的途徑進行,它包括雇員基本的生活所需以及與他的工作責任、所付出的勞動相對等的物質報酬。自古以來,追求利益的欲望就一直存在于所有人的內心,利益是人們行為的最大動力。馬克斯·韋伯說過:“塵世中的一切國家、一切時代的所有的人,不管其實現這種欲望的客觀可能性如何,全都具有這種欲望。”[5]而政府雇員作為公職人員的同時,也是一個社會人,具有一般人的人性特點,因此他們對自我利益和正當需要的追求也是無可厚非的。合理范圍內的自利性的滿足是政府雇員行政行為的內在驅動,能夠激勵他們高效行政,為統治階級和社會更好地服務。
  第二,擴張的自利性。布坎南說過:“個人的行為天生要使效用最大化,一直到他們遇到的抑制為止……個人必須要像預計或期望那樣,追求增進他們的自己利益,即狹義的以純財富狀況衡量的自己利益。”[6]由于人對欲望有這樣一種無止盡的追求,在缺乏監督和制約的情況下,政府雇員的自利性需求也必然會超出合理性的范圍走向擴張和膨脹。政府雇員對自利性的不合理追求會對國家和政府產生嚴重的危害。我國目前正處于社會治理轉型時期,傳統的行政道德體系面臨崩潰,新的行政道德體系尚未形成,缺少主流道德的引導,行政人員容易產生道德的偏差,從而引發以權謀私、徇私舞弊等嚴重的腐敗現象,極大地損害國家和人民的切身利益。擴張的自利性的惡性膨脹還會使政府喪失合法性基礎。一個政府的存在之所以合法,需要來自人民的認可和支持,并以增進全社會的公共福利為目的。然而,政府雇員自利性的惡性膨脹必然使得所有公職人員都將把最大化自身利益作為行動準則,不惜犧牲公共利益以滿足自身需要,最終導致政府失去合法性的基礎。因此,對于政府雇員擴張的自利性的追求,應當實行多重監督和控制,將其限制在合理的范圍內。
  (二)政府雇員擴張的自利性產生的原因
  第一,主觀因素:“經濟人”假設。“所謂經濟人就是指在既定的約束條件下經濟活動主體使自身利益最大化的行為動機”[7]。公共選擇理論認為人類社會是由經濟市場和政治市場組成的,在經濟市場上活動的主體是消費者和生產者,在政治市場上活動的是選民、利益集團、政治家和政治官員。而同一個人在不同的市場上的行為動機應該是相同的,進行政治決策的人和進行市場決策的人一樣都受到自身效用最大化的引導,都具有“經濟人”的人性特征。因此政府雇員在執行公共意志時不可能具有完全的利他性,在政治市場上活動的政府雇員在提供公共產品的時候會追求公共福利的增加,同時也會像經濟主體一樣利用手中掌握的公共資源謀取自身利益的最大化。正如斯蒂格勒在分析官員自利性時所說:“一個理性的人必然受到對其行動有影響的刺激機制的支配。無論他自己的個人欲望是什么,如果這種活動將帶來懲罚,他必然會取消這種活動;如果能帶來較大的利益,將會吸收他趨于這種活動。”[8]
  第二,客觀因素:委托—代理關系。社會契約論認為,處于自然狀態下的人們由于在各個方面存在諸多不便,所以締結契約,把天賦權利讓渡給政府以及公職人員,他們接受公民的委托行使公共權力,從而形成委托—代理關系。政府雇員制就是典型的委托—代理關系,人民是初始委托者,政府是委托主體,雇員是代理人,通過與政府簽訂短期契約獲取對公共資源的使用權,從而為公民提供公共產品。然而委托人的理性無知(即人們面對信息搜尋上的成本和不確定時不獲取某些知識的行為)以及他和代理人之間的信息不對稱會產生“內部人控制”的問題,代理人會充分利用自身特殊的地位謀取私利、侵害權利所有者的利益,從而為雇員自利性的膨脹創造客觀條件。
  第三,制度因素。從目前我國政府雇員制的實施現狀研究中可以看出,政府雇員之所以存在自利性擴張的可能,是有其制度層面上的原因的。因此,研究政府雇員制的配套制度缺陷,才是解決問題的關鍵,鄧小平說過:“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面。”[9]目前我國的政府雇員制還存在著三個方面的制度問題:第一,我國政府主要靠高薪來吸引雇員,以經濟利益來刺激他們,不注重培養雇員的個人成就感,缺乏相應的行政倫理道德的約束,這樣會激發雇員的“經濟人”特性,導致他們的私欲膨脹。第二,我國政府雇員制缺乏完整的社會福利保障體系,雇員不享有保險、醫療、退休補貼等權利。合同期滿后政府不安排工作,完全靠短期的高薪吸引人才會助長雇員的短視和機會主義傾向,鼓勵他們在聘任期內設租尋租,尋求個人利益的最大化。第三,目前我國政府雇員的聘用、考核、留任、續聘等環節沒有嚴格的制度規則的限制,上級領導對此享有很大的行政自主權,政府雇員很可能因此而改變自己的專業立場甚至投其所好,開始以各種手段將自己的職能范圍擴大,最終謀取公共權力。
    三、政府雇員自利性的控制
  由于政府雇員的自利性也存在合理的一面,對于政府雇員合理的利益需求要適度滿足。
  政府雇員是國家從社會上聘請到的高尖端人才,屬于精英階層,代表和反映了整個社會的發展程度和競爭能力,應當保證他們的薪酬標準不低于市場價格。同時,如果雇員的合理利益受到損害或是薪酬低于市場人才的價格時,應當給予適當的補償,防止人才向利益更高的行業流失。對于我國來說,要想滿足政府雇員合理范圍內的自利性要求,就應當通過普遍的社會調查,了解雇員的切身需要,設計一個合理的制度把雇員合理的自利性與其公共性相結合,既保證他們正當利益需求得到滿足,又使他們在追求自身利益的同時實現國家和集體利益。
  總之,要通過對雇員合理范圍內的自利性的引導和規范,激勵雇員更好地為人民提供公共服務。對于政府雇員的擴張的自利性的控制,則需要借助行政倫理和法律制度的約束。
  第一,行政倫理的制約。所謂行政倫理是指“分析行政人員作為道德主體的可能性、必要性,探究行政人員的道德品質及其價值選擇與倫理責任等問題的理論。”[10]我國自古以來就強調“德政”。然而,今天的中國處于社會轉型時期,傳統行政倫理道德的崩潰加之外國“快餐文化”的侵襲,越來越多的公職人員被物質利益引誘,“德政”理念被摧殘殆盡。唯一出路就是政府道德化及行政官員道德化,以德行政。
  要想真正實現以德行政,以行政倫理來約束政府雇員的行為,關鍵是要做到兩點。首先是加強行政倫理教育,即通過說服、誘導、啟示等方法向行政人員灌輸行政倫理規范,使他們形成正確的行政價值觀。通過教育調動自我成就、社會認可、道德良心等倫理因素,增強政府雇員的利他主義傾向,減少行政行為中普遍存在的機會主義傾向。這種倫理教育不僅要對行政人員進行道德化傳輸,還要通過改革和創新使行政體制也能道德化,賞優罚劣。因此,對政府雇員及公務員價值坐標的確立要包含三個主要的向量:一是行政人員及雇員必須建立對公共利益的信仰;二是必須對其執掌的公共權力以及自己的定位有著充分的自覺;三是必須確立無私奉獻的價值目標[11]。其次,是加強行政倫理立法。倫理從來都是非制度性的,由于道德的不確定性,倫理往往都是作為規范、風俗和傳統習慣而內化為人們所遵守的行為準則的。如今,已經有越來越多的國家把行政倫理納入到國家的法律規則體系中,并且還據此成立了以倫理和道德為主的辦公機構。
  第二,制度方面的約束。對政府雇員自利性的控制,除了從行政倫理角度進行約束以外,還要針對制度層面的不足,設計出新的、行之有效的管理機制來。一是要實行政務公開,防止信息不對稱,擴大人民的知情權與監督權,使行政行為公開透明。“政府所處的‘某些迫切需要的公共產品的壟斷供給者的地位’決定著政府擁有對許多公共事業的壟斷經營權。這種沒有競爭的壟斷極易使政府喪失對效率、效益追求的內部動力和外部壓力,成為政府擴張自利的溫床”[2]。因此,要通過制度設計控制這種不合理的自利性。二是要建立科學公正的聘用機制和業績評估監督體系。“公平、公正、公開”是我國服務型政府對內管理對外服務所堅持的原則。對政府雇員的聘用、考核、留任或解聘應該建立科學的指標和程序,減輕雇員對上級領導的依附性,從而降低其自利性膨脹的幾率。另外,對于非量化性質的行政管理工作者,尤其是政府雇員這樣專業性突出、工作性質特別的政府工作人員,急需建立科學化、專業化、社會化的量化績效評估系統,通過對政府雇員工作績效的評定和對外公布,加強對其行政行為的監督。三是要完善政府雇員的社會福利保障機制。完善保障機制主要就是要考慮雇員雇用期滿后的退路問題。應該在全國建立相應的保障制度,擴大保障內容,解決政府雇員的住房、養老、社會保險和再就業問題,消除雇員的后顧之憂,這樣才能保證政府雇員在行政活動中保持自身的公共性。
  總之,民主政府的政府雇員如同公務員一樣是公共利益的代言人,公共性是他的根本屬性,但是也要承認政府雇員合理自利性的存在。只有適度滿足雇員自身的正當利益需求,并對其不合理的自利性進行倫理、制度上的控制,才能夠更好地規范雇員的行政行為,使他們充分發揮出自身的價值,更好地為公民提供公共服務。
河南師范大學學報:哲社版鄭州45~48C3管理科學張曉磊/楊術20062006
公共性是政府雇員的根本屬性,但從經濟學角度分析,政府雇員還具有自利性,它決定了雇員具有追求自身利益最大化的傾向和動機。分析雇員的自利性,區分合理自利性與擴張自利性,并對擴張自利性進行倫理、制度的制約,才能夠真正增強政府的行政能力。
作者:河南師范大學學報:哲社版鄭州45~48C3管理科學張曉磊/楊術20062006
2013-09-10 21:57

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